吳玉玲 鄧 鎖 王思斌

內(nèi)容提要 伴隨西方社會第二次人口轉(zhuǎn)變過程中婚育關(guān)系的松綁、家庭形式的多樣化以及個體主義的發(fā)展，兒童、家庭與國家的關(guān)系從原先的國家-家庭公私二分關(guān)系逐漸發(fā)展為國家-家庭-兒童的三角關(guān)系，兒童作為獨立權(quán)利者也成為兒童福利體系的直接福利目標，國家與家庭建立起縱向問責與鼓勵合作兼有的關(guān)系模式。在此三角關(guān)系框架下，英美兩國政府積極承擔起兒童撫育職責，陸續(xù)出臺了著眼于兒童個體生活機會、親職支持型的投資型兒童福利新政策。這對我國現(xiàn)階段兒童福利政策體系的建設(shè)是有借鑒意義的。雖然我國在人口轉(zhuǎn)變與家庭變遷方面與英美等西方國家有所差異，但其應對因家庭撫育功能弱化所造成的兒童福利受損的目標是基本一致的。因此我們認為，結(jié)合我國具體情況，構(gòu)建以兒童為中心、家庭為本位的兒童福利政策體系應成為我國新時期社會政策建設(shè)的重點。

在兒童福利政策中，一直保留著這樣一個經(jīng)典問題：國家在何種程度上，以及采用何種方式對家庭進行介入與干預，從而為兒童提供合理的福利[1]Walsh, Julie, and Mason, Will,“Walking the Walk: Changing Familial Forms, Government Policy and Everyday Social Work Practice in England”,Social Policy and Society,2018,17(4),pp.604-618;Harding,Fox L.Family,State and Social Policy,Basingstoke:Macmillan,1996.。這一問題本身即假設(shè)了兒童對家庭的依賴關(guān)系，也反映了國家-家庭的二分關(guān)系。正如改革開放以來，伴隨著人口政策以及人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，我國家庭從形式到理念都經(jīng)歷了巨大的變遷那樣，兒童在家庭變遷與國家不斷調(diào)整的政策洪流中還是陷入了國家-家庭二分關(guān)系的兩難境地中。盡管在現(xiàn)有家庭變遷的研究中，代際關(guān)系一直是研究的重點，尤其在老齡化背景下，有關(guān)下行式家庭主義、“恩往下流”、互惠式、失衡的代際關(guān)系等不同視角的研究與表述都呈現(xiàn)出一個似乎益于兒童損于養(yǎng)老的家庭結(jié)構(gòu)與關(guān)系模式。但現(xiàn)實情況是，兒童也同樣面臨著日益嚴峻的監(jiān)護困境、照顧缺失等一系列問題。比如下行式的代際關(guān)系與家庭資源流動模式一方面有助于將兒童福祉置于家庭中心，另一方面也將兒童緊緊包裹并隱匿于家庭之內(nèi)，不利于國家對其福利進行介入與干預。這種困境既是國家忽視家內(nèi)兒童福祉的結(jié)果，也是其強調(diào)被動干預的“借口”。

我們知道，自20世紀六七十年代以來，西方國家的人口與家庭也經(jīng)歷了劇烈的變遷，如低于更替水平的出生率、高離婚率、高同居率、非婚生育大幅增長等。面對這些新變化，人口學家提出了“第二次人口轉(zhuǎn)變”理論[1]van de Kaa,Dirk J.,Europe’s Second Demographic Transition.Washington,DC:Population Reference Bureau,1987.。第二次人口轉(zhuǎn)變不僅帶來婚姻與生育關(guān)系的松綁、家庭形式的多樣化，其背后還有個體主義與女性主義的深刻影響。其后果之一是核心家庭作為西方傳統(tǒng)福利制度的基礎(chǔ)遭到瓦解，家庭隱私邊界逐漸向伴侶/夫妻關(guān)系縮進，兒童“沖破”了國家與家庭的公私二分關(guān)系，成為獨立的權(quán)利者。國家、家庭與兒童由原來的國家-家庭的二分關(guān)系開始朝彼此獨立的三方關(guān)系轉(zhuǎn)變[2]Parton, Nigel,“Child Protection and Safeguarding in England: Changing and Competing Conceptions of Risk and Their Implications for Social Work”,The British Journal of Social Work,2011,41(5),pp.854-875.。在此框架下，西方國家積極介入家庭，分擔家庭的兒童撫育責任，并逐步建立起以兒童為中心的、著眼于兒童個體生活機會的、親職支持型的兒童福利新政策。

然而，在我國的社會轉(zhuǎn)型與家庭變遷中，雖然家庭資源與家庭關(guān)系下行明顯，確保了兒童在家庭中的核心位置，但伴隨著城市化進程的加快、老齡化社會的快速到來、家庭-工作沖突日益嚴峻等問題的出現(xiàn)，家庭的撫育功能開始弱化，或者說僅靠家庭已難以保障兒童福祉。在這樣的背景下，國家亟須建立與發(fā)展以兒童為中心的更具普惠性質(zhì)的兒童福利政策體系，以積極為家庭分擔兒童撫育責任。盡管我國的人口轉(zhuǎn)變及家庭變遷特征與西方國家有較大差異，但在應對家庭撫育功能弱化對兒童福利的影響上，卻有相似的政策目標?；蛘哒f，西方國家的兒童福利制度發(fā)展經(jīng)驗對我國的兒童福利政策建設(shè)是具有一定借鑒意義的。

下面本文將就英美等西方國家在人口轉(zhuǎn)變過程中如何實現(xiàn)兒童、家庭、國家關(guān)系重構(gòu)進行探討，并結(jié)合福利理論的發(fā)展，在上述三分框架下，對20 世紀90 年代末21 世紀初的英美兩國兒童福利政策改革進行具體分析。同時，在對我國近年來兒童福利政策進行梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合英美兩國兒童福利政策的發(fā)展經(jīng)驗對我國兒童福利政策體系未來發(fā)展方向進行探討。我們之所以選擇英美兩國作為切入點，主要是考慮：其一，兩國均經(jīng)歷了人口轉(zhuǎn)變，雖其進程與特征有所差異，但到了世紀之交，人口轉(zhuǎn)變所帶來的社會問題均成為兩國福利體制改革的主要背景之一。其二，兩國的福利體系同屬盎格魯-撒克遜福利模式[3]Esping-Andersen,G?sta,The Three Worlds of Welfare Capitalism.Cambridge:Polity Press,1990.，且近幾十年的福利制度演進過程有極高的相似性。譬如，兩國在20 世紀70 年代末80 年代初分別在撒切爾與里根時期實行右派自由主義的福利體制改革；到了世紀之交，受“第三條道路”等理論與思潮的影響，兩國分別對各自的福利體制再次進行改革。盡管兩國在兒童福利政策發(fā)展路徑方面呈現(xiàn)出統(tǒng)一性，但在兒童福利政策制定中也表現(xiàn)出些許差異性。總之，對這一階段英美兩國兒童福利政策與具體項目的比較研究，將有助于我們厘清西方兒童福利政策的發(fā)展方向與趨勢。

一、第二次人口轉(zhuǎn)變中的家庭變遷

談到第二次人口轉(zhuǎn)變，那么何謂第一次人口轉(zhuǎn)變？所謂第一次人口轉(zhuǎn)變，是指由高出生率、高死亡率到低出生率、低死亡率的轉(zhuǎn)變，且伴隨著人口的劇烈增長所帶來的一次人口轉(zhuǎn)變，這一轉(zhuǎn)變的主要動力來自工業(yè)化以及社會經(jīng)濟的現(xiàn)代化發(fā)展[1]Casterline, John. B.“,Demographic Transition”, in Demeny, P. and McNicoll, G. (eds.s), Encyclopedia of Population,New York:Thomson&Gale,2003,pp.210-216.。根據(jù)經(jīng)典人口轉(zhuǎn)變理論的描述，完成第一次人口轉(zhuǎn)變之后，總和生育率將會維持在生育更替水平附近，人口將會達到一個平衡與靜態(tài)狀態(tài)。然而，自20世紀六七十年代，西方各國的總和生育率持續(xù)走低，到了20世紀末，歐美很多國家的總和生育率已經(jīng)跌破了生育更替水平。更為重要的是，離婚、同居與非婚生育現(xiàn)象普遍，這使得貫穿于第一次人口轉(zhuǎn)變中的，以普遍結(jié)婚、離婚率低等為特征的馬爾薩斯婚姻模式徹底瓦解?；橐雠c家庭模式的多樣化以及婚姻與生育關(guān)系的切割成為第二次人口轉(zhuǎn)變的主要特征[2]Lesthaeghe, Ron“,The Unfolding Story of the Second Demographic Transition”, Population Development Review,2010,36,pp.211-251.。

以英國、美國為例。英國從20世紀六七十年代就已開始了人口轉(zhuǎn)變，并在20世紀末21世紀初趨于穩(wěn)定。正如，從1975年到1997年，英國初婚數(shù)量從390000對減至175000對，離婚數(shù)量也在1961年至1997年之間上升了兩倍多。值得一提的是，婚內(nèi)生育也由20世紀70年代的絕對主流下降到2000年初的53%左右，即非婚生育與婚內(nèi)生育勢均力敵[3]Office of National Statistics, Living in Britain: Results from the 1996 General Household Survey, London: Stationery Office,1998.。相比于英國，美國的婚育松綁得并不那么徹底。根據(jù)美國1995 年與2002 年家庭增長的調(diào)查數(shù)據(jù)，在1990—1994 期間生育的母親中有27%為未婚者，到了1997—2001年，這一比例上升到了34%[4]Kennedy, Sheela, and Bumpass, Larry,“Cohabitation and Children’s Living Arrangements: New Estimates from the United States”,Demographic Research,2008,19,pp.1663-1692.。可見美國非婚生育比重已經(jīng)大幅提高，相比而言，英國家庭或婚姻的去制度化水平更高。

可以這么說，英美兩國第二次人口轉(zhuǎn)變的主要力量來自個體主義的上升與女性解放等[5]Inglehart, Ronald, The Silent Revolution: Changing Values and Political Systems in Advanced Industrial Society, New York:Princeton,1977,p.3.。正如英格爾哈特（Inglehart）所指出，隨著社會發(fā)展，人們將會從基本的生理、安全等物質(zhì)主義需求向個體的自我價值實現(xiàn)等后物質(zhì)主義價值觀念轉(zhuǎn)變[6]Lesthaeghe, Ron“,The Unfolding Story of the Second Demographic Transition”, Population Development Review,2010,36,pp.211-251.。這種價值觀念的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了馬斯洛需求層次理論，即在工業(yè)化時代，人們的基本需求被滿足，到了后工業(yè)時代，人們便開始尋求更高等級的需求，比如自我實現(xiàn)與個體自主的需求。人口學家列思泰赫（Lesthaeghe）認為，正是這種價值觀念的轉(zhuǎn)變同性別革命一同在第二次人口轉(zhuǎn)變中發(fā)揮了重要作用[7]Lesthaeghe, Ron“,The Unfolding Story of the Second Demographic Transition”, Population Development Review,2010,36,pp.211-251.。即在第二次人口轉(zhuǎn)變中，生育行為從子女導向轉(zhuǎn)為個體導向。具體地說，注重個體的成長與追求自我價值的實現(xiàn)已成為個體的目標與計劃，而子女只是服務于該目標的眾多因素之一。與此同時，愛情與情感投入在過去是并不那么重要的婚姻基礎(chǔ)，到這一時期變得日益重要，婚姻個人化日趨明顯。因此，這一時期，夫妻或者伴侶關(guān)系取代了子女而成為家庭的中心[8]van de Kaa,Dirk J.,“Postmodern Fertility Preferences:from Changing Value Orientation to New Behavior”,Population and Development Review,2001,27,pp.290-331.。

二、人口轉(zhuǎn)變過程中的兒童、家庭與國家關(guān)系

過去，家庭（family）與家（home）一直被認為是溫暖（warmth）與親密（intimacy）所在的私領(lǐng)域。在隱私文化中，家庭通常被當作保護個體自由的領(lǐng)域，以反對國家對隱私的侵害，所以家庭作為私領(lǐng)域是與國家這一公共領(lǐng)域?qū)α⒋嬖诘腫9]Whitman, James“,Two Western Cultures of Privacy: Dignity versus Liberty”, Yale Law Journal, 2004, 113, pp.1151-1222.。家庭里的兒童則是其完成社會化的個體，育兒是核心家庭的主要功能與責任[1]Thomas,Nigel,Children,Family and the State.Basingstoke:Palgrave,2000.。國家-家庭的公私分界作為強大的結(jié)構(gòu)性劃分框架，一方面把兒童歸于家庭，另一方面又將家庭與為兒童提供福利的各類機構(gòu)區(qū)別開來[2]Whyness, Michael,“Children, Family and the State: Revisiting Public and Private Realms”, Sociology, 2014, 48(1),pp.59-74.。兒童與父母之間這種依賴與被依賴關(guān)系使得在涉及與國家的關(guān)系時，兒童一方被輕易地隱藏起來，所以這三者之間的關(guān)系在20世紀前期是以國家-家庭的雙方關(guān)系為主[3]Whyness, Michael,“Children, Family and the State: Revisiting Public and Private Realms”, Sociology, 2014, 48(1),pp.59-74.。

到了20世紀后期，伴隨著第二次人口轉(zhuǎn)變的發(fā)展，婚姻、家庭與生育關(guān)系開始發(fā)生重要的變化，這些變化逐漸打破了國家-家庭的公私分界，把兒童從家庭中獨立出來，從而重構(gòu)了兒童、家庭與國家的關(guān)系[4]Parton, Nigel,“Child Protection and Safeguarding in England: Changing and Competing Conceptions of Risk and their Implications for Social Work”, The British Journal of Social Work, 2011, 41(5), pp.854-875, pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875.。首先，傳統(tǒng)隱私觀念的核心從基于婚姻關(guān)系的家庭向伴侶關(guān)系縮進。一方面，傳統(tǒng)的家是基于單一的物理與社會空間形成的[5]Forsberg, and, Hannele and Strandell, Harriet,“After-School Hours and the Meanings of Home”, Children’s Geographies,2007,5(4),pp.393-408.，另一方面，離婚率的上升導致了越來越多的重組家庭。離異家庭的兒童需要經(jīng)常在父母雙方的居所之間不停轉(zhuǎn)移。同時家庭成員的構(gòu)成也變得復雜起來，即除了親生父母，一個家庭中經(jīng)常包括繼/養(yǎng)父母等。這種物理居所的轉(zhuǎn)換以及家庭人員構(gòu)成上的多樣化打破了傳統(tǒng)家或者家庭作為私領(lǐng)域的概念[6]Whyness, Michael,“Children, Family and the State: Revisiting Public and Private Realms”, Sociology, 2014, 48(1),pp.59-74.。此外，同居與單身現(xiàn)象的普遍化也使得家庭隱私邊界不斷縮進。貝克等人（Beck and Beck-Gernsheim）指出，隨著傳統(tǒng)基于終身婚姻制度的核心家庭概念瓦解，伴侶關(guān)系（partnership）逐漸成為家庭隱私的核心[7]Beck,Ulrich,and Beck-Gernsheim,E.,Individualization.London:SAGE,2002,p.87.。

其次，有為數(shù)不少的兒童需要在重組、非婚以及寄養(yǎng)等家庭中生活，這就意味著更多的兒童由至少一位非親生父母撫育，由此社會親職（social parenting）也成了當代家庭生活的特征之一[8]Parton, Nigel,“Child Protection and Safeguarding in England: Changing and Competing Conceptions of Risk and their Implications for Social Work”, The British Journal of Social Work, 2011, 41(5), pp.854-875, pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875.。此外，隨著女性就業(yè)的普遍化，父母不得不依賴各種非正式的照顧安排，由于兒童照顧需求高漲使得傳統(tǒng)兒童照顧作為家庭責任的看法受到挑戰(zhàn)。家庭被分解與重構(gòu)，兒童與父母生活在相對獨立的世界，具有各自不同的利益，于是個體主義的發(fā)展在促進了家庭解體的同時也強化了兒童擁有生活與自主的權(quán)利[9]Parton, Nigel,“Child Protection and Safeguarding in England: Changing and Competing Conceptions of Risk and their Implications for Social Work”, The British Journal of Social Work, 2011, 41(5), pp.854-875, pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875.。盡管這些變化推動了兒童權(quán)利觀念在國際社會的迅猛發(fā)展，但直到1989年聯(lián)合國大會才通過了具有法律效力的《兒童權(quán)利公約》。該公約指出，不論是公私社會福利機構(gòu)、法院、行政當局或是立法機構(gòu)在執(zhí)行有關(guān)兒童的一切行動，以及父母對兒童的養(yǎng)育與發(fā)展，均應以兒童的最大利益為首要考慮原則。該公約還明確表示兒童是獨立的權(quán)利者（independent rights bearer）。

傳統(tǒng)核心家庭隱私觀念向伴侶關(guān)系的縮進、家庭對兒童照顧服務需求的高漲，以及兒童權(quán)利觀念的強化，將兒童從家庭隱私中解放出來，使家庭內(nèi)的子女養(yǎng)育問題逐漸成為公共議題，同時也成為國家介入的合法之地。到了20 世紀后期，兒童、家庭與國家的關(guān)系從家庭/父母與國家的雙方關(guān)系（bipartite relationship）發(fā)展為兒童、父母、國家的三方關(guān)系（tripartite or triangularrelationship）[10]Parton, Nigel,“Child Protection and Safeguarding in England: Changing and Competing Conceptions of Risk and their Implications for Social Work”, The British Journal of Social Work, 2011, 41(5), pp.854-875, pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875.（見圖1）。即在兒童問題上，國家與家庭之間的關(guān)系從原來以公私二分的橫向關(guān)系轉(zhuǎn)向更為復雜的縱向問責式與鼓勵合作式兼有的復雜關(guān)系模式[11]Parton, Nigel,“Child Protection and Safeguarding in England: Changing and Competing Conceptions of Risk and their Implications for Social Work”, The British Journal of Social Work, 2011, 41(5), pp.854-875, pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875.。

圖1 國家、家庭、兒童關(guān)系發(fā)展圖示[12]Parton, Nigel,“Child Protection and Safeguarding in England: Changing and Competing Conceptions of Risk and their Implications for Social Work”, The British Journal of Social Work, 2011, 41(5), pp.854-875, pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875,pp.854-875.

三、人口轉(zhuǎn)變過程中西方福利理論發(fā)展與福利政策轉(zhuǎn)型

（一）社會投資福利理論的發(fā)展

在20世紀70年代也即西方社會進入第二次人口轉(zhuǎn)變的初期階段，福利國家理論受到了新自由主義思潮的挑戰(zhàn)[1]楊敏、鄭杭生：《西方社會福利制度的演變與啟示》，〔武漢〕《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2013 年第6期。。在新自由主義視角下，福利國家不僅被視為經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙，且導致了道德公害，即削弱了個人進取與自立精神[2]吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復興》，鄭戈譯，北京大學出版社2000年版，第14頁，第93頁，第103頁，第98頁。。此后，伴隨著第二次人口轉(zhuǎn)變，尤其到了世紀之交，離婚、同居、非婚生育以及同性婚姻等多樣化的家庭模式日益普遍。女性的廣泛就業(yè)、不斷擴大的性別平等、工作與家庭關(guān)系的轉(zhuǎn)變等，打破了依賴傳統(tǒng)家庭形式的福利供給，一味主張削減福利的新自由主義福利理念也已經(jīng)不能有效回應社會的發(fā)展[3]吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復興》，鄭戈譯，北京大學出版社2000年版，第14頁，第93頁，第103頁，第98頁。。

在此背景下，吉登斯（Giddens）等提出了構(gòu)建積極的福利社會，用社會投資國家（SocialInvestment State）取代福利國家[4]吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復興》，鄭戈譯，北京大學出版社2000年版，第14頁，第93頁，第103頁，第98頁。。該理論一是強調(diào)一種新的平等觀，即包容性（inclusion）。包容性不僅體現(xiàn)為個體的公民資格及其所具有的各項權(quán)利，而且也意味著機會以及社會參與。二是將關(guān)注點置于拓展個體的生活機會，而非追求收入或者說結(jié)果的平等。因此，對教育以及人力資本的投資成為機會再分配的一個重要基礎(chǔ)。三是強調(diào)權(quán)利與義務對等。為避免福利國家所造成的“道德公害”現(xiàn)象，積極的福利社會強調(diào)在個體具有獲得福利社會權(quán)的同時，也強調(diào)其積極獲取工作機會以及努力工作的義務。四是“積極的福利”提倡福利開支并不完全由政府創(chuàng)造和分配，而是由政府與其他機構(gòu)比如企業(yè)等以合作的方式共同來提供，尤其鼓勵企業(yè)營造一種家庭般親密的工作環(huán)境，以契合時代發(fā)展的需要。

在該思潮引領(lǐng)下，兒童作為國家未來的“公民工作者”（citizen-worker）從社會政策的邊緣被推向了中心[5]Lister，Ruth,“Children(but Not Women)First:New Labor,Child Welfare and Gender”,Critical Social Policy, 2006,26(2),pp.315-335,pp.315-335．。即兒童是國家100%的未來公民，為兒童投資不僅能夠提升兒童個體的能力，也能為國家未來的繁榮打下基礎(chǔ)。正如社會投資理論強調(diào)為兒童提供經(jīng)濟救助、兒童津貼以免由于家庭的經(jīng)濟困境對兒童發(fā)展造成的不良影響，同時強調(diào)針對兒童的服務、早期教育等；積極分擔家庭內(nèi)兒童撫育職責，主張政府為有兒童家庭提供育兒假期、托幼服務以及鼓勵企業(yè)營造家庭友好型工作環(huán)境等以緩解父母在工作與家庭之間的沖突[6]劉云香、朱亞鵬：《向兒童投資：福利國家社會政策的新轉(zhuǎn)向》，〔北京〕《中國行政管理》2017年第6期。。另外，針對多樣化的家庭模式，該理論強調(diào)將撫養(yǎng)子女的契約性承諾從婚姻中分離出來，保障父母對兒童的共同義務與權(quán)利以減弱離婚、非婚生育等對兒童福祉的不利影響[7]吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復興》，鄭戈譯，北京大學出版社2000年版，第14頁，第93頁，第103頁，第98頁。。不過，該理論也被批判為過于強調(diào)兒童作為“未來工作者”身份而忽略了作為兒童所享有的玩耍等權(quán)利[8]Lister，Ruth,“Children(but Not Women)First:New Labor,Child Welfare and Gender”,Critical Social Policy, 2006,26(2),pp.315-335,pp.315-335．?？偟膩碚f，社會投資理論是對人口轉(zhuǎn)變所帶來的社會問題的積極回應，它實現(xiàn)了從消費性社會政策向生產(chǎn)性社會政策的跨越，并在傳統(tǒng)福利國家轉(zhuǎn)型過程中得到了廣泛接納[9]鄧鎖：《社會投資與兒童福利政策的轉(zhuǎn)型：資產(chǎn)建設(shè)的視角》，〔杭州〕《浙江工商大學學報》2015年第6期；劉云香、朱亞鵬：《向兒童投資：福利國家社會政策的新轉(zhuǎn)向》，〔北京〕《中國行政管理》2017年第6期。。

（二）英美兩國兒童福利政策的轉(zhuǎn)型

英美兩國從20世紀70年代開始的福利改革主要是在國家-家庭的二分框架下進行的，即通過保障家庭實現(xiàn)個體的福利，同期的兒童福利政策也主要通過對有依賴的兒童家庭提供經(jīng)濟救助的方式保障兒童福利[1]Parton, Nigel,“Child Protection and Safeguarding in England: Changing and Competing Conceptions of Risk and their Implications for Social Work”,The British Journal of Social Work,2011,41(5),pp.854-875,pp.854-875.。不過，從20世紀90年代末開始英美兩國的福利制度又經(jīng)歷了第二次轉(zhuǎn)型，其主要目的之一是提高低收入家庭中的個體就業(yè)以及減少他們對于現(xiàn)金救助的依賴。在兩國的福利改革中，提高兒童的“生活機會”也成為這一時期兒童福利政策發(fā)展的目標[2]Waldfogel,Jane,“Welfare Reforms and Child Well-Being in the US and UK”,Working Paper,2008.。這一時期兒童、家庭、國家關(guān)系的轉(zhuǎn)變，以及注重個體生活機會的福利思潮的推動，使得英美兩國兒童福利政策的國家-家庭-兒童的三角關(guān)系框架特征明顯，其相應政策也得到明顯完善，即一方面國家加大對兒童的直接投入，另一方面給予家長在親職方面更多的服務、支持與干預，國家通過自上而下的監(jiān)管以及與家庭建立合作伙伴的方式來保障兒童福祉。

第一，國家加大對兒童的直接救助與服務。伴隨著第二次人口轉(zhuǎn)變的發(fā)展，離婚與非婚生育的數(shù)量在英美兩國逐步增多，與此同時，貧困的單親家庭數(shù)量也與日俱增。為鼓勵單親家長積極就業(yè)，同時減少由于削減家庭經(jīng)濟救助而造成的兒童福利損害，英美兩國將救助的重點從家庭轉(zhuǎn)移至兒童[3]Parton, Nigel,“Child Protection and Safeguarding in England: Changing and Competing Conceptions of Risk and their Implications for Social Work”,The British Journal of Social Work,2011,41(5),pp.854-875,pp.854-875.。

在英國，為了解決福利依賴問題，一方面，政府提高有依賴家庭申領(lǐng)經(jīng)濟援助的條件，即通過減少對家庭的救助，來促進父母積極就業(yè)；另一方面，政府大幅提高了針對兒童的津貼額度，包括針對普通兒童的津貼（Child Benefit），以及針對無工作家庭的小于11歲兒童的津貼等[4]Waldfogel,Jane,“Welfare Reforms and Child Well-Being in the US and UK”,Working Paper,2008.。在美國，政府也對傳統(tǒng)模式進行改革。一方面逐步減少對有子女家庭的救助，比如政府出臺了《個人責任與工作機會折中法案》，并采用《貧困家庭暫時援助》取代了傳統(tǒng)的《有依賴子女的家庭救助》。另一方面，為了彌補由于削減家庭經(jīng)濟救助而造成的兒童福利損害，政府同時制定了配套的專門針對貧困家庭兒童的服務與支持政策，比如，設(shè)立了兒童照料與發(fā)展基金（Child Careand Development Fund，簡稱CCDF）。該基金不會對家庭直接提供現(xiàn)金救助，但會通過政府為兒童照顧服務買單的方式確保資金直接用于兒童而非家庭。此外，美國聯(lián)邦政府以及各州政府也均提高了家庭最低收入標準，并大幅提升了針對兒童的保險以及兒童照顧津貼[5]Waldfogel,Jane,“Welfare Reforms and Child Well-Being in the US and UK”,Working Paper,2008.。

就兒童服務方面，英國逐步完善了針對普通兒童以及具有特殊需求的兒童的服務。2003年英國政府頒布了《每個兒童都重要》綠皮書（Every Child Matters）。該綠皮書指出，政府不僅要為0～19歲的兒童與青少年提供普遍性服務，也要為那些具有特殊需求的兒童提供針對性服務。為此，政府采取了一套舉措，包括創(chuàng)立“確保開端兒童中心”（Sure Start Children’s Center），促進學校的全方位服務，設(shè)立青少年基金促進兒童課外活動，增加對兒童與青少年的精神健康服務，在針對兒童的國家服務框架下（National Service Framework for Children）推進演講與語言治療、解決兒童無家可歸等問題。另外，英國政府還通過開展“國家兒童照顧策略”（National Childcare Strategy）為3～4歲兒童提供免費早期教育[6]Fleckenstein, Timo, and Lee, Soohyun,“The Politics of Postindustrial Social Policy: Family Policy Reforms in Britain,Germany,South Korea,and Sweden”,Comparative Political Studies,2014,47(4),pp.601-630.。

美國政府在這一時期也設(shè)立了更多地針對低收入家庭的兒童服務項目。為應對貧困代際傳遞問題，美國政府在1964 年還設(shè)置了“領(lǐng)跑”（Head Start）項目，為3 歲以上貧困兒童提供早期教育服務。隨著兒童照顧服務逐漸被理解為是一種公共責任，自1994 年起，美國政府開設(shè)了“早期領(lǐng)跑”（Early Head Start）項目，該項目旨在為3歲以下的貧困兒童以及懷孕母親提供早期學習機會與服務?！邦I(lǐng)跑”與“早期領(lǐng)跑”項目相結(jié)合，為貧困兒童與家庭提供健康篩查、轉(zhuǎn)診及后續(xù)支持，以及撫育資源和社會服務。進入2000年之后，美國政府不斷加大對“早期領(lǐng)跑”項目的投入，努力將更多風險兒童與家庭納入服務范圍，同時不斷完善項目內(nèi)容，提高服務質(zhì)量，以加大對兒童發(fā)展的早期干預，促進兒童早期發(fā)展[1]Schmit, Stephanie & Ewen, Danielle, Supporting Our Youngest Children: Early Head Start Programs in 2010, 2012,https://eric.ed.gov/?id=ED538041.。

此外，英美兩國在這一時期還推動了普惠式的兒童儲蓄賬戶項目[2]劉云香、朱亞鵬：《向兒童投資：福利國家社會政策的新轉(zhuǎn)向》，〔北京〕《中國行政管理》2017年第6期。。2003年英國政府建立了兒童信托基金（Child Trust Fund），為2002 年9 月之后出生的新生兒童建立賬戶，家庭、社區(qū)、政府都可以對該賬戶進行投入，該賬戶存款將在兒童成年之后用于其教育或者房屋購置。美國俄克拉荷馬等州也積極推動兒童儲蓄賬戶（Kids Accounts）法案，為每位2005 年12 月31 日以后出生的新生兒設(shè)立儲蓄賬戶。

第二，國家關(guān)注對父母“親職教育”的支持與服務，同時加大政府分擔家庭的兒童照顧職責。英國在政府“綠皮書”中指出，父母以及主要照顧者的教養(yǎng)能力對兒童的教育、行為以及精神健康具有巨大的影響，而過去的政策對此并沒有給予足夠重視。因此在新政策中，對父母以及照顧者的支持性政策成為兒童服務的重點之一。這些政策以提高父母或照顧者的“親職能力”、保障安全穩(wěn)定的親子關(guān)系的服務項目為主。這些項目主要有一般性的“親職服務”，如在兒童生活的關(guān)鍵節(jié)點開展父母信息會議項目，為與兒童分開居住的父親或母親提供支持性項目以改善親子關(guān)系等；對有特殊需要兒童的父母提供有針對性的支持，如針對5～8歲兒童的父母教育項目，針對殘疾兒童父母、年輕照顧者等的服務項目。另外，為父母提供“親職假期”，如母親享有6個月的產(chǎn)假，而父親也享有最多6個月的額外父親假期（Additional Paternity Leave,APL）。此外，政府通過稅收減免的方式鼓勵企業(yè)或者雇主為雇員提供普惠式的兒童照顧服務[3]Fleckenstein, Timo, and Lee, Soohyun,“The Politics of Postindustrial Social Policy: Family Policy Reforms in Britain,Germany,South Korea,and Sweden”,Comparative Political Studies,2014,47(4),pp.601-630.。英國政府還通過開展“國家兒童照顧策略”為低收入家庭的兒童照顧提供資金支持，同時加強兒童照顧的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。針對較貧困社區(qū)，政府通過“確保人生開端”（Sure Start）項目為這些社區(qū)的家庭與兒童照顧提供支持[4]Fleckenstein, Timo, and Lee, Soohyun,“The Politics of Postindustrial Social Policy: Family Policy Reforms in Britain,Germany,South Korea,and Sweden”,Comparative Political Studies,2014,47(4),pp.601-630.。同時，新政策對父母“親職”也采取了一些強制性的舉措，比如若父母對于兒童的逃學曠課以及反社會行為不予管教，政府將會對父母采取強制措施迫使其履行父母職責。而美國則通過“早期領(lǐng)跑”以及“領(lǐng)跑”項目，大力倡導父母參與提高“親職”能力的服務與培訓。同時，還引入了大量針對低收入家庭的公共兒童照顧項目，比如針對工薪階層的依賴照顧稅收抵免（Dependent Care Tax Credit），通過“兒童照顧與發(fā)展分類財政補貼”（Child Care and Development Block Grant,CCDBG）為低收入家庭提供兒童照顧補助等[5]Haskins,Ron,“Child Development and Child-Care Policy:Modest Impacts”,in Pillemer D.B.and White,S.H.(eds.),Developmental Psychology and Social Change,New York:Cambridge University Press,2005,pp.140-170.。

第三，不斷完善以兒童為中心的福利法案。如英國政府分別于2004年與2006年相繼出臺了《兒童法案》（Children Act 2004）和《兒童保育法案》（Childcare Act 2006）。《兒童法案》聚焦于推進兒童發(fā)展的服務，強化政府的服務職責，比如在地方設(shè)立兒童服務主任以及一名兒童服務要員等職務并明確其職責。在這些政策的推動下，原來針對兒童與家庭的社會服務部門重組為兒童服務部門（Departments of Children’s Services）和成人服務部門（Departments of Adults,Services），旨在不斷完善政府對兒童的撫育職責以及對“親職”的服務職責以保障兒童福祉。這兩項法案的出臺進一步推進了英國兒童福利政策向以兒童為中心的方向發(fā)展[6]Parton,Nigel,“From Seebohm to Think Family:Reflections on 40 Years of Policy Change in Statutory Children’s Social Work in England”,Child and Family Social Work,2009,14(1),pp.68-78.。

在美國，兒童虐待防治與家庭寄養(yǎng)立法是兒童福利政策的一個重要內(nèi)容。1980年美國國會出臺了《收養(yǎng)援助和兒童福利法》（the Adoption Assistance and Child Welfare Act，AACWA），其中保護家庭以及家庭保護服務是該法案的關(guān)鍵部分。然而，由于該法案過于強調(diào)維護家庭的完整性，以家庭保護為主的兒童福利政策在1980年代期間導致了一系列傷害兒童事件，并由此引發(fā)了人們對于保護家庭與兒童福利之間關(guān)系的大討論。1997 年，美國國會通過了《收養(yǎng)和安全家庭法》（the Adoption and Safe Families Act，ASFA）。該法案明確了兒童至上原則，并要求將兒童的安全貫徹到兒童保護服務工作的每一步中。2006 年與2011年，美國國會又分別出臺了《兒童和家庭服務改善法案》（Child and Family Services Improvement Act, CFSIA）、《兒童和家庭服務改善與創(chuàng)新法案》（Child and Family Services Improvement and Innovation Act,CFSIIA）。在這兩個法案中，進一步明確了為兒童與家庭提供服務，以確保兒童生活在安全穩(wěn)定的環(huán)境中。至此，兒童利益重新回歸到家庭的中心位置。

總體來講，自20世紀90年代以來，兒童利益已經(jīng)成為英美兩國兒童福利政策的中心，即通過加大對兒童個體的救助、服務、早期教育項目，提供“親職”支持性的服務項目，以及通過以兒童為中心的福利法案，來不斷提升兒童的個體生活機會以及福祉保障。當然英美兩國的兒童福利政策也存在差異性，譬如，英國政府在發(fā)展兒童福利政策的過程中并沒有試圖去強化家庭或者婚姻制度，而是順應了家庭變遷以及社會生活的個體化趨勢[1]Lewis,Jane,Children,Changing Families and Welfare States,Cheltenham:Edward Elgar,2006.，且兒童的福利政策普惠性質(zhì)較為明顯。截至2011年，英國的各類針對兒童與家庭的政策支出幾乎翻了一番，成為OECD國家中該項支出最高的國家[2]劉云香、朱亞鵬：《向兒童投資：福利國家社會政策的新轉(zhuǎn)向》，〔北京〕《中國行政管理》2017年第6期。。而美國的兒童福利政策依然比較重視家庭對于兒童福祉的保障功能，其兒童福利政策也主要針對低收入家庭，即補缺性更為明顯，所以公共支持水平總體較低[3]White, Linda,“Explaining Differences in Child Care Policy Development in France and the USA: Norms, Frames, Programmatic Ideas”,International Political Science Review,2009,4(30),pp.385-405.。

四、中國的人口轉(zhuǎn)變與兒童福利政策的發(fā)展

自20 世紀90 年代起，我國也完成了第一次人口轉(zhuǎn)變，并進入第二次人口轉(zhuǎn)變，其特征與西方國家存在相似性也有差異性：一方面，我國目前的總和生育率低于更替水平、初婚年齡推遲、婚前同居現(xiàn)象普遍；另一方面，離婚率雖然上升，但整體水平較低，重要的是生育行為主要在婚姻內(nèi)進行，非婚生育以及婚內(nèi)選擇不育現(xiàn)象依然少見[4]於嘉、謝宇：《中國的第二次人口轉(zhuǎn)變》，〔北京〕《人口研究》2019 年第5 期；陳滔、胡安寧：《個體主義還是家庭主義——不同生育動機對生育行為的影響效應分析》，〔南京〕《江蘇社會科學》2020年第2期。。另外，在人口轉(zhuǎn)變過程中，我國的家庭也開始呈現(xiàn)小型化、核心化特征，但代際親密性增強，家庭資源下行明顯，兒童依然是家庭生活安排的核心[5]石金群：《轉(zhuǎn)型期家庭代際關(guān)系流變：機制、邏輯與張力》，〔北京〕《社會學研究》2016年第6期；Yan,Yunxiang,“Intergenerational Intimacy and Descending Familism in Rural North China”,American Anthropologist,2016,118(2),pp.244-257.。總體來說，在人口轉(zhuǎn)變中家庭所呈現(xiàn)出的現(xiàn)代與傳統(tǒng)雜糅交錯的特征，體現(xiàn)了我國個體化過程中的不完全性[6]Yan,Yunxiang,“The Chinese Path to individualization”,The British Journal of Sociology,2010,61(3),pp.489-512.。即一方面女性廣泛就業(yè)以及公共照顧體系缺失帶來兒童照顧需求高漲的問題，但另一方面在我國傳統(tǒng)家庭觀念以及不完全個體化的影響下，在2000 年以前兒童照顧需求問題很大程度上以隔代撫育、母親退出勞動力市場等方式由家庭內(nèi)部化解[7]計迎春、鄭真真：《社會性別和發(fā)展視角下的中國低生育率》，〔北京〕《中國社會科學》2018年第8期；岳經(jīng)綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，〔北京〕《中國社會科學》2018年9期。。兒童并未突破國家-家庭的二分框架，依然被深裹于家庭內(nèi)部。

隨著市場經(jīng)濟與人口轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展、老齡化進程的快速推進，家庭內(nèi)的照顧安排受到挑戰(zhàn)，人們對國家在家庭育兒的福利介入方面呼聲高漲。尤其在農(nóng)村地區(qū)，大規(guī)模的勞動力遷移以及戶籍制度的阻隔造成了大量留守兒童現(xiàn)象。于是兒童照顧危機與監(jiān)護困境越來越突出，兒童的撫育與照顧問題終于突破了家庭的邊界，成為公共問題，而國家也不得不承擔起對家庭內(nèi)兒童撫育的干預職責[1]程福財：《家庭、國家與兒童福利供給》，〔北京〕《青年研究》2012年第1期。。

自進入21世紀以來，我國的社會政策建設(shè)逐漸形成了“以人為本，共建共享，尊重和保障人民權(quán)益，全面小康”的理念[2]王思斌：《市場-社會轉(zhuǎn)型中我國社會政策的制度性發(fā)展——社會政策時代的初級階段特征》，《澳門理工學報（人文社會科學版）》2016年第1期。。正是在這一理念的推動下，我國對困境群體給予福利支持的價值觀和社會權(quán)利觀也逐步形成，并使過去社會問題個人責任論逐漸向社會責任的方向轉(zhuǎn)變。這也是近些年我國積極部署兒童福利政策的重要背景。諸如，我國政府對家庭內(nèi)兒童撫育的干預主要集中在針對困境兒童的救助與服務、公共托幼服務的政策建設(shè)，以及立法政策的全面出臺。雖然在1990年我國政府簽署了《兒童權(quán)利公約》，明確了兒童最大利益原則，但是針對兒童的福利政策落實較為緩慢，家庭仍承擔著幾乎所有的兒童撫育責任。直到進入21世紀，尤其在2010年之后，我國的兒童福利政策才得以快速發(fā)展[3]劉繼同：《改革開放30年來中國兒童福利研究歷史回顧與研究模式戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型》，〔上海〕《青少年犯罪問題》2012年第1期；岳經(jīng)綸、范昕：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，〔北京〕《中國社會科學》2018年9期。。下面，我們將主要以2010年以后出臺的主要政策為分析對象，從兒童、家庭與國家的三分關(guān)系視角進行分析。

第一，從國家對兒童福利工作的支持來講，政府擴大了對困境兒童的救助與服務范圍，提高了標準，明確了孤兒、殘障兒童、重疾兒童、貧困兒童是我國兒童福利制度主要的救助對象。2010年，國務院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強孤兒保障工作的意見》，將孤兒基本生活的保障從福利院內(nèi)擴大到福利院外，從以實物救助為主轉(zhuǎn)向以現(xiàn)金救助為主。2014 年，國務院又頒布了《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020 年）》，力求提高對貧困地區(qū)兒童的健康和教育支持與服務水平。2016 年，國務院在《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》中，明確將因缺乏有效監(jiān)護而導致生存、發(fā)展和安全陷入困境的兒童，以及由于家庭貧困、自身殘疾等原因造成的困境兒童一起列為國家保障服務范圍。2019年，民政部等12個部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，根據(jù)該意見，國家將因為父母無法履行監(jiān)護職責以及撫養(yǎng)義務的兒童列為事實無人撫養(yǎng)兒童，并參照孤兒津貼標準給予救助。

與此同時，國家也開始針對有監(jiān)護困境的兒童建立福利服務體系。2015年，民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展基層兒童福利服務體系建設(shè)試點工作的通知》，明確要建立“兒童福利主任隊伍”，這也是國家首次為留守兒童提供直接服務的積極嘗試。2016年2月，國務院發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》，提出在關(guān)愛與保護農(nóng)村留守兒童工作中須堅持“家庭盡責，政府主導，全民關(guān)愛，標本兼治”的基本原則。2019年，民政部、教育部等十部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務體系的意見》，在提升救助機構(gòu)服務能力、加強基層兒童服務隊伍建設(shè)、鼓勵社會力量參與、強化工作保障等方面提出了詳細意見。

第二，就國家對家庭或父母的撫育責任分擔來講，政府加大了對普通兒童的托幼服務，明確學前教育的公共服務性質(zhì)。2010 年國務院先后頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和《國務院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（以下簡稱“國十條”）。根據(jù)這兩項政策文件，國家確定了學前教育的公共服務性質(zhì)，明確了政府在學前教育中的職責，并規(guī)定了到2020年普及學前一年教育的要求和目標。2018年，國務院又在《關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中，提出到2035年全面普及學前三年教育的目標。這些政策的出臺有效地促進了我國針對三歲以上兒童的托幼服務的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與師資培養(yǎng)。

第三，就國家職責以及對父母監(jiān)護職責的監(jiān)管方面，政府通過立法等形式繼續(xù)強化父母以及家庭對兒童撫育與監(jiān)護的主體責任，同時明確國家監(jiān)護兜底以及擬確立“國家親權(quán)”制度，以進一步明確兒童受保護的權(quán)利。并于2006年、2019年對我國1991年出臺的《中華人民共和國未成年人保護法》進行了兩次修訂，這也是我國目前唯一一部針對兒童權(quán)益保護的法律。其中，2019年的修訂草案加入了更多條款，尤其增加了最有利于未成年人成長原則，強化了父母或者其他監(jiān)護人的第一責任，擬確立國家“親權(quán)”責任，明晰了政府職能部門的具體職責等，來為未成年人提供更全面的保護。

此外，2014年，最高人民法院等多部門還聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，對監(jiān)護人的侵害行為進行了界定，明確規(guī)定處理監(jiān)護侵害行為應當遵循未成年人最大利益原則。2015 年底，我國頒布了《反家庭暴力法》，明確規(guī)定不得對未成年人實施家庭暴力。2016年，國務院新聞辦公室又發(fā)布了《國家人權(quán)行動計劃（2016—2020年）》。該“計劃”指出，國家將堅持兒童優(yōu)先原則，強化政府和社會保障兒童權(quán)益的責任，完善兒童監(jiān)護制度，即“逐步建立以家庭監(jiān)護為主體，以社區(qū)、學校等有關(guān)單位和人員監(jiān)督為保障，以國家監(jiān)護為補充的監(jiān)護制度”。2017年，《中華人民共和國民法總則》又專門對監(jiān)護權(quán)進行了修訂，規(guī)定“監(jiān)護人應當按照最有利于被監(jiān)護人的原則履行監(jiān)護職責”，并構(gòu)建起了以家庭監(jiān)護為基礎(chǔ)、以社會監(jiān)護為補充、以國家監(jiān)護為兜底的未成年人監(jiān)護制度，強化了監(jiān)護職責。以上法律文本與政策均強調(diào)對不履行監(jiān)護職責或嚴重侵害被監(jiān)護兒童權(quán)益的父母或其他監(jiān)護人可依法撤銷其監(jiān)護資格。

通過對近十年我國出臺的主要兒童福利政策的梳理，可以看出近些年在“以人為本”的政策理念下，國家對兒童的直接救助與服務明顯加強，同時也開始嘗試為家庭分擔撫育責任，強化家庭與父母的撫育與監(jiān)護職責，使國家-家庭-兒童的三分政策框架逐步顯現(xiàn)。盡管如此，問題也依然存在。首先，雖然國家加大了對兒童的直接救助與服務，但補缺性依舊明顯。其次，國家對家庭更強調(diào)責任與監(jiān)管，雖然國家明確監(jiān)護兜底，努力分擔家庭撫育職責，但“親職”支持以及對三歲以下的托幼服務依然嚴重短缺。這與英美兩國在20 世紀末確立的以兒童為中心，既注重救助又提倡普惠式的兒童干預，既與家庭密切合作又對家庭嚴格監(jiān)管等兒童政策模式還存在較大差距。究其原因：一方面，在我國人口轉(zhuǎn)型與家庭變遷過程中，兒童并沒有以獨立的權(quán)利主體身份出現(xiàn)在兒童、家庭與國家的三分框架中；另一方面，我國近十年的兒童福利與照顧政策依然主要是從解決具體問題出發(fā)而非從社會投資理念出發(fā)進行設(shè)計，所以對困境兒童的救助與服務依然僅僅圍繞著保障最低生活水平這一基本目標，仍然缺乏促進兒童發(fā)展的政策項目。需要指出的是，目前我國兒童福利政策在制定過程中還缺乏家庭視角，忽視了對父母或者家庭的支持與服務。而從這個角度來說，一味問責并不能有效解決人口轉(zhuǎn)變、社會轉(zhuǎn)型過程中家庭撫育功能弱化的問題。

五、結(jié)論與討論

黨的十九大報告以及十九屆四中全會公報均提出要在“幼有所育”等方面健全國家基本公共服務制度體系。這中間，兒童福利政策的建設(shè)也是保障所有兒童都能得到有質(zhì)量撫育的重要制度設(shè)計。近十年來，面對在社會轉(zhuǎn)型、人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中所出現(xiàn)的家庭撫育問題，國家在救助、服務、立法等方面也積極出臺了一系列政策。20世紀末與21世紀初，英美兩國也曾面臨由家庭撫育功能弱化造成的兒童福利受損問題，并分別進行了兒童福利制度改革那樣。其兒童福利政策的出臺與運行對我國當前的兒童福利制度建設(shè)具有積極的啟示意義，但由于我國與英美兩國在人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和政策基礎(chǔ)等方面均存在較大差異，因此，我們在借鑒兩國經(jīng)驗的同時也要結(jié)合我國的具體情況去認真分析。

我們知道，兒童權(quán)利觀與社會投資理念是英美兩國兒童福利制度改革的理念基礎(chǔ)，結(jié)合我國社會轉(zhuǎn)型的實際情況，我們認為，這一理念也應成為當前我國建立與健全兒童福利政策體系的基本理念。具體地說，從兒童權(quán)利角度來看，盡管在我國社會政策發(fā)展過程中，社會權(quán)利觀也正在逐漸形成，但由于兒童對家庭的依賴關(guān)系以及下行式家庭主義的發(fā)展，兒童依然深裹于家庭內(nèi)部，并沒有被視作獨立權(quán)利者。因此，在我國的兒童福利政策建設(shè)中首先須進一步強化兒童權(quán)利理念，以確保兒童在獲得救助、保護與服務等方面的權(quán)利能獲得充分重視。再從社會投資理念來看，兒童是國家未來的“工作者”，對兒童進行福利投資不僅惠及兒童個體、家庭，更是國家未來繁盛的基礎(chǔ)。因此，國家應盡快確立“國家親權(quán)”制度，把構(gòu)建有利于兒童基本福利與發(fā)展的政策環(huán)境作為國家的責任。與此同時，還要制定真正有普惠性的政策。政府一方面要不斷提高對困境兒童的救助水平，切實落實與發(fā)展兒童福利服務體系；另一方面要進一步完善托幼公共服務與兒童早期教育項目，讓所有兒童從生命的開端就可以享受到公平、平等以及高質(zhì)量的服務與支持。

作為兒童福祉的第一個保障機制，家庭一直是英美兩國的主要福利對象。雖然在改革中，兩國都減弱了對困境家庭的經(jīng)濟救助，但卻開始更強調(diào)對家長“親職能力”的支持與服務，以及對其撫育職責的監(jiān)管。然而，與英美兩國不同的是，我國的家庭政策一直是公共政策建設(shè)的短板，諸如我們的兒童福利政策對家庭偏重監(jiān)管而輕支持。盡管父母是兒童福祉的最直接提供者與保障者，但在積極介入家庭撫育工作過程中，國家應既強調(diào)父母及其主要照顧者的監(jiān)護職責，更要與家庭建立起合作伙伴關(guān)系，通過強化和完善家庭功能以保障和提升兒童福祉。當然，兒童福利供給與保障主體也應該是多元的，即除國家與家庭作為核心福利供給主體外，兒童的發(fā)展同樣離不開社區(qū)與學校的支持，尤其在留守兒童或流動兒童聚集的社區(qū)，更需要不斷建立健全社區(qū)與學校的支持系統(tǒng)，以便為兒童提供一個安全、穩(wěn)定、發(fā)展的社區(qū)與教育環(huán)境。此外，還要支持與鼓勵社會組織、企業(yè)等各部門積極參與到兒童服務工作中來，與政府一起構(gòu)建一個關(guān)愛兒童的福利體系。

2020年是我國全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年，也是脫貧攻堅收官之年。在新的時期，國家亟須建立健全兒童福利政策體系。通過完善頂層設(shè)計，細化基層服務，把構(gòu)建以兒童為中心、家庭為本、政府主導、社區(qū)支持、學校協(xié)同、社會參與的兒童福利政策體系，作為我國當前社會政策工作的重中之重，從而確保每個兒童都享有平等的機會以及一個良好的人生開端，并以此惠及每個兒童、家庭以及整個國家與社會的發(fā)展。