中圖分類(lèi)號(hào)R951

文獻(xiàn)標(biāo)志碼A

文章編號(hào)1001-0408（2020）03-0265-06

DOI 10.6039/j.issn.1001-0408.2020.03.03

摘要 目的：為提高我國(guó)藥品監(jiān)管效能提供參考。方法：對(duì)英國(guó)藥品和醫(yī)療器械監(jiān)管局（MHRA）的法律性質(zhì)與職能范圍，監(jiān)管目標(biāo)、方式及其程序的法律要素，英國(guó)藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃的實(shí)施及成效等進(jìn)行分析，并提出對(duì)我國(guó)的啟示。結(jié)果與結(jié)論：MHRA屬于英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其法律責(zé)任由英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部部長(zhǎng)承擔(dān)，其職能范圍包括監(jiān)管藥品、醫(yī)療器械、輸血制品;其監(jiān)管目標(biāo)包括對(duì)藥品和醫(yī)療器械進(jìn)行行政監(jiān)管、向患者提供醫(yī)藥信息、鼓勵(lì)醫(yī)藥企業(yè)研發(fā)新型有效產(chǎn)品;其監(jiān)管方式包括行政立法與法規(guī)審查、藥物預(yù)警、市場(chǎng)準(zhǔn)入和行政協(xié)議;開(kāi)放、透明、參與、合作的法律要素可以提供監(jiān)管行為的正當(dāng)性。MHRA于2005年了啟動(dòng)藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃，旨在削減不必要的藥品監(jiān)管負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)適度、基于風(fēng)險(xiǎn)、有針對(duì)性和具有成本效益的藥品監(jiān)管，這一計(jì)劃使得英國(guó)的藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)效能提升、醫(yī)藥企業(yè)負(fù)擔(dān)減輕、患者健康權(quán)益得到保障。我國(guó)可借鑒英國(guó)MHRA監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確立從被動(dòng)管制到主動(dòng)監(jiān)管、從事后監(jiān)督到風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、從行政主導(dǎo)到合作共管的現(xiàn)代監(jiān)管理念，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，充分利用當(dāng)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，以提高我國(guó)藥品監(jiān)管效能，切實(shí)維護(hù)公眾健康權(quán)益。

關(guān)鍵詞 英國(guó);藥品和醫(yī)療器械監(jiān)管局;法律監(jiān)管;監(jiān)管效能;啟示

在大部制改革[1]背景下，2017年英國(guó)衛(wèi)生部（Depart-ment of Health）擴(kuò)展行政職能并更名為英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部（Department of Health and Social Care），在原有藥品監(jiān)管、醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)管理的基礎(chǔ)上，增加了社會(huì)保障職能。英國(guó)藥品和保健品管理局（Medicines and Health-care Products Regulatory Agency，MHRA）是衛(wèi)生與社會(huì)保障部下屬兩大主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)之一，是全球公認(rèn)的藥品與醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域的權(quán)威機(jī)構(gòu)[2]，，在保障藥品安全有效性與促進(jìn)公眾健康方面具有國(guó)際性影響。

近年來(lái)我國(guó)藥品監(jiān)管效能有了一定提升，但藥品安全事件仍時(shí)有發(fā)生。MHRA的管理理念、機(jī)構(gòu)設(shè)置與監(jiān)管方式方法，對(duì)科學(xué)開(kāi)展我國(guó)藥品、醫(yī)療器械、血液制品等監(jiān)管工作有一定的啟示意義。

1 MHRA的法律性質(zhì)與職能范圍

1.1 法律性質(zhì)

MHRA屬于英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，與獨(dú)立的非部委政府部門(mén)和非部委公共機(jī)構(gòu)明顯不同，其法律責(zé)任由英國(guó)衛(wèi)生部部長(zhǎng)承擔(dān)。MHRA在財(cái)務(wù)管理上具有較大的獨(dú)立性，采用政府基金方式運(yùn)營(yíng)，減少了外部不當(dāng)干預(yù)的可能性，增進(jìn)了監(jiān)督執(zhí)法的公正性。監(jiān)管經(jīng)費(fèi)方面，醫(yī)療器械監(jiān)管經(jīng)費(fèi)由英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部撥款，而藥品監(jiān)管經(jīng)費(fèi)來(lái)自于醫(yī)藥行業(yè)付費(fèi)。為便于監(jiān)督與管理，英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部、財(cái)政部與國(guó)家審計(jì)署共同制定了運(yùn)營(yíng)基金會(huì)計(jì)制度，并建立健全了外部審計(jì)和內(nèi)部審查的財(cái)務(wù)監(jiān)督制度。依照英國(guó)財(cái)政部要求，MHRA的財(cái)務(wù)與信息管理系統(tǒng)設(shè)立了商務(wù)類(lèi)利息賬戶(hù)，由國(guó)家審計(jì)署負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督。英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部保留內(nèi)部審計(jì)或獨(dú)立審查的監(jiān)督權(quán)力，可以根據(jù)需要查閱所有內(nèi)部審計(jì)文件[3]。

1.2 職能范圍

MHRA的職能范圍包括監(jiān)管藥品、醫(yī)療器械、輸血制品。經(jīng)直接批準(zhǔn)的產(chǎn)品均發(fā)給上市批準(zhǔn)或許可。低風(fēng)險(xiǎn)器械只需注冊(cè)，在獲得標(biāo)志前需要獲得批準(zhǔn)。藥品監(jiān)管與醫(yī)療器械監(jiān)管差異明顯，但存在以下相似性：一是產(chǎn)品上市或投入使用時(shí)監(jiān)管要求差別不大;二是上市藥品與醫(yī)療器械發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，其報(bào)告、確認(rèn)、警示方式相同;三是監(jiān)督生產(chǎn)商合規(guī)與執(zhí)法手段相同。MHRA具體包括以下職能職責(zé)：負(fù)責(zé)英國(guó)藥品銷(xiāo)售與供應(yīng)的行政許可;對(duì)藥品的安全可靠性、治療效果進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià);對(duì)英國(guó)醫(yī)療器械生產(chǎn)商進(jìn)行監(jiān)督;負(fù)責(zé)研發(fā)和管理監(jiān)測(cè)藥品不良反應(yīng)、醫(yī)療器械、血液制品不良事件的警戒及有關(guān)信息系統(tǒng)，采取必要措施確保公眾健康;制訂、監(jiān)督醫(yī)療器械生產(chǎn)流通的合規(guī)計(jì)劃;負(fù)責(zé)藥品，包括進(jìn)口藥品、互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售藥品的質(zhì)量檢測(cè)、監(jiān)督打假;對(duì)藥品和醫(yī)療器械的臨床試驗(yàn)進(jìn)行監(jiān)督;開(kāi)展藥品、醫(yī)療器械與輸血制品的監(jiān)督檢查;規(guī)范藥品與醫(yī)療器械的使用行為;管理臨床規(guī)范研究數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)服務(wù)，支持制定醫(yī)療器械性能標(biāo)準(zhǔn);對(duì)藥品和醫(yī)療器械提供科學(xué)指導(dǎo)和合理監(jiān)管意見(jiàn);指導(dǎo)公眾如何選擇治療藥物。MHRA通過(guò)行政指導(dǎo)和出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)促使醫(yī)藥企業(yè)合規(guī)，采取行政監(jiān)督方式促進(jìn)藥品安全使用。如果監(jiān)管計(jì)劃或方案不產(chǎn)生作用，或者醫(yī)藥企業(yè)故意違規(guī)，此時(shí)MHRA監(jiān)管中心可以采取風(fēng)險(xiǎn)檢查報(bào)告、市場(chǎng)監(jiān)督、飛行檢查、互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等多種執(zhí)法方式，對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行針對(duì)性打擊。1968年.英國(guó)《藥品法案》（Medicines Act）規(guī)定衛(wèi)生部長(zhǎng)對(duì)英格蘭地區(qū)承擔(dān)執(zhí)法責(zé)任，事實(shí)上該行政職能由MHRA承擔(dān)，依據(jù)英國(guó)行政管理傳統(tǒng)與機(jī)關(guān)之間的行政協(xié)議，威爾上和蘇格蘭地區(qū)藥品執(zhí)法職責(zé)均由MHRA代為承擔(dān)，但北愛(ài)爾蘭藥品市場(chǎng)的執(zhí)法責(zé)任仍由北愛(ài)爾蘭醫(yī)藥協(xié)會(huì)承擔(dān)。醫(yī)療器械監(jiān)管方面，整個(gè)英國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一由MHRA負(fù)責(zé)[3]。

2 MHRA的監(jiān)管目標(biāo)、方式和程序

2.1 監(jiān)管目標(biāo)

MHRA的監(jiān)管目標(biāo)主要包括以下方面：一是根據(jù)藥品和醫(yī)療器械存在的不同風(fēng)險(xiǎn)狀況，通過(guò)行政監(jiān)管手段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，保障公眾健康權(quán)益;二是向使用藥品和醫(yī)療器械的患者及時(shí)傳播醫(yī)藥信息，使其及時(shí)了解產(chǎn)品存在的風(fēng)險(xiǎn)或可獲得的健康利益，保障患者安全有效地使用產(chǎn)品;三是鼓勵(lì)和支持醫(yī)藥企業(yè)研發(fā)新型有效產(chǎn)品上市，提升公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量[4]。

2.2 監(jiān)管方式

2.2.1 行政立法與法規(guī)審查英國(guó)政府不斷加強(qiáng)科學(xué)立法，完善立法與實(shí)施評(píng)估并行。1967年，英國(guó)政府門(mén)皮書(shū)主張加強(qiáng)藥品監(jiān)管立法;1968年10月，英國(guó)女王批準(zhǔn)了英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《藥品法案》。該法案規(guī)定從1971年9月1日起，英國(guó)上市藥品必須通過(guò)評(píng)審，新藥進(jìn)入英國(guó)市場(chǎng)銷(xiāo)售前應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)衛(wèi)生部門(mén)許可[5]。依據(jù)《1987年消費(fèi)者保護(hù)法案》（Consumer Protection Act 1987），MHRA制定了器械監(jiān)管有關(guān)規(guī)定，賦予執(zhí)法機(jī)構(gòu)包括現(xiàn)場(chǎng)檢查、收繳或扣留物資的權(quán)力。依據(jù)2005年《一般產(chǎn)品安全法規(guī)》（General Product Safety Regulations），MHRA也是消費(fèi)類(lèi)醫(yī)療器械的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

為提高法律監(jiān)管效能，MHRA會(huì)根據(jù)需要對(duì)已有法規(guī)進(jìn)行審查和評(píng)估。2018年英國(guó)2項(xiàng)立法進(jìn)行了首次年度審查，《2018年衛(wèi)生服務(wù)產(chǎn)品（提供和披露信息）條例》[llealth Service Products （Provision and Disclosure ofInformation）Regulations 2018]規(guī)定了從英國(guó)國(guó)家健康體系（National Health System）中使用的藥物和其他產(chǎn)品供應(yīng)商處收集信息的條件?！?018年衛(wèi)生服務(wù)藥品（價(jià)格管制處罰和價(jià)格管制上訴修正案）條例》[llealth ServiceMedicines （Price Control Penalties and Price Control Ap-peals Amendment）Regulations 2018]賦予了國(guó)務(wù)卿對(duì)英國(guó)仿制藥價(jià)格的執(zhí)法權(quán)[6]，以此實(shí)現(xiàn)法規(guī)審查。

2.2.2 藥物預(yù)警藥品警戒與風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)（VigilanceRisk Management of Medicines.VRMM）作為MHRA部門(mén)之一，負(fù)責(zé)上市藥品的安全性、質(zhì)量和有效性，保護(hù)公眾健康并傳播高質(zhì)量產(chǎn)品信息，具體負(fù)責(zé)以下工作：①對(duì)上市藥品健康風(fēng)險(xiǎn)的持續(xù)警戒;②在出現(xiàn)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的情況下，針對(duì)性地開(kāi)展監(jiān)管以有效保證其安全;③對(duì)上市藥品采取主動(dòng)和具有針對(duì)性的方法，并在相應(yīng)小組內(nèi)采取最佳實(shí)踐確保有針對(duì)性地收集公共健康效果的證據(jù);④努力成為藥品安全信息的主要來(lái)源，確保個(gè)人能夠就使用藥品做出知情決策，努力使公眾可以獲得更安全的藥品[7]。

一旦被市場(chǎng)舉報(bào)或自己發(fā)現(xiàn)醫(yī)藥產(chǎn)品質(zhì)量與安全問(wèn)題，MHRA將公開(kāi)發(fā)布信息預(yù)警，包括問(wèn)題產(chǎn)品名稱(chēng)、批次、分發(fā)時(shí)間、公司庫(kù)存及醫(yī)療信息咨詢(xún)的聯(lián)系方式等信息，說(shuō)明問(wèn)題藥品及醫(yī)療器械的副作用或危害，主動(dòng)召回問(wèn)題醫(yī)藥產(chǎn)品，通知英國(guó)國(guó)家醫(yī)療服務(wù)體系（NHS）中的醫(yī)務(wù)人員和批發(fā)商停止使用和供應(yīng)。MHRA通過(guò)藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃[7]的實(shí)施，簡(jiǎn)化藥物警戒工作的上報(bào)程序，積極鼓勵(lì)各職能部門(mén)以及利益相關(guān)者共享工作成果，避免重復(fù)上報(bào)與信息發(fā)布，旨在減輕藥物警戒工作的行政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步完善藥物警戒體系。在藥物警戒工作體系完善方面，MHRA簡(jiǎn)化了患者匿名安全報(bào)告（Anonymised single patient reports，ASPRs）和個(gè)例安全報(bào)告（Individual case safety reports，ICSRs）的發(fā)布與提交程序，并且重新明確可以獲得此類(lèi)報(bào)告的上市許可人的范圍（這一范圍的劃分按照?qǐng)?bào)告中藥品的類(lèi)型來(lái)確定，例如報(bào)告中藥品為品牌藥時(shí)，僅向持有該品牌許可的上市許可人提供相應(yīng)的報(bào)告）。此外，MHRA為進(jìn)一步減輕行政負(fù)擔(dān)，自2011年11月4日起不再向醫(yī)藥企業(yè)提供ASPRs和ICSRs的目錄列表，但是企業(yè)仍然需要自行查看藥品分析出版物上已公布的不良反應(yīng)報(bào)告的目錄列表。這樣規(guī)定的目的是為了使企業(yè)確認(rèn)目錄上的藥品是否已經(jīng)上報(bào)，從而避免不必要的重復(fù)勞動(dòng)。如果列表上的內(nèi)容以及患者的詳細(xì)資料已經(jīng)過(guò)確認(rèn)，那么企業(yè)的不良反應(yīng)報(bào)告就不需再向MHRA進(jìn)行提交;但如果相關(guān)數(shù)據(jù)和信息未經(jīng)確認(rèn)，企業(yè)仍需要向MHRA提交不良反應(yīng)報(bào)告。自2011年4月起，藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃在產(chǎn)品定期安全性更新報(bào)告（Product safety update report，PSUR）中引入了自我認(rèn)證的方法。根據(jù)實(shí)施要求，在規(guī)定的報(bào)告期內(nèi)如果又提交新的報(bào)告，并且新報(bào)告的內(nèi)容沒(méi)有涉及到相關(guān)醫(yī)藥產(chǎn)品的安全性信息，那么新提交的產(chǎn)品定期安全性更新報(bào)告可以進(jìn)行自我認(rèn)證。除此之外，MHRA為進(jìn)一步節(jié)約時(shí)間與成本，還放棄了與上市許可人共同制訂含有相同活性成分的產(chǎn)品的定期安全性更新報(bào)告的計(jì)劃。除以上做法外，MHRA還在藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃中引入了ICSRs的管理規(guī)范，以提高報(bào)告數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度，減少藥品不良反應(yīng)報(bào)告的錯(cuò)誤，保證藥品安全監(jiān)測(cè)和分析的精確性，從而減輕了MHRA在藥物警戒工作中的負(fù)擔(dān)。這一過(guò)程中，MHRA利用電子信息技術(shù)來(lái)簡(jiǎn)化藥品不良反應(yīng)的報(bào)告程序，以及各類(lèi)工作事項(xiàng)的管理[7]。

2.2.3 市場(chǎng)準(zhǔn)入MHRA總體上負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)和上市批準(zhǔn)申請(qǐng)。這些產(chǎn)品可以是新藥、現(xiàn)有藥品新的給藥途徑或新劑型產(chǎn)品，平行進(jìn)口申請(qǐng)產(chǎn)品，或現(xiàn)有產(chǎn)品批準(zhǔn)的非安全性變更產(chǎn)品。該部門(mén)負(fù)責(zé)審查大量的藥品，包括源于高技術(shù)的產(chǎn)品，化學(xué)藥、順勢(shì)療法藥品或植物藥等。MHRA負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)和發(fā)放臨床試驗(yàn)許可。MHRA的作用橫跨英國(guó)國(guó)家和歐盟的批準(zhǔn)許可，對(duì)互認(rèn)機(jī)制和歐洲藥品管理局實(shí)行的集中機(jī)制做出了全面貢獻(xiàn)。

藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃中，英國(guó)在行政許可方面實(shí)行了自我認(rèn)證制度，簡(jiǎn)化了藥品信息更新認(rèn)證程序。自2008年4月1日起，醫(yī)藥企業(yè)對(duì)一些簡(jiǎn)單的信息變化，可以先自行認(rèn)證再向MHRA備案，即所謂的“Do-and-tell”模式，變化內(nèi)容主要是風(fēng)險(xiǎn)較低、不涉及藥品安全信息的內(nèi)容，諸如標(biāo)簽和簡(jiǎn)單的說(shuō)明等。自我認(rèn)證制度免除了以往繁瑣的申請(qǐng)程序，節(jié)約了MHRA和醫(yī)藥企業(yè)的時(shí)間，也減少了企業(yè)的申請(qǐng)費(fèi)用。

針對(duì)藥品包裝的變化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施了包裝再設(shè)計(jì)規(guī)范，將第三方資源引入到自我認(rèn)證制度。有關(guān)非法定范圍內(nèi)藥品包裝信息的變化，規(guī)范明確了由英國(guó)藥品市場(chǎng)第三方機(jī)構(gòu)英國(guó)品牌非處方藥協(xié)會(huì)和食品補(bǔ)充劑制造商協(xié)會(huì)先進(jìn)行預(yù)先審批，然后再報(bào)MHRA批準(zhǔn)，適用對(duì)象限于擁有自主品牌的藥品供應(yīng)商。目前MHRA在積極探索并進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估，擬擴(kuò)大其應(yīng)用范圍。

此外為了推廣應(yīng)用范圍，自2008年4月1日起，MHRA采用了新收費(fèi)機(jī)制，主要適用于上市許可人的名稱(chēng)或地址改變、制造商的名稱(chēng)或地址改變等風(fēng)險(xiǎn)較低的認(rèn)證。因其變更信息不需要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)評(píng)估，此類(lèi)低風(fēng)險(xiǎn)自我認(rèn)證的收費(fèi)被監(jiān)管機(jī)構(gòu)取消[8]。

2.2.4 行政協(xié)議 行政機(jī)關(guān)之間簽訂的框架協(xié)議（Agreement framework）是行政協(xié)議[9]的形式之一，廣泛運(yùn)用于英國(guó)的藥品與醫(yī)療監(jiān)管領(lǐng)域。比如英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部同MHRA、英格蘭公共衛(wèi)生部（PublicHealth England，PHE）、監(jiān)督機(jī)構(gòu)（Monitor），醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)管委員會(huì)（Care Quality Commission，CQC）等執(zhí)行機(jī)構(gòu)，獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間普遍簽署了合作性的框架協(xié)議。英國(guó)衛(wèi)生與社會(huì)保障部同MHRA在框架協(xié)議中約定雙方協(xié)作原則如下：通力合作，共同服務(wù)于患者、系統(tǒng)服務(wù)對(duì)象和公眾，實(shí)現(xiàn)NHS章程載明的價(jià)值理念;確認(rèn)由衛(wèi)生部長(zhǎng)為代表統(tǒng)一對(duì)公眾和議會(huì)負(fù)責(zé)，雙方相互支持以實(shí)現(xiàn)各自的行政職能;合作方式體現(xiàn)公開(kāi)性和主動(dòng)性，包括有建設(shè)性地、合作性地開(kāi)展同衛(wèi)生與社會(huì)保障部系統(tǒng)內(nèi)外的組織的交流;尊重彼此的獨(dú)立性，尊重自治和自由對(duì)于系統(tǒng)功能的重要性，允許對(duì)方選擇最適合的方式達(dá)到行政目標(biāo)[10]。

2.3 監(jiān)管程序的法律要素

“法律的正當(dāng)程序”系指法律為了保持日常司法工作的純潔性而認(rèn)可的各種方法[11]，而開(kāi)放、透明、參與、合作的法律要素可以提供監(jiān)管行為的正當(dāng)性。一是開(kāi)放與透明要素。MHRA公開(kāi)內(nèi)容包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體信息、職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、工作計(jì)劃、聯(lián)系方式、舉報(bào)投訴等有關(guān)信息，可以通過(guò)政府官網(wǎng)或各種媒介定期和不定期發(fā)布，既包括行政主體經(jīng)費(fèi)使用、工作報(bào)告等內(nèi)容，也包括行政相對(duì)人信息、監(jiān)測(cè)信息，向社會(huì)公眾提供查詢(xún)服務(wù)。公開(kāi)是透明度提高的前提，透明度的提高既可以防止濫用職權(quán)或行政不作為，也為公眾監(jiān)督提供了便利。二是參與與合作要素。對(duì)于復(fù)雜的藥品與醫(yī)療器械監(jiān)管領(lǐng)域，公眾的積極參與有利于緩解監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息不足與滯后的問(wèn)題，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決藥品安全問(wèn)題，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代行政日趨復(fù)雜，既需要行政主體的依法行政，也需要社會(huì)的積極參與，醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域同樣如此。MHRA通過(guò)回答有獎(jiǎng)的黃牌方式（Yellowcard，一種行政獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)患者和公眾參與調(diào)查），設(shè)立了藥品不良反應(yīng)報(bào)告系統(tǒng)即英國(guó)人所皆知的“黃牌計(jì)劃”。使用黃牌計(jì)劃可盡快報(bào)告與藥品或醫(yī)療設(shè)備有關(guān)的疑似問(wèn)題或“不良事件”。例如：一種藥會(huì)引起副作用;某人受到醫(yī)療器械的傷害（或幾乎受傷），原因可能是因?yàn)槠錁?biāo)簽或說(shuō)明不清楚、已被破壞或被濫用;由于設(shè)備故障導(dǎo)致患者的治療中斷;由于醫(yī)療設(shè)備，某人接受了錯(cuò)誤的診斷;藥物不能正常發(fā)揮作用;藥品質(zhì)量很差;患者或公民認(rèn)為藥品或醫(yī)療器械是假的等。任何發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的人都可以向相關(guān)部門(mén)報(bào)告問(wèn)題[12]。而合作有利于充分利用既有資源，提高監(jiān)管效能，其既包括行政機(jī)構(gòu)之間的合作，也包括行政機(jī)構(gòu)和行政相對(duì)人、第三人以及社會(huì)組織與公民之間的合作。MHRA設(shè)立了一些獨(dú)立咨詢(xún)委員會(huì)，為部長(zhǎng)們提供關(guān)于藥品和醫(yī)療器械監(jiān)管的公正建議。例如順勢(shì)療法產(chǎn)品注冊(cè)咨詢(xún)委員會(huì)、中草藥咨詢(xún)委員會(huì)、審核小組、MHRA數(shù)據(jù)庫(kù)研究獨(dú)立科學(xué)咨詢(xún)委員會(huì)、藥品行業(yè)聯(lián)絡(luò)小組、創(chuàng)新辦公室、血液咨詢(xún)委員會(huì)、設(shè)備專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)等。這些委員會(huì)可以設(shè)立工作組來(lái)解決具體問(wèn)題，委員會(huì)成員可以收取咨詢(xún)費(fèi)用并要求支付有關(guān)費(fèi)用[13]。為了引入第三方資源，MHRA廣泛同相關(guān)機(jī)構(gòu)組織合作，包括英國(guó)所有權(quán)協(xié)會(huì)（Proprietary Association of Great Britain， PAGB）、英國(guó)仿制藥協(xié)會(huì)（British Generic Manufacturers Association，BGMA）、英國(guó)制藥工業(yè)協(xié)會(huì)（Association of the BritishPharmaceutical Industry，ABPI）等行業(yè)組織。合作可以通過(guò)行政合同、行政協(xié)助多種方式實(shí)現(xiàn)，MHRA通過(guò)探索共同管理這一工作方式來(lái)盡可能地減少工作中的重復(fù)勞動(dòng)[8]，借助第三方資源減輕監(jiān)管部門(mén)負(fù)擔(dān)，MHRA則集中有限資源于藥品安全監(jiān)管。為了提高信息傳達(dá)的效率，方便醫(yī)藥企業(yè)、醫(yī)護(hù)人員和患者獲取藥品信息變化動(dòng)態(tài)，MHRA創(chuàng)新了信息傳達(dá)方式。例如MHRA與英國(guó)仿制藥協(xié)會(huì)進(jìn)行合作，由行業(yè)組織仿制藥協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)收集英國(guó)市場(chǎng)的仿制藥生產(chǎn)企業(yè)有關(guān)信息，對(duì)內(nèi)容進(jìn)行梳理匯總后，統(tǒng)一提交至MHRA進(jìn)行審查，經(jīng)批準(zhǔn)后的最終信息由MHRA負(fù)責(zé)向有關(guān)醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行傳達(dá)。這既體現(xiàn)了合作共管的成果，也提高了信息溝通的效率和質(zhì)量。

3 英國(guó)藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃的實(shí)施及成效

3.1 藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃的實(shí)施

MHRA的使命是確保藥品和醫(yī)療器械的有效性和安全性，保障與促進(jìn)公眾健康。為更好履行行政職責(zé)，MHRA于2005年了啟動(dòng)藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃，決定適時(shí)調(diào)整監(jiān)管模式，確定有效監(jiān)管原則，以服務(wù)企業(yè)、減輕負(fù)擔(dān)、促進(jìn)發(fā)展為重心，以服務(wù)患者、保障患者健康權(quán)益為中心，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作效能;建立健全對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督和議會(huì)監(jiān)督;回應(yīng)企業(yè)需求，協(xié)調(diào)地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，使其有效擔(dān)責(zé)。通過(guò)正確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估將監(jiān)管工作指向最需要的領(lǐng)域，減少不必要的藥品監(jiān)管負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)適度、基于風(fēng)險(xiǎn)、有針對(duì)性和具有成本效益的藥品監(jiān)管，將監(jiān)管重點(diǎn)集中在公眾健康重要問(wèn)題上。監(jiān)管效能提高計(jì)劃的突出特點(diǎn)就是創(chuàng)新監(jiān)管模式，實(shí)行分層次的管理，以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)開(kāi)展監(jiān)管，將有限的行政監(jiān)管資源集中于高風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象。分層次管理即按照管理風(fēng)險(xiǎn)將監(jiān)管對(duì)象分為高、中、低三類(lèi)，風(fēng)險(xiǎn)較低或基本沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的簡(jiǎn)單行政許可變更，僅需向MHRA進(jìn)行備案并進(jìn)行自我認(rèn)證即可;中等風(fēng)險(xiǎn)的變更要由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估批準(zhǔn)后，經(jīng)MHRA確認(rèn)后即可實(shí)施;高風(fēng)險(xiǎn)變更需要MHRA親自進(jìn)行評(píng)估審查，符合要求后才可實(shí)施。按照風(fēng)險(xiǎn)高低合理分配MHRA監(jiān)管資源，使得藥品監(jiān)管力度與風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)，在減輕了MHRA藥品監(jiān)管中的工作壓力的同時(shí)，更有效地保證藥品安全和公眾健康[8]。

3.2 實(shí)施藥品監(jiān)管效能計(jì)劃的成效

依據(jù)英國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《減輕行政負(fù)擔(dān)有效檢查與實(shí)施報(bào)告》（Reduce Administrative Burden EffectivelyCheck and Implement Report），2005年MHRA啟動(dòng)了藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃取得了明顯成效[13]。

3.2.1 藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)效能明顯提升MHRA在宏觀層面制定了藥品監(jiān)管效能提升計(jì)劃，通過(guò)劃分不同層級(jí)、突出合作監(jiān)管等具體方式，客觀上將有限監(jiān)管資源集中于提供數(shù)量更多和質(zhì)量更優(yōu)的醫(yī)療服務(wù)、聚焦于藥品安全、為公眾健康管理提供更優(yōu)服務(wù)的具體目標(biāo)上來(lái)，符合醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展的客觀需求，并促使行政部門(mén)在提升內(nèi)在監(jiān)管質(zhì)量的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了藥品監(jiān)管目標(biāo)。例如，根據(jù)MHRA統(tǒng)計(jì)，自實(shí)施自我認(rèn)證制度后，藥品企業(yè)每年自我認(rèn)證申請(qǐng)總數(shù)平均約為1600個(gè)，有效減輕了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作負(fù)擔(dān)，節(jié)約了行政資源和成本，從而讓監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以集中行政資源去認(rèn)真審查風(fēng)險(xiǎn)高、涉及重大安全問(wèn)題的項(xiàng)目，行政審批效率從而大幅提高。通過(guò)信息系統(tǒng)建設(shè)和溝通方式優(yōu)化，提升了藥物警戒工作效率，MHRA向企業(yè)提供的ASPRs等數(shù)量也減少了33%～50%[15]，大幅減輕工作量和工作壓力，避免了重復(fù)工作，優(yōu)化了藥品風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。新的溝通交流方法實(shí)施后，MHRA不必對(duì)企業(yè)提交的信息逐一進(jìn)行審查和批準(zhǔn)，既節(jié)約了監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)間也保證了信息準(zhǔn)確性，藥品安全信息傳達(dá)效率大大提高。

3.2.2 醫(yī)藥企業(yè)負(fù)擔(dān)明顯降低 藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃客觀上明顯減輕了行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，降低了藥品企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，使得藥品生產(chǎn)企業(yè)可以將精力集中于新型或改良藥品的研究開(kāi)發(fā)，從而獲得更多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)，推動(dòng)了醫(yī)藥行業(yè)的健康發(fā)展。自我認(rèn)證模式降低了企業(yè)申請(qǐng)認(rèn)證的文件形式和格式要求，大大減少了企業(yè)的申請(qǐng)認(rèn)證成本，且在新收費(fèi)制度下大量認(rèn)證費(fèi)用被少收或不收。在新的藥物警戒工作體系中，企業(yè)通過(guò)電子信息平臺(tái)提交申請(qǐng)，費(fèi)用大大減少，獲取的信息更加明確。據(jù)MHRA統(tǒng)計(jì)，新的藥物警戒工作體系每年為醫(yī)藥企業(yè)節(jié)約120萬(wàn)英鎊的費(fèi)用。通過(guò)改善溝通方法，MHRA與企業(yè)等利益相關(guān)者溝通效率大大提高，溝通所消耗的費(fèi)用大大降低，節(jié)約綜合費(fèi)用總計(jì)約為35萬(wàn)～50萬(wàn)英鎊[15]。

3.2.3 患者健康權(quán)益保障明顯增強(qiáng) 藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃大大提高了MHRA監(jiān)管效能，而行政管理效率提升的最終受益人是廣大患者。新的監(jiān)管模式使得MHRA能夠開(kāi)展以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的不同力度的監(jiān)管活動(dòng)，并促使公眾了解監(jiān)管過(guò)程和工作目標(biāo)。從信息論的角度看，及時(shí)準(zhǔn)確的信息傳播是保障患者健康權(quán)益的必要條件[7]。在新的監(jiān)管模式下，自我認(rèn)證方式保障患者可以及時(shí)了解藥物信息的變化動(dòng)態(tài)，藥物預(yù)警體系可以讓患者迅速知曉藥品安全問(wèn)題，而創(chuàng)新溝通方式可以使得醫(yī)護(hù)人員及時(shí)掌握藥物變化情況并指導(dǎo)患者科學(xué)合理安全用藥。本計(jì)劃的實(shí)施效果明顯，使得監(jiān)管者能夠?qū)Ｗ⒂陲L(fēng)險(xiǎn)高的公共衛(wèi)生服務(wù)，最大限度利用監(jiān)管資源，避免行政資源浪費(fèi)，總體效能大大提升，從而使得藥品使用更加安全合理，最終受益的是廣大患者;而醫(yī)藥企業(yè)則可在減少申請(qǐng)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，集中精力于產(chǎn)品研發(fā)和提高產(chǎn)品質(zhì)量，及早開(kāi)發(fā)出療效更佳的新型藥品。

4 英國(guó)MHRA監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

4.1 確立現(xiàn)代監(jiān)管理念

一是從被動(dòng)管制到主動(dòng)監(jiān)管?！靶姓榔湫再|(zhì)及作用，最適于防范風(fēng)險(xiǎn)”[16]。隨著社會(huì)發(fā)展，英國(guó)的有關(guān)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)開(kāi)始主動(dòng)干預(yù)藥品市場(chǎng)，逐漸改變被動(dòng)管理理念和方式。當(dāng)前的MHRA要求藥品企業(yè)需要時(shí)已上市藥品的重新登記或注冊(cè)，對(duì)未上市藥品則需要進(jìn)行事前審批和登記，以便更早介入藥品安全與有效性監(jiān)管，減少和避免藥品和醫(yī)療器械致害情況發(fā)生。二是從事后監(jiān)督到風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。英國(guó)對(duì)藥品監(jiān)管實(shí)行分層次管理，以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)開(kāi)展監(jiān)管，將有限資源集中于高風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管對(duì)象，譬如在藥品臨床試驗(yàn)管理規(guī)范（Good clinicalpractice，GCP）檢查方面進(jìn)行了有益的嘗試，實(shí)行了基于風(fēng)險(xiǎn)的GCP檢查模式[13]。當(dāng)代社會(huì)的許多風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)無(wú)法從傳統(tǒng)意義上度量和把握，傳統(tǒng)行政監(jiān)管模式遇到了難以克服的困境，政府需要承擔(dān)起保障公眾知情權(quán)，支持個(gè)人及社會(huì)組織自治，提供處理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的信息資源、物質(zhì)資源及協(xié)調(diào)沖突的行政職責(zé)，監(jiān)管模式必須轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。三是從行政主導(dǎo)到合作共管。隨著社會(huì)的自我修復(fù)、自我管理能力逐步提高，在一些新涌現(xiàn)的復(fù)雜、多元和速變的領(lǐng)域，市場(chǎng)模式和政府管制模式都處于“失靈”的狀態(tài)，而以“合作共管”為特征的新模式所體現(xiàn)的社會(huì)調(diào)整方式將在上述領(lǐng)域發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。新模式的核心理念即在于追求國(guó)家與社會(huì)、政府與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，各社會(huì)主體共同管理社會(huì)公共事務(wù)，最大限度地增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益。我國(guó)的藥品監(jiān)管工作應(yīng)根據(jù)監(jiān)管對(duì)象以及需求的變化而進(jìn)行不斷調(diào)整，整合現(xiàn)有的監(jiān)管資源，確立現(xiàn)代監(jiān)管理念，從而更好適應(yīng)新的變化和挑戰(zhàn)。

4.2 強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，提高監(jiān)管效能

“有既定的規(guī)則只是法治的一個(gè)方面，任何組織和個(gè)人都必須為其違反規(guī)則的行為承擔(dān)責(zé)任，是法治更為重要的應(yīng)有之義;有規(guī)則而無(wú)責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)等同于無(wú)法治”[16]。提高藥品與醫(yī)療器械監(jiān)管效能，必須健全問(wèn)責(zé)機(jī)制。社會(huì)主義法治國(guó)家應(yīng)建立具有可問(wèn)責(zé)性的衡量指標(biāo)體系，對(duì)監(jiān)管范圍、衡量指標(biāo)、評(píng)價(jià)程序等作出明確規(guī)定。除了建立規(guī)范的監(jiān)管程序外，還要重視“監(jiān)督監(jiān)管者”，建立監(jiān)管決策失誤問(wèn)責(zé)制度、監(jiān)管過(guò)錯(cuò)追究制度、監(jiān)管政策評(píng)估制度和監(jiān)管績(jī)效的審計(jì)制度等各種制度，用制度來(lái)約束監(jiān)管者。通過(guò)監(jiān)管政策的評(píng)估，確定監(jiān)管政策優(yōu)劣和是否需要調(diào)整;通過(guò)績(jī)效審計(jì)，評(píng)判有限資源是否物盡其用，進(jìn)而獎(jiǎng)優(yōu)罰劣;通過(guò)監(jiān)管政策失誤的責(zé)任追究，促使監(jiān)管者增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)、慎重決策;通過(guò)實(shí)行過(guò)錯(cuò)追究制度，允許審計(jì)部門(mén)定期對(duì)相關(guān)賬目進(jìn)行審查及公開(kāi)，以免經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)、濫用或欺詐，保障監(jiān)管權(quán)有序地在法治軌道上運(yùn)行，切實(shí)維護(hù)公眾健康權(quán)益。

4.3 充分利用當(dāng)代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)

借鑒英國(guó)藥品監(jiān)管效能提高計(jì)劃的相關(guān)做法對(duì)我國(guó)藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)管理工作進(jìn)行完善，利用電子信息技術(shù)簡(jiǎn)化上報(bào)程序，減少相關(guān)成本;并出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范性文件，規(guī)范報(bào)告的處理程序，提高報(bào)告的質(zhì)量，減少重復(fù)報(bào)告，確保報(bào)告的及時(shí)性與信息溝通的順暢。我國(guó)藥品監(jiān)管工作應(yīng)注重信息的溝通與交流，不斷提升藥品監(jiān)管信息化建設(shè)水平，以提高信息傳遞效率，提高我國(guó)藥品監(jiān)管效能。

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[15]張蓉，李見(jiàn)明，英國(guó)藥品和健康產(chǎn)品局基于風(fēng)險(xiǎn)的GCP檢查模式及對(duì)我國(guó)監(jiān)管工作的啟示[J]中國(guó)臨床藥理學(xué)雜志，2014，30（8）：746-747.

[16] 羅豪才行政法論叢：第5卷[M]，北京：法律出版社，2002：37-40.

（收稿日期：2019-09-15修回日期：2019-11-20）

（編輯：劉明偉）