萬方亮

（河南警察學(xué)院 法律系，鄭州 450046）

地方立法是中國特色社會主義法治體系的有機(jī)組成部分，其對于完善國家治理體系、提升地方治理能力以及規(guī)范基層社會生活起著重要的制度調(diào)節(jié)作用。全面推進(jìn)依法治國背景下，地方立法的制度供給角色愈加明顯。然而，地方立法在中國法制發(fā)展史上，經(jīng)歷了一個否定之否定的邏輯演繹過程。從新中國成立之初的央地分散立法模式到全國人大統(tǒng)一行使國家立法權(quán)，再到改革開放之初的穩(wěn)步下放立法權(quán)，直至2018年憲法修正案賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，地方立法的權(quán)力調(diào)整和制度安排一直處在國家治理的實踐考量之中。需要思考的是，中國地方立法是如何在不同歷史場域中規(guī)范性地展開的？其發(fā)展歷程受制于何種因素，又遵循著何種邏輯？各地方如何圍繞國家治理和社會發(fā)展的基本邏輯進(jìn)行制度實踐？學(xué)術(shù)界又是如何圍繞地方立法的發(fā)展歷程進(jìn)行理論探究的？基于此，文章以回溯性和分析性視角展開對中國地方立法的歷史梳理。

一、政權(quán)初建時期地方立法的權(quán)力形態(tài)

新中國成立以后的政治環(huán)境和秩序需要，決定了地方立法在政權(quán)建設(shè)中扮演著不可或缺的制度角色。但是，這種主體層次極為豐富的立法體制并不能持續(xù)滿足新中國建立初期的統(tǒng)治需要。隨著國家計劃的全面展開以及對蘇聯(lián)立法實踐的經(jīng)驗借鑒，五四憲法將地方立法權(quán)統(tǒng)歸于中央，全國人大成為行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)?！拔母铩逼陂g，地方立法所依循的制度空間受到擠壓，立法實踐和立法理論陷入停滯?？傮w而言，基于鞏固革命成果、統(tǒng)一國家秩序以及踐行中央集權(quán)的綜合考量，新中國成立初期的立法權(quán)力配置和立法體制塑造傾向于將靜態(tài)的國家和法律理論作為實踐指引。然而，忽視治理有效性的制度實踐雖然符合集權(quán)邏輯并被統(tǒng)籌于國家計劃之內(nèi)，但并不能真正實現(xiàn)社會主義建設(shè)和發(fā)展的本質(zhì)要求。

（一）法律變革與歷史繼承交繞下的立法權(quán)配置

對舊法統(tǒng)進(jìn)行法律變革構(gòu)成新中國法制建設(shè)的歷史基點。為顯示無產(chǎn)階級法律變革的全面性和徹底性，1949年2月，中共中央發(fā)布《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)司法原則的指示》，摒棄國民黨一切法律，將黨的政策及已經(jīng)頒布的綱領(lǐng)、法律、條例、決議作為司法裁判的依據(jù)。構(gòu)成新中國國體和政體基礎(chǔ)的《共同綱領(lǐng)》，對這種政治決斷進(jìn)行了憲法性確認(rèn)。有學(xué)者闡述了其內(nèi)在根據(jù)，認(rèn)為形成于半殖民地半封建社會的舊法統(tǒng)和舊法制，不僅沾染著濃厚的封建殘留，而且強(qiáng)搬了西方的具體規(guī)定，因而難以調(diào)整新時期的社會關(guān)系［1］。在打碎舊的國家機(jī)器之后，新生政權(quán)需要創(chuàng)建新的法律法令和規(guī)章制度來調(diào)整新的社會秩序。但是，人們并不能隨心所欲地創(chuàng)造歷史，而只能在既定的、從過去承繼下來的條件下去創(chuàng)造歷史［2］。就新中國地方立法而言，其遵循著同樣的歷史邏輯。

新中國成立初期，中央人民政府政務(wù)院通過《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》。通則規(guī)定，大行政區(qū)人民政府有權(quán)根據(jù)共同綱領(lǐng)、法律法令、施政方針以及政務(wù)院的決議和命令，擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例，并報政務(wù)院批準(zhǔn)或備案。大行政區(qū)人民政府既是地方最高政權(quán)機(jī)關(guān)，又是中央領(lǐng)導(dǎo)地方工作的代表機(jī)關(guān)，其在根本上沿襲了革命戰(zhàn)爭年代的國家管理格局。據(jù)統(tǒng)計，各大行政區(qū)在新中國建立后前五年承擔(dān)著大部分的法規(guī)制定工作［3］。隨后，中央人民政府政務(wù)院又通過了《省、市、縣人民政府組織通則》。通則規(guī)定，省、市、縣人民政府有權(quán)擬定與各地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例或單行法規(guī)，并報上級人民政府批準(zhǔn)或備案。值得注意的是，此時的各級人民政府委員會并非單純的政府機(jī)關(guān)，而是兼有人大和政府合一性質(zhì)的政權(quán)機(jī)關(guān)。特定的制度環(huán)境和區(qū)劃設(shè)置決定了包括大行政區(qū)在內(nèi)的各級地方均有相應(yīng)的立法權(quán)，以至于形成了中國地方立法權(quán)配置最為豐富的歷史時期。在中央層面，中國人民政治協(xié)商會議和中央人民政府委員會可以行使國家立法權(quán)。因為依據(jù)《共同綱領(lǐng)》第12、13條的規(guī)定，全國人大召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議執(zhí)行全國人大職權(quán)，因而其擁有立法權(quán)限。同時，在全國政治協(xié)商會議閉會期間，中央人民政府委員會暫行國家最高權(quán)力，統(tǒng)轄最高立法權(quán)。在地方層面，大行政區(qū)、省、市、縣均可以擬定與各地方有關(guān)的暫行法令條例或單行法規(guī)。

從更為根本的層面來講，新中國建立初期的分散立法模式是由新民主主義社會的性質(zhì)所決定的。新民主主義社會的主要?dú)v史任務(wù)是在彌補(bǔ)分裂政治現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上謀求國家統(tǒng)一的政治局面，而非在立法領(lǐng)域進(jìn)行權(quán)力資源的重新整合與分配，這就在一定程度上保持了原有的權(quán)力配置狀況。可以說，新中國成立初期立法體制的形成蘊(yùn)含著復(fù)雜的統(tǒng)治考量，一方面，這是源于謀求國家統(tǒng)一和凝聚斗爭力量的急迫需要，另一方面也是因為缺乏對全國性政權(quán)的執(zhí)政經(jīng)驗及特有的立法現(xiàn)狀下做出的理性選擇。各地方之間差異顯著，統(tǒng)一的法律規(guī)范所形成的剛性約束難以充分調(diào)動地方建設(shè)與發(fā)展熱情，因此，對地方自主權(quán)某種程度上的確認(rèn)有益于實現(xiàn)新生政權(quán)的穩(wěn)定性與國家統(tǒng)治的有效性。這種自主權(quán)在立法領(lǐng)域就表現(xiàn)為縣以上各級人民政府均享有某種程度上的立法職權(quán)。倘若將立法權(quán)力全部集中于中央，國家和社會秩序調(diào)整將失去固有的規(guī)則遵循。然而，這種中央和地方相結(jié)合的分散立法模式只是立法權(quán)集中化前的過渡階段。

（二）中央集權(quán)立法體制未能限制立法的擴(kuò)容傾向

立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使在一定程度上是維護(hù)法制統(tǒng)一的需要。新生政權(quán)所面臨的制度環(huán)境決定了政權(quán)初建時期并不適合對地方立法權(quán)做疾風(fēng)驟雨式的革命性配置，其需要在政權(quán)得到有效鞏固以后再對權(quán)力資源進(jìn)行有效整合，進(jìn)而實現(xiàn)央地分散立法模式向中央集權(quán)立法模式的平穩(wěn)過渡。隨著國民經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)和社會秩序日漸平穩(wěn)，客觀形勢要求通過推行計劃經(jīng)濟(jì)以強(qiáng)化中央集權(quán)。為適應(yīng)這一形勢需要，中央人民政府委員會于1952年11月作出《關(guān)于改變大行政區(qū)人民政府機(jī)構(gòu)與任務(wù)的決定》，將各大行政區(qū)人民政府和軍政委員會統(tǒng)一改為行政委員會。自此以后，大行政區(qū)在脫離地方政府區(qū)劃范疇的基礎(chǔ)上，逐步融入中央政府的組織框架之內(nèi)。1954年4月，中共中央政治局?jǐn)U大會議決定撤銷大區(qū)一級黨政機(jī)關(guān)，兩個月后，中央人民政府委員會作出《關(guān)于撤銷大區(qū)一級行政機(jī)構(gòu)和合并若干省市建制的決定》。行政層級的制度調(diào)整改變著新中國初步形成的立法體制，大區(qū)一級行使地方立法權(quán)的組織依托不復(fù)存在。就中央和地方立法權(quán)限而言，1954年憲法規(guī)定，全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，而地方各級人民代表大會可以依照法律規(guī)定的權(quán)限通過和發(fā)布決議。地方擬定暫行法令條例和單行法規(guī)的權(quán)力被收歸中央，中央和地方相結(jié)合的分散立法模式被重新塑造。既然全國人大是唯一的立法機(jī)關(guān)，那么政府制定規(guī)范性文件的權(quán)力就不是立法權(quán)，而是制定執(zhí)行法律的規(guī)范性文件的權(quán)力［4］。中央和地方立法權(quán)限劃分實際上是中央和地方的關(guān)系問題，而中央和地方關(guān)系的變化在一定程度上亦會體現(xiàn)在央地立法權(quán)限的配置上。央地關(guān)系中的中央集權(quán)傾向減少了地方行政層級、取消了地方立法權(quán)，使得中央政府的統(tǒng)治力量觸及基層社會角落。

在五四憲法起草過程中，毛澤東同志已經(jīng)注意到，一切權(quán)力集中于中央并不利于發(fā)揮地方的積極性和主動性。他認(rèn)為，地方權(quán)力過小不利于社會主義建設(shè)，因而主張擴(kuò)大一點地方權(quán)力［5］。然而，蘇聯(lián)法制模式仍然深刻影響著新中國成立初期的法制建設(shè)。在一定程度上可以說，立法的中央集權(quán)是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制的政治需要和法律翻版［6］。五四憲法確定了中央高度集權(quán)的立法體制，其對于加強(qiáng)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、鞏固新生國家政權(quán)以及有序推進(jìn)計劃經(jīng)濟(jì)建設(shè)無疑是重要的，但是，其將全國人大規(guī)定為行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)難以滿足國家統(tǒng)治的現(xiàn)實需求。1953年底，中央人民政府委員會通過《關(guān)于政治法律工作的報告》，報告指出，大規(guī)模有計劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè)對政法工作提出了新的要求，即要從依靠社會改革運(yùn)動轉(zhuǎn)向依靠人民民主法制以鞏固人民民主專政，并依照此次報告制定了一個指導(dǎo)性文件——《1954年政法工作的主要任務(wù)》，指出要把立法工作放在首位。伴隨著社會主義建設(shè)和改造事業(yè)的不斷推進(jìn)，各領(lǐng)域?qū)Ψ傻闹贫刃枨笠嚯S之增長，然而五四憲法所確立的立法體制并不能完全擔(dān)負(fù)起法律制度的供給角色。為保證中央高度集權(quán)立法體制的實踐運(yùn)行以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，全國人大于1955年通過《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》，授權(quán)全國人大常委會可以根據(jù)實際需要制定部分性質(zhì)的法律。此后，全國人大又于1959年進(jìn)一步授權(quán)全國人大常委會，在一定條件下可以對現(xiàn)行法律進(jìn)行適時修改，并作出新的規(guī)定。全國人大對全國人大常委的兩次授權(quán)決議雖然并未從根本上改變五四憲法所確立的立法體制，但已經(jīng)顯示出立法體制上的適度微調(diào)，而這種微調(diào)實踐正是為了應(yīng)對既有體制無法滿足秩序調(diào)整需要的現(xiàn)實窘境。

（三）組織制度非常規(guī)化運(yùn)轉(zhuǎn)致使地方立法中斷

國家政治發(fā)展軌跡的巨大調(diào)整改變了新中國法制建設(shè)的制度環(huán)境。反右斗爭擴(kuò)大化以后，黨和國家在指導(dǎo)思想上轉(zhuǎn)向階級斗爭和群眾運(yùn)動，主張以階級斗爭、革命批判和群眾運(yùn)動代替國家法制，諸多法律起草工作停頓下來。然而，出于對舊秩序的反抗和新政權(quán)的期盼，群眾運(yùn)動借助法制來推行的動力并不強(qiáng)大①。單一制國家結(jié)構(gòu)形式、黨組織內(nèi)部高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，以及以社會組織國家化、社會資源公有化為基礎(chǔ)建立的計劃經(jīng)濟(jì)體制和中央集權(quán)政治體制，為群眾運(yùn)動和階級斗爭提供了體制和組織基礎(chǔ)。相對而言，地方立法的組織基礎(chǔ)日漸被銷蝕，地方立法所依賴的制度空間受到嚴(yán)重擠壓。1975年明確規(guī)定，地方各級革命委員會是各級人民代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，同時又是地方各級人民政府，從而以法的形式將革命委員會作為一種政權(quán)形式確定下來。非規(guī)范化權(quán)力的實踐運(yùn)作無需制度規(guī)范的保障和規(guī)制，法律的秩序規(guī)范作用難以充分發(fā)揮。既然法律無法擔(dān)負(fù)起調(diào)整國家和社會秩序的重任，那么為了有效規(guī)范失序現(xiàn)狀，就有必要運(yùn)用更加直接和更加實用的力量來維持最基本的秩序狀態(tài)?！拔母铩逼陂g地方權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)容和工作方向發(fā)生了重大變化，國家法制建設(shè)亦進(jìn)入了曲折的發(fā)展歷程。

二、市場邏輯主導(dǎo)下地方立法的憲制突圍

改革開放的歷史定位以及國家治理的現(xiàn)實需要，使得立法成為新時期的重要工作，地方亦由此重獲立法權(quán)。然而，地方立法的不斷推進(jìn)遵循著國家發(fā)展的試驗路徑，且離不開市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境。可以說，融貫于其中的基本邏輯是改革與發(fā)展，而邏輯展開的具體方式是制度試驗，地方立法以此實現(xiàn)著其憲制突圍。地方立法的憲制突圍源于既有的權(quán)力配置已無法適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則需求，其根本目的在于經(jīng)由拓展經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的規(guī)則供給渠道以實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)浪潮中國家治理的有效性。

（一）國家重心轉(zhuǎn)移迫切需要立法權(quán)擴(kuò)容

地方立法上的制度變遷在很大程度上源于黨的政策路線的歷史性轉(zhuǎn)變。1978年12月，鄧小平在中共中央工作會議上作了《解放思想，實事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》的講話，“現(xiàn)在立法的工作量很大，人力很不夠……有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國通行的法律”［7］。這一政治性的方針論述既表達(dá)出對法律制度匱乏的憂慮，又指明了新時期中國立法工作的基本方法，地方立法的試驗邏輯以此為原點而制度性地展開。以此次中共中央工作會議所傳達(dá)的基本內(nèi)容和精神為基礎(chǔ)，十一屆三中全會進(jìn)一步明確，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的重要議程上來。為切實貫徹新時期法制建設(shè)方針，迫切需要改變同生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的立法體制，進(jìn)而實現(xiàn)上層建筑在立法領(lǐng)域的重造。為有效加強(qiáng)立法工作，五屆全國人大常委會決定成立法制委員會，以作為推進(jìn)立法工作的專門工作機(jī)構(gòu)；同年，五屆全國人大二次會議通過《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），以國家基本法的形式賦予省、自治區(qū)、直轄市人大以地方性法規(guī)制定權(quán)。為適應(yīng)《地方組織法》所引發(fā)的立法制度變革以及實現(xiàn)與全國人大及常委會立法工作的央地銜接，全國人大常委會以決議形式逐步在縣以上各級人大設(shè)立常務(wù)委員會；與此同時，省級人大常委會亦設(shè)立專門法制機(jī)構(gòu)，地方性法規(guī)的組織和領(lǐng)導(dǎo)工作有了專門的組織依托和制度保障。

改革開放以后，中央在地方立法工作上的主導(dǎo)思想是放權(quán)。彭真在主持地方組織法修改時指出，中央高度集權(quán)的立法體制難以顧及各地方的具體差異［8］。因此，適當(dāng)賦予地方以規(guī)則制定權(quán)符合中國發(fā)展的具體實踐。作為地方立法試驗田的經(jīng)濟(jì)特區(qū)承擔(dān)著改革與發(fā)展的特殊使命，為滿足其制度探索需求，中央對相關(guān)立法領(lǐng)域作了相應(yīng)調(diào)適。1980年8月，五屆全國人大會常委會批準(zhǔn)《中華人民共和國廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》。條例規(guī)定，本條例有特別規(guī)定的，按照其規(guī)定執(zhí)行。該批準(zhǔn)決定不僅突破了地方組織法所確立的立法體制，而且在一定程度上拓展了地方組織法的立法擴(kuò)容思路。緊接著，五屆全國人大會常委會授權(quán)廣東省、福建省人大及其常委會可以根據(jù)有關(guān)法律、法令、政策規(guī)定的原則，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)各項單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，從1979年11月至1982年9月，全國共制定頒布355件地方性法規(guī)，其中經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域占37.2%［9］，有效發(fā)揮了地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的制度供給功能。立法權(quán)限劃分的實質(zhì)是國家政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會關(guān)系的重新定位以及權(quán)力格局與利益格局的重新分配［10］。依據(jù)地方立法的運(yùn)行實踐，八二憲法在肯定1979年《地方組織法》的基礎(chǔ)上，對中央和地方立法權(quán)限進(jìn)行了重新配置。就國家立法而言，全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，但不再是唯一立法機(jī)關(guān)。就地方立法而言，省、直轄市人大及其常委會均獲得地方性法規(guī)制定權(quán)，民族自治地方人大則可以依照各自特點制定自治條例和單行條例。

縱觀中國立法體制的歷史實踐，可以發(fā)現(xiàn)，十一屆三中全會以后中國立法所呈現(xiàn)的重要特征即奉行強(qiáng)化和鼓勵地方立法的立法權(quán)分配政策。當(dāng)實用主義思維沖擊到條條框框的禁錮，雖然會造成某種程度的秩序張力甚或沖突，但并不會阻礙改革的前進(jìn)步伐；當(dāng)階級斗爭的思想之爭讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐之爭，實踐成為檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，而如何能夠更加有效地規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會經(jīng)濟(jì)行為就成為執(zhí)政者需要考量的治理問題。最佳的選擇是，經(jīng)由立法權(quán)擴(kuò)容以滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)所催生出的規(guī)則需求，最終實現(xiàn)市場制度的規(guī)范化運(yùn)作和經(jīng)濟(jì)社會的有效性治理。

（二）單一制國家中地方立法權(quán)的正當(dāng)性證成

隨著地方立法實踐逐步展開而來的是有關(guān)地方立法權(quán)本質(zhì)的探討，而這種理論交鋒最早表現(xiàn)在有關(guān)立法權(quán)配置的文本表達(dá)領(lǐng)域。1982年12月，五屆全國人大通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的若干規(guī)定的決議》，依照該決議，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人大常委會可以“擬訂”地方性法規(guī)草案，并提請省、自治區(qū)人大常委會審議制定，這在一定程度上超越了八二憲法關(guān)于立法權(quán)限的界分。然而，地方性法規(guī)草案擬定權(quán)存在較大的運(yùn)行障礙，地方立法效率受到牽制。因此，在1986年《地方組織法》修改時，“擬訂”被“制定”所取代，但需報省級人大常委會“批準(zhǔn)”后施行。法律文本的變化映射著立法權(quán)配置上的利益博弈與綜合權(quán)衡，并促發(fā)學(xué)界對立法理論的學(xué)術(shù)考量和理論探究。有學(xué)者認(rèn)為，受“批準(zhǔn)權(quán)”制約的“制定權(quán)”較之“擬定權(quán)”并沒有實質(zhì)性差異，地方立法權(quán)仍然集中于省級人大常委會［11］。另有學(xué)者主張，批準(zhǔn)程序是地方性法規(guī)制定過程的有機(jī)組成部分，因而構(gòu)成一種新的立法形式——批準(zhǔn)立法［12］。雖然學(xué)界的看法不一，但這種文本層面的規(guī)范演繹至少折射出立法權(quán)配置的權(quán)力走向。就改革發(fā)展和實踐創(chuàng)新的制度背景而言，執(zhí)政者需要激發(fā)地方發(fā)展的積極性，而調(diào)動地方積極性最實質(zhì)的措施就是賦予其地方立法權(quán)。黨的十三大報告指出，凡是適宜于地方辦的事情，均應(yīng)交由地方?jīng)Q定和執(zhí)行［13］。這一總原則在立法領(lǐng)域亦需貫徹和體現(xiàn)。批準(zhǔn)制度的立足點在于擴(kuò)大而非限制地方立法權(quán)，而將省級人大常委會的批準(zhǔn)權(quán)視為法規(guī)制定權(quán)的有機(jī)組成部分，無疑會使省會市和較大市的法規(guī)制定權(quán)退化為草案擬訂權(quán)，這在根本上有悖于全國人大常委會的授權(quán)宗旨。

對于“批準(zhǔn)”性質(zhì)的爭論，在根本上源于對地方立法權(quán)性質(zhì)的質(zhì)疑。雖然中央賦予地方以規(guī)則制定權(quán)，但是這種規(guī)則制定權(quán)是否屬于立法權(quán)范疇，學(xué)界仍有爭論。有學(xué)者認(rèn)為，地方國家機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)的過程并不屬于立法權(quán)的運(yùn)行實踐，因此，不宜提“地方立法權(quán)”［14］。然而，其對地方立法的目標(biāo)定位，既難以吻合中國地方立法的發(fā)展實踐，又違背憲法和地方組織法的立法宗旨，不利于地方立法在利益調(diào)整和秩序調(diào)節(jié)上的規(guī)范展開。另有學(xué)者區(qū)分了立法權(quán)與立法規(guī)權(quán)，認(rèn)為完整的立法權(quán)屬于全國人大及其常委會，省級人大及其常委會享有的只是立法規(guī)權(quán)［4］。不難發(fā)現(xiàn)，對立法權(quán)之“法”的狹義理解使得地方性法規(guī)遠(yuǎn)離了法的范疇，因此，這種理論演繹的結(jié)果指向是制定地方性法規(guī)的權(quán)力不是立法權(quán)。此外，有學(xué)者雖然承認(rèn)地方立法的權(quán)力性質(zhì)，但卻主張地方立法中的批準(zhǔn)程序使得地方只能享有半個立法權(quán)［15］。雖然學(xué)界對地方立法的性質(zhì)定位有不同觀點，但均承認(rèn)地方在國家和社會秩序維護(hù)中規(guī)則供給的制度角色。可以說，地方立法權(quán)不斷擴(kuò)容與發(fā)展已成為必然趨勢。

對地方立法的性質(zhì)定位直接決定著對中國立法的體制概述。對于如何描述中國立法體制，學(xué)界主要存在三種概述模式：一級立法體制［16］、兩級多層次立法體制［17］以及一元性立法體制②。諸多學(xué)說的根本分歧在于單一制國家的地方是否擁有立法權(quán)，而其所引發(fā)的更為實質(zhì)性的追問則是地方性法規(guī)是否屬于法的范疇。確切地說，中國立法體制是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和適當(dāng)分權(quán)的多級并存、多類結(jié)合的立法體制。從1979年至1992年，全國已制定3230件地方性法規(guī)［18］，在一定程度上滿足了地方在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的規(guī)則依循。地方立法實踐逐步完善，中國立法體制亦日益清晰。立法體制的多層次和多類型彰顯了法律制度供給的多級別和多渠道。針對不同的秩序現(xiàn)狀和治理需要提供差異性的制度規(guī)范，不僅能夠塑造與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的法律制度供給體系，而且能夠在保證治理有效性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家治理的精細(xì)化和規(guī)范化。

（三）超越文本限制的地方立法試驗

相對于作為立法權(quán)配置外在形式的立法體制而言，地方立法的具體實踐蘊(yùn)藏著更為豐富的規(guī)范內(nèi)涵和更具實質(zhì)意義的學(xué)術(shù)資源。20世紀(jì)90年代，地方立法尤其是地方經(jīng)濟(jì)立法仍然存在思想上的“禁區(qū)”，表現(xiàn)之一即是以姓“資”姓“社”作為立法的首要標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為破產(chǎn)法、公司法以及證券交易等方面的法律規(guī)范屬于資本主義社會的專屬范疇［19］。1992年初，鄧小平南巡講話對于打破傳統(tǒng)觀念束縛并推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革起到了關(guān)鍵性作用。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政治定位下，判斷地方立法合理與否的根本標(biāo)準(zhǔn)不再是階級思維下“社”與“資”的意識抗?fàn)?，而是能否解放和發(fā)展生產(chǎn)力并促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與完善。在這一點上，改革開放前沿地區(qū)起著立法試驗區(qū)的作用。立法決策必須適應(yīng)改革決策，而改革決策亦須通過立法來保障。改革開放以后，國家統(tǒng)包統(tǒng)配的固定用工制度已難以適應(yīng)外資企業(yè)發(fā)展。為此，廣東省人大常委會于1981年審議通過的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)勞動工資管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定，“三資”企業(yè)雇傭職工實行合同制。雖然其與當(dāng)時法律制度發(fā)生形式上的抵觸，但并不違背解放和發(fā)展生產(chǎn)力的內(nèi)在精神與基本原則。緊接著，深圳市政府于1983年頒發(fā)《實行勞動合同制暫行規(guī)定》，將合同制度推廣到區(qū)內(nèi)所有國家機(jī)關(guān)和企業(yè)事業(yè)單位。在系統(tǒng)總結(jié)深圳市勞動用工制度的基礎(chǔ)上，廣東省于1988年8月頒發(fā)《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動條例》，經(jīng)濟(jì)特區(qū)勞動用工制度獲得了更為堅實的法律保障。此外，1987年12月，深圳市政府首次公開拍賣國有土地使用權(quán)。緊接著，廣東省六屆人大常委會通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理條例》，明確規(guī)定特區(qū)國有土地實行有償使用和有償轉(zhuǎn)讓制度。1988年4月，七屆全國人大一次會議將“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”納入憲法文本。經(jīng)濟(jì)特區(qū)有關(guān)固定用工制度和土地?zé)o償使用制度的改革正是地方立法試驗邏輯的實踐展現(xiàn)。鑒于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法先鋒作用，全國人大常委會于1992年7月通過《關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實施的決定》，使得經(jīng)濟(jì)特區(qū)的先行性立法有了明確的制度支撐。經(jīng)由立法試驗對既有立法體制進(jìn)行適度突破，根源于新情勢所醞釀的治理需要。改革開放的歷史性轉(zhuǎn)折不僅改變了人們的思想觀念、行為方式甚或理想追求，而且革新著社會的規(guī)則制度、價值體系以及運(yùn)行模式。地方立法實踐的非常規(guī)化路徑正是對新時期治理張力的現(xiàn)實回應(yīng)，其目的在于將復(fù)雜而多元的社會凝聚為有序的運(yùn)行整體，進(jìn)而實現(xiàn)改革和轉(zhuǎn)型時期國家治理的有效性。

然而，有學(xué)者對先行先試的地方立法提出質(zhì)疑，認(rèn)為統(tǒng)一的市場必須要有統(tǒng)一的法律，因而沒有理由去強(qiáng)調(diào)地方分散立法［20］。這源于過分強(qiáng)調(diào)地方立法的從屬性特征而相對忽視地方立法的自主性內(nèi)涵。統(tǒng)一立法并不等同于集中立法，統(tǒng)一不是單一，統(tǒng)一的邏輯前提是多元［21］。地方立法具有從屬性與自主性兩重特征［22］，因此，在強(qiáng)調(diào)地方立法從屬于中央立法的同時，亦要為地方立法的自主展開提供適當(dāng)空間。地方先行立法正是地方立法自主性的集中體現(xiàn)，倘若運(yùn)用單一法律來規(guī)范差異性經(jīng)濟(jì)秩序，則極易在某些地區(qū)淪為一紙空文③。地方立法應(yīng)當(dāng)在市場經(jīng)濟(jì)中尋求生存和發(fā)展的基點，并在突破觀念束縛和機(jī)械理解的基礎(chǔ)上，從政府本位轉(zhuǎn)向企業(yè)本位，從側(cè)重主體立法轉(zhuǎn)向注重行為立法，從國家機(jī)關(guān)自我立法轉(zhuǎn)向以地方國家立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、全社會共同參與的民主立法［23］。隨著地方立法實踐逐步推向深入，其權(quán)限邊界成為新的探究焦點。中央和地方立法權(quán)如何配置以及地方立法權(quán)內(nèi)部如何劃分，并不是一個容易把握的問題。立法權(quán)限劃分的實質(zhì)是資源分配和利益重整問題，其合理劃分需要一個相互協(xié)商和彼此妥協(xié)的權(quán)衡空間，其權(quán)衡的首要標(biāo)準(zhǔn)即是能否實現(xiàn)有效治理，即宜于將中央層面統(tǒng)籌規(guī)劃的事項納入中央立法范疇，地方層面差別應(yīng)對的事項則納入地方立法范疇。如何在中國特有的立法體制之下對央地立法權(quán)以及地方立法內(nèi)部進(jìn)行科學(xué)劃分，不僅僅需要主觀意志的發(fā)揮，更需要順應(yīng)立法規(guī)律，并將已有實踐經(jīng)驗和理性認(rèn)知以制度規(guī)范形式呈現(xiàn)出來。中國立法體系的完善與發(fā)展呼喚著規(guī)范立法程序、明確立法權(quán)限的《立法法》的出場。

三、依法治國背景下地方立法的規(guī)范實踐

隨著改革開放持續(xù)推進(jìn)和依法治國逐步展開，地方立法亟需進(jìn)行規(guī)范化設(shè)定，《立法法》應(yīng)運(yùn)而生，地方立法規(guī)范得以完善。然而，全面推進(jìn)依法治國背景下，既有立法權(quán)配置模式仍無法滿足國家和社會治理的實踐需要。因此，修改完善后的《立法法》在地方立法主體擴(kuò)容的基礎(chǔ)上，對立法權(quán)限進(jìn)行了相對明確的范圍界定?？傮w而言，如何通過規(guī)范和保障地方立法以實現(xiàn)地方層面制度供給的充足性和秩序運(yùn)作的有效性，仍然是地方立法實踐的重要遵循。與此同時，中國地方立法由數(shù)量型立法逐步轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法，并在注重治理有效性的同時兼顧治理的正當(dāng)性，且已超越單純的經(jīng)濟(jì)保障功能，更加關(guān)注其綜合治理功效。

（一）從治理層面理解地方立法主體的擴(kuò)容態(tài)勢

由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，需要經(jīng)歷一個利益與權(quán)力的整合過程，這在很大程度上離不開法律機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的地方立法權(quán)整體上呈擴(kuò)張態(tài)勢。為有效規(guī)范立法活動，九屆全國人大審議通過《中華人民共和國立法法》，并對“較大的市”的主體內(nèi)涵進(jìn)行了全新界定。相較于《地方組織法》而言，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市被納入較大的市的主體范疇，并與省級政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市共同構(gòu)成新時期市級立法的權(quán)力格局。然而，在解決行政區(qū)劃和立法權(quán)兩種意義上較大市內(nèi)涵沖突的同時，地方立法的主體變動又引發(fā)了新的立法爭議。

其一，經(jīng)濟(jì)特區(qū)備受雙重立法權(quán)之困擾，法律規(guī)范在地方秩序調(diào)節(jié)中的作用受到限制。在《立法法》施行之前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市只能進(jìn)行授權(quán)立法，實施區(qū)域僅限于特區(qū)范圍。就深圳而言，經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍之外的寶安、龍崗等區(qū)并不能為特區(qū)立法所覆蓋?！读⒎ǚā穼?jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法進(jìn)行了重新界定，特區(qū)所在省和市的人大及其常委會可以根據(jù)全國人大的授權(quán)制定地方性法規(guī)，但同樣只能在特區(qū)范圍內(nèi)實施。依據(jù)該條規(guī)定，授權(quán)對象僅限于經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會，不再包含經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市的人民政府；授權(quán)主體僅限于全國人大，不再包含全國人大常委會。但是，《立法法》的通過改變了這一權(quán)力配置狀況。根據(jù)《立法法》第63、73條的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)，其政府可以制定地方政府規(guī)章。經(jīng)濟(jì)特區(qū)職權(quán)立法的適用范圍，隨之超越授權(quán)立法的特定實施區(qū)域。制定主體相同，實施范圍卻不同，一市兩制的立法難題日益凸顯。兩種立法權(quán)在權(quán)力來源、立法權(quán)限和生效條件等方面存在明顯差異④。從根本上來講，職權(quán)立法和授權(quán)立法的制度設(shè)計源于不同的治理邏輯。賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)以授權(quán)立法權(quán)，在很大程度上是基于立法試驗的目標(biāo)定位與風(fēng)險考量；賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)以職權(quán)立法權(quán)，則是為了充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的自主性和靈活性，進(jìn)而實現(xiàn)立法領(lǐng)域的探索性嘗試并取得突破性進(jìn)展。目的考量的差異性以及規(guī)制范圍的非統(tǒng)一性造成了經(jīng)濟(jì)特區(qū)“一市兩制”的窘境，直到國務(wù)院將深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍擴(kuò)大到全市，此種立法場景才成為歷史。

其二，行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)與地方立法主體的內(nèi)涵混同困擾著較大的市的權(quán)力布局。較大的市最早被用來描述行政區(qū)劃制度，即較大的市分為區(qū)或縣⑤。然而，1982年《地方組織法》賦予“較大的市”以新的規(guī)范內(nèi)涵，即經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會可以擬訂本市所需要的地方性法規(guī)草案。較大的市的概念資源被進(jìn)一步挖掘，以至于呈現(xiàn)出“區(qū)縣規(guī)劃”和“權(quán)力配置”兩種意義上的錯位圖景。經(jīng)過意見征求和請示報告，國務(wù)院先后批準(zhǔn)了19個較大的市。然而，國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市多為自然資源類型的工業(yè)城市。有學(xué)者質(zhì)疑道，這種基于計劃經(jīng)濟(jì)體制的權(quán)力配置難以吻合地方治理的實踐邏輯，較大市立法權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)在擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平劃分標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上，以城市自治水平作為判斷依據(jù)［24］。為緩解行政權(quán)與立法權(quán)之間的緊張關(guān)系，可以經(jīng)由地方立法權(quán)擴(kuò)容實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃和立法主體上的規(guī)范統(tǒng)一，即賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)。

其三，地方治理的制度需要使得設(shè)區(qū)的市成為地方立法的重要參與主體。國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市可以進(jìn)行地方立法，在一定程度上賦予了地方立法權(quán)以稀缺性價值，各地方爭取立法權(quán)之路不曾停歇。在改革開放初期，地方爭取立法權(quán)的動機(jī)在于擴(kuò)大自主權(quán)，進(jìn)而在經(jīng)濟(jì)競賽中占得先機(jī)；而隨著改革的深入推進(jìn)，地方爭取立法權(quán)的目的不再是單純的經(jīng)濟(jì)增長，而是愈加關(guān)注社會矛盾的有效化解和地方治理能力的整體提升。改革開放的制度推進(jìn)改變著地方在國家發(fā)展中的角色定位，其不僅要承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史重任，而且要擔(dān)負(fù)起地方綜合治理的時代使命。然而，地方事權(quán)與立法權(quán)不匹配所引發(fā)的治理困境，促使諸多地方經(jīng)由“紅頭文件”而進(jìn)行事實上的“變相立法”，這在很大程度上抑制了法律制度的良性生長。黨的十八屆三中全會指出，要逐步增加有地方立法權(quán)的較大市的數(shù)量。緊接著，十八屆四中全會明確提出，要堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，依法賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)。為貫徹黨的會議精神，《立法法》修改時將地方立法權(quán)賦予所有設(shè)區(qū)的市，進(jìn)而形成一個完整的立法層級。可以說，普遍賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，不僅可以彌合“較大的市”在行政區(qū)劃和立法主體兩種意義上分裂對立的局面，而且能夠?qū)崿F(xiàn)立法權(quán)在市級層面的公平配置，為各地方運(yùn)用法治方式規(guī)范社會主體行為以實現(xiàn)地方有效治理提供充足的制度供給。

（二）以差異性視角探尋地方立法的規(guī)范邊界

探尋地方立法規(guī)范邊界的基本目的是為了確定不同立法事項所需要傾注的民意基礎(chǔ)，進(jìn)而在人民代表大會制度的國體下以立法的正當(dāng)性保證治理的正當(dāng)性。雖然單一制下的地方不是獨(dú)立的主權(quán)團(tuán)體，且地方權(quán)力源于中央的縱向授予，但是，本源性權(quán)力與過程性權(quán)力的屬性劃分，使得單一制國家在立法領(lǐng)域同樣存在著分權(quán)可能⑥。就實質(zhì)意義而言，單一制和聯(lián)邦制均是解決國家治理問題的工具，其本身并不具有獨(dú)立的制度意義［25］，因此，基于國家治理的現(xiàn)實需求，單一制國家同樣可以進(jìn)行分權(quán)實踐。縱向分權(quán)的目的在于扼制中央集權(quán)的強(qiáng)勢干預(yù)和彌補(bǔ)橫向分權(quán)的機(jī)制短板，進(jìn)而實現(xiàn)國家權(quán)力的均衡配置與有效制約［26］，而國家權(quán)力縱向劃分的前提性環(huán)節(jié)即是中央和地方立法權(quán)限的劃分。在《立法法》頒布之前，除中央授權(quán)地方制定實施細(xì)則以及單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)的規(guī)定和決議外，中央和地方在其他事項上的權(quán)限劃分均以“不抵觸”作為地方立法的實踐原則，并無明確標(biāo)準(zhǔn)可資遵循。《立法法》施行之后，中央和地方立法權(quán)限的劃分基本明確，并將十大事項納入法律保留范圍。但是，保留事項中諸如制度、基本制度等措辭仍為央地立法權(quán)配置的學(xué)術(shù)探究留下了較大空間。一般而言，不需要或在可預(yù)見的時期內(nèi)不需要由全國制定法律、行政法規(guī)來作出統(tǒng)一規(guī)定的地方特色事務(wù)即是地方性事務(wù)［27］，并可以結(jié)合利益范圍、地域范圍以及事務(wù)性質(zhì)三個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合判斷［28］。需要指出的是，事務(wù)本身不是一成不變的，地方性事務(wù)和全國性事務(wù)會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而相互轉(zhuǎn)化。因此，對地方性事務(wù)必須進(jìn)行動態(tài)理解。

就權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限而言，《立法法》依然沒有給出明確的界分標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《立法法》第64、73條的規(guī)定，屬于地方性事務(wù)的事項要制定地方性法規(guī)，屬于本行政區(qū)具體行政管理事項則要制定地方政府規(guī)章。然而，憲法和法律并沒有對地方性事務(wù)和具體行政管理事項進(jìn)行明確規(guī)定，以至于重復(fù)立法和越權(quán)立法頻現(xiàn)于立法實踐，地方立法的權(quán)威性和正當(dāng)性根基受到質(zhì)疑。比如《上海市非機(jī)動車管理辦法》《上海市醫(yī)患糾紛預(yù)防與調(diào)解辦法》等地方政府規(guī)章，因在相當(dāng)程度上牽涉公民權(quán)利和義務(wù)而應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)，結(jié)果卻制定成了地方政府規(guī)章。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限不清，表面上破壞的是權(quán)力機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)在立法權(quán)力配置上的制度均衡，實質(zhì)上損害的則是地方民眾通過人民代表大會制度行使當(dāng)家作主權(quán)力的政治利益［29］。與地方性法規(guī)不同，憲法并未直接賦予地方政府以規(guī)章制定權(quán)。這種制度設(shè)置所基于的現(xiàn)實考量是，相對于匯聚和表達(dá)民意的權(quán)力機(jī)關(guān)而言，行政機(jī)關(guān)扮演的更多是執(zhí)法角色，其規(guī)章制定權(quán)所承載的民意相對較少，因此，對其立法權(quán)的制度設(shè)置和實踐運(yùn)行要更加謹(jǐn)慎。人大制度是凝聚和表達(dá)民意的重要政治載體，對于保障人民群眾利益訴求、規(guī)范社會主體行為方式以及實現(xiàn)最廣大人民根本利益意義重大。發(fā)揮人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用是十八屆四中全會決定的重要事項，同時也是基于中國獨(dú)特政體性質(zhì)的制度選擇，其不僅有利于促進(jìn)民主立法，提高立法質(zhì)量，而且能夠避免地方立法淪為權(quán)力部門化、民意權(quán)貴化、參與形式化的工具［30］。

然而，人大主導(dǎo)立法必須解決的一個前提性問題是，地方各級人大如何進(jìn)行立法權(quán)限上的劃分?！读⒎ǚā穼⑹〖壓洼^大的市地方性法規(guī)混為一體，并未對兩者的權(quán)限范圍和效力等級進(jìn)行明確區(qū)分。這主要是由于省級人大常委會掌握著對較大的市制定法規(guī)的批準(zhǔn)程序，因而兩者在法律效力上并無高低之別。2015年《立法法》突破了這一立法規(guī)范，在第72條明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)。獨(dú)創(chuàng)性的立法規(guī)范觸發(fā)著新的學(xué)術(shù)增長點。對于設(shè)區(qū)的市立法事項中“等”應(yīng)作“等內(nèi)等”來理解的主張［31］，有學(xué)者基于實證研究反駁道，“等”內(nèi)立法難以滿足設(shè)區(qū)的市固有的立法需求，因而必須賦予設(shè)區(qū)的市以“等”外立法權(quán)［32］。有學(xué)者經(jīng)過實證分析認(rèn)為，該權(quán)限范圍使近一半的立法需求不能通過設(shè)區(qū)市的自身立法予以滿足［33］。將較大的市所積累的豐富立法經(jīng)驗進(jìn)行整體限縮，顯然需要作出令人信服的解釋。未來設(shè)區(qū)的市立法領(lǐng)域的事項安排，應(yīng)當(dāng)在《立法法》條文合理的解釋空間內(nèi)，遵循以地區(qū)差異性和地域限制性原則，盡量覆蓋高頻領(lǐng)域、協(xié)調(diào)彼此差異［34］，并在兼顧立法統(tǒng)一性與多樣性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)央地立法體制的動態(tài)平衡。以差異性視角來辨識地方立法的權(quán)力邊界，可以實現(xiàn)法律規(guī)范的針對性和地方治理的有效性，并保證立法規(guī)范符合地方立法需求和治理實踐。

（三）將民主價值注入立法質(zhì)量的塑造全程

立法質(zhì)量始終是地方法治建設(shè)的生命線，而立法質(zhì)量高低的一個重要評判標(biāo)準(zhǔn)是其在多大程度上踐行民主立法的價值內(nèi)涵。作為將不同政治主體、利益團(tuán)體和公民結(jié)合起來的制度通道，地方立法賦權(quán)改革的真正目的在于以立法過程來控制地方?jīng)Q策形式、限縮地方?jīng)Q策恣意，進(jìn)而通過多方參與為地方立法實踐注入更多民主因素［35］。相對于民主的深度而言，民主的廣度衡量是更為基礎(chǔ)性的環(huán)節(jié)。如果人民在人民代表大會制度以外無法參與立法活動，那么其就在選舉他們的代表之后淪為“被動公民”［36］?；诖?，2015年《立法法》第5條明確規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)保障人民通過多種途徑參與立法活動。然而，其所規(guī)定的程序內(nèi)容并不充分?！读⒎ǚā吩趯⑻岚?、審議、表決和公布納入立法程序范疇的同時，并未對作為立法過程基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)的“起草”作具體規(guī)定，以至于立法學(xué)界普遍認(rèn)為起草不屬于立法程序。法案起草權(quán)幾乎被行政主管部門壟斷，起草程序甚至演變?yōu)椴块T之間進(jìn)行利益博弈的制度化平臺⑦。這種受部門動機(jī)驅(qū)使的立法運(yùn)作有悖于立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)原則、立法參與公平原則以及立法程序公開原則，不利于立法實踐的順利開展和立法質(zhì)量的整體提升。為防止部門利益綁架甚或侵害公眾利益，不僅要強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)，發(fā)揮人大在立法過程中的主導(dǎo)地位，而且要建立公眾參與制度，提升地方立法工作的透明度。如學(xué)者所言，在當(dāng)代中國，立法過程不是單純行政權(quán)力主導(dǎo)下的利益分配形式，而是多種利益、多種主體的言說空間［37］。針對地方立法起草工作，學(xué)界亦提出了多種思路，如委托起草、合作起草等。其中，專家理性模式能夠為地方立法提供更多理性化資源，而大眾參與模式則能夠為規(guī)則制定提供廣泛正當(dāng)性支持。健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，可以打破行政府主導(dǎo)的獨(dú)斷性起草模式，進(jìn)而實現(xiàn)起草主體和利益表達(dá)的多元化。

立法聽證被視為公眾參與立法最為重要的制度形式，其可以在傾聽不同群體利益訴求的基礎(chǔ)上匯聚更加廣泛的民意，并保證地方治理規(guī)范形成和運(yùn)作的正當(dāng)性。為踐行《立法法》“保障人民通過多種途徑參與立法活動”的立法理念，各地紛紛制定立法聽證規(guī)則。如山東省人大于2002年審議通過《山東省人民代表大會常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)聽證規(guī)定》，對立法聽證所需要的具體程序和內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定。同時，由于立法信息公開是立法聽證的前提和基礎(chǔ)，所以2015年《立法法》將“堅持立法公開”納入立法規(guī)范。地方立法聽證制度是現(xiàn)代立法民主化的客觀要求，亦是在國家和社會轉(zhuǎn)型期進(jìn)行科學(xué)立法的理性選擇。在單一和同質(zhì)化的利益格局已被打破、多元交錯利益結(jié)構(gòu)逐步形成的現(xiàn)代社會，公眾參與立法已不再是簡單的利益訴求，而是為法律規(guī)則所確認(rèn)的制度設(shè)計。公眾參與機(jī)制的有效運(yùn)作能夠增強(qiáng)地方立法的民意基礎(chǔ)，并可以在一定程度上避免陷入精英主義的危險。如果說立法聽證是傾聽各方利益訴求的過程，那么立法評估則是經(jīng)過整合的利益訴求接受綜合檢視的過程。任何一項法律活動都必須歷經(jīng)程序啟動、程序運(yùn)行以及運(yùn)行結(jié)果三個前后相繼連續(xù)階段［38］，因此，就每一種地方立法評估制度而言，至少應(yīng)該包含評估實施、結(jié)果形成以及成果應(yīng)用等具體子制度［39］。為提升地方立法評估的規(guī)范化程度，諸多省、市頒行了地方立法評估辦法、規(guī)定等規(guī)范性文件，地方立法評估工作由此進(jìn)入常態(tài)化和制度化的運(yùn)作過程。

改革開放以來的立法實踐表明，中國立法已由數(shù)量型立法轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法。正如習(xí)近平總書記所言，“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”［40］。地方是法治建設(shè)的真正舞臺［41］。只有承認(rèn)和尊重地方所具有的信息優(yōu)勢及其自治屬性，才能使法律作為“活法”［42］發(fā)揮應(yīng)有的社會治理功效。作為提升地方立法質(zhì)量的有效途徑，推動公眾參與、開展立法聽證、組織立法評估等離不開地方的具體實施以及對地方信息的精確掌握。正因為中央立法難以解決地方的特殊性問題和不平衡狀況，地方立法才得以在單一制國家尋求到發(fā)展空間。地方機(jī)關(guān)更容易準(zhǔn)確感知和把握地方性知識，因此，地方立法主體在不違背憲法、法律前提下所制定的地方規(guī)范性文件，可以推定為最符合地方立法事實和地方利益［43］。隨著傳統(tǒng)競爭優(yōu)勢逐漸式微，以法治環(huán)境為核心的制度競爭優(yōu)勢日益凸顯。作為推進(jìn)地方法治建設(shè)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，地方立法質(zhì)量直接決定著地方法治建設(shè)成效。而公眾經(jīng)由各種渠道參與立法規(guī)范形成的諸多環(huán)節(jié)，正是地方法治建設(shè)深度實踐的鮮明體現(xiàn)。其不僅可以通過民主價值的立法注入以實現(xiàn)地方層面的民意匯聚和利益整合，而且能夠在踐行現(xiàn)代法治內(nèi)涵的基礎(chǔ)上實現(xiàn)國家和社會治理的有效性和正當(dāng)性。

四、結(jié)語：以有效性和正當(dāng)性為治理遵循的地方立法實踐

地方立法在國家治理變遷中扮演著重要的制度角色，而如何根據(jù)具體的政治環(huán)境和制度需要賦予地方立法權(quán)以不同的角色定位，就成為構(gòu)建國家和地方秩序所必須嚴(yán)肅拿捏的治理技藝。

新中國成立初期，新生政權(quán)所面臨的政治環(huán)境和秩序訴求決定了不適合對立法資源進(jìn)行疾風(fēng)驟雨式的革命性配置，中央和地方相結(jié)合的分散立法模式得以塑造。然而，單一制國家的中央集權(quán)傾向促使國家對權(quán)力資源進(jìn)行重新整合，地方立法權(quán)由此被悉數(shù)收歸中央。直到改革開放以后，法律在國家和社會治理中的制度角色得以重塑，地方由此重獲立法權(quán)。

對于急于擺脫革命與階級思維，進(jìn)而通過解放思想以實現(xiàn)國家超越的中央政府而言，其所面臨的更多的不是逾越權(quán)限的問題，而是突破不夠的問題?；趯@種政治性論斷的實踐嘗試，地方立法在國家試驗型發(fā)展邏輯的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行著憲制突圍。而隨著改革開放持續(xù)推進(jìn)和依法治國逐步展開，地方立法的規(guī)范化程度日益提升，并在立法權(quán)配置良性調(diào)適中演繹出新時代地方立法的規(guī)范變遷路徑。

與地方立法的歷史變遷相對應(yīng)，學(xué)界有關(guān)地方立法的探討場域和理論焦點也經(jīng)歷了一個前后兩個時期的認(rèn)知演述過程。前期主要關(guān)注地方立法的有無之爭，即是否應(yīng)當(dāng)賦予地方以立法權(quán)。更確切地說，立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使，各地方不得涉足。其認(rèn)知路徑是，在極力宣揚(yáng)地方立法權(quán)力屬性的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格遵循單一制國家的集權(quán)邏輯，并將立法權(quán)統(tǒng)歸中央作為踐行中央集權(quán)立法體制的重要特征。后期更加注重地方立法的規(guī)范之爭，即如何有效規(guī)范地方立法實踐，諸如地方立法的主體擴(kuò)容、權(quán)力邊界以及公眾參與等。其認(rèn)知路徑是，在彰顯地方立法法治屬性的基礎(chǔ)上，不斷探索國家建設(shè)、發(fā)展和改革中的治理邏輯，且將治理的有效性和正當(dāng)性作為地方立法實踐的重要遵循。

通過梳理地方立法的演進(jìn)特征和認(rèn)知路徑，可以發(fā)現(xiàn)，地方立法權(quán)力屬性和集權(quán)邏輯的有無之爭建基于靜態(tài)理論之上，但其無法滿足國家統(tǒng)治和治理的實踐需要，因而后期在突出地方立法法治屬性和治理邏輯的基礎(chǔ)上更加注重動態(tài)實踐的現(xiàn)實意義。歷史實踐表明，地方立法權(quán)的有無及大小均以國家治理實踐為導(dǎo)向，其發(fā)展方向同樣應(yīng)當(dāng)遵循國家治理的客觀規(guī)律和具體實踐。從更深層次上來說，地方立法問題域的核心點即是權(quán)力的收放問題。地方立法權(quán)構(gòu)成國家權(quán)力的重要組成部分，但限縮權(quán)力不是根本。就國家統(tǒng)治和社會秩序而言，權(quán)力是為治理服務(wù)的，偏離治理有效性和正當(dāng)性的中央集權(quán)無法指導(dǎo)客觀實踐，而偏離治理規(guī)律和制度實踐的立法權(quán)配置同樣難以實現(xiàn)國家和社會的規(guī)范有效治理。將權(quán)力限制在規(guī)范化制度框架內(nèi)的目的不是為了限制權(quán)力，而是為了有效規(guī)范權(quán)力，而規(guī)范權(quán)力才能發(fā)揮地方在法治中國建設(shè)中的秩序調(diào)節(jié)作用。如果對地方立法權(quán)力進(jìn)行全面限制，即實行完全的中央集權(quán)立法體制，雖然可以避免地方立法割據(jù)發(fā)生的可能性并保持單一制國家法律形式上和整體上的統(tǒng)一，但卻失去了由具備信息和資源優(yōu)勢的地方制定規(guī)則、調(diào)整秩序以及有效治理的制度優(yōu)勢。

地方立法不僅是一個權(quán)力配置問題，更是一個制度供給問題，或者更確切地說是一個如何實現(xiàn)權(quán)力和制度有效聚合以助力國家治理的實踐問題。地方立法的發(fā)展?fàn)顩r與國家的政治環(huán)境和治理取向密不可分。如學(xué)者所言，中國要不要有地方立法，主要不是取決于憲法和法律的賦權(quán)規(guī)定，而是取決于具有穩(wěn)定性和長久性的國情因素［44］。而這種具有穩(wěn)定性和長久性的國情因素在很大程度上正是以治理的有效性和正當(dāng)性為基本遵循的。

在國家政權(quán)初建、社會資源短缺的情形下，執(zhí)政者所面臨的首先不是正式制度供給不足的問題，而是如何經(jīng)由資源的有效分配以實現(xiàn)政權(quán)鞏固和國家穩(wěn)定的問題。法律制度規(guī)范作用的功能施展是以一定的物質(zhì)條件為基礎(chǔ)的。在物質(zhì)條件匱乏和政治局勢不穩(wěn)的情形下，在懷揣各種價值信念者尚處于猶豫彷徨之際，在民眾難以理性表達(dá)自身意志且舊傳統(tǒng)尚未徹底厘清之時，國家計劃或許是合理分配現(xiàn)有資源、有效規(guī)制社會行為并應(yīng)對一切突發(fā)情況的最佳選擇。在人民代表大會制度建立之前，由于自下及上的意志傳達(dá)路徑尚未完全貫通，自上及下的縱向意志灌輸渠道不僅成為國家意志統(tǒng)領(lǐng)社會各領(lǐng)域的主要依循，而且是新生政權(quán)實行國家和社會統(tǒng)治的制度依賴。因此，在新中國成立初期，整體上更加強(qiáng)調(diào)國家立法權(quán)。可以說，和平穩(wěn)定的國家和社會環(huán)境是新中國建立之初民眾的最大追求，其不僅關(guān)系到新生政權(quán)的生存問題，更關(guān)系到人的生存問題。在維護(hù)穩(wěn)定環(huán)境的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對現(xiàn)有資源的合理分配，進(jìn)而通過務(wù)實的權(quán)力整合以實現(xiàn)對國家和社會的有效治理，是歷史對執(zhí)政者的基本要求。

而在改革開放以后，中國所面臨的首要問題已不是如何實現(xiàn)資源的有效分配問題。國際環(huán)境的巨大變化和國內(nèi)局勢的急劇轉(zhuǎn)變，使得發(fā)展問題成為更加急迫和現(xiàn)實的追求。雖然同樣關(guān)注資源分配問題，但新的歷史時期對執(zhí)政者提出了更高的治理期待，資源分配必須超出現(xiàn)有資源的束縛，而應(yīng)當(dāng)在創(chuàng)造更多資源的基礎(chǔ)上實現(xiàn)遞增性分配。此時，人民代表大會制度已比較健全，意志輸送渠道已經(jīng)貫通，地方立法發(fā)展的制度環(huán)境已經(jīng)成熟。同時，社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)著國家和社會治理領(lǐng)域的制度短缺。就法律市場而言，國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法活動構(gòu)成法律供給的重要組成部分。然而，法律市場中的供求失衡賦予法律資源以稀缺性特征，這就促使國家經(jīng)由試驗型路徑以探索多元的制度供給路徑。即在沒有獲得全國性的合法地位之前，賦予新制度以局部合法性，進(jìn)而在激發(fā)不同區(qū)域之間制度競爭的基礎(chǔ)上，形成有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的制度供給市場?？梢哉f，地方立法正是法律市場中多元制度供給的有機(jī)組成部分。作為地方治理的重要制度供給者，其對于有效規(guī)范地方行為、調(diào)節(jié)地方秩序以及推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化意義重大。

綜而述之，賦予地方以立法權(quán)并規(guī)范其運(yùn)行實踐是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度舉措。這不僅符合國家治理有效性和正當(dāng)性的既有邏輯，而且能夠為地方立法的深入開展提供實踐遵循。

注釋：

① 陶希晉在1957年指出：在群眾運(yùn)動中，“革命群眾需要的是什么？是完備的法制嗎？是等待制定了一整套搞運(yùn)動的法制才去進(jìn)行暴風(fēng)驟雨式的階級斗爭嗎？顯然，決不是這些，而主要是在政策范圍內(nèi)發(fā)揚(yáng)人民群眾的高度的革命精神。這種精神，在某種意義上對于舊社會的反人民的舊秩序來說，也就是‘無法無天’的斗爭精神。我們決不能在斗爭一開始，就對廣大群眾強(qiáng)調(diào)什么這個不準(zhǔn)，那樣不行，必須按條條辦事，來束縛群眾的手腳；甚至在某種情況下，還不能絕對地阻止群眾沖破一些陳舊或者不適合運(yùn)動需要的規(guī)定”。參見陶希晉：《新中國法制建設(shè)》，南開大學(xué)出版社1988年版，第60頁。

② 一元性立法體制是指立法權(quán)集中在中央，立法權(quán)不容分割，全國只有一個機(jī)關(guān)即中央立法機(jī)關(guān)集中、完整地行使制定法律的權(quán)力，只有一個立法的源頭，只有一種立法體系、法律體系和法制體系。參見郭道暉：《論我國一元性立法體制》，載《法學(xué)研究》1986年第1期，第4-5頁。

③ 如在《中華人民共和國行政處罰法》制定過程中，并沒有對行政罰款數(shù)額作出具體規(guī)定，終以“罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)定”的表述作原則性的規(guī)范。參見《中華人民共和國行政處罰法》第13條第2款。

④ 就權(quán)力來源而言，授權(quán)立法權(quán)來源于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，而職權(quán)立法權(quán)來源于憲法和法律直接規(guī)定；就立法權(quán)限而言，授權(quán)立法在堅持基本原則的前提下可以進(jìn)行自主立法，而自主立法應(yīng)當(dāng)堅持不抵觸原則；就生效條件而言，授權(quán)立法只需報授權(quán)機(jī)關(guān)備案，而職權(quán)立法則需經(jīng)省級人大常委會批準(zhǔn)。

⑤ 1954年《憲法》第53條規(guī)定，“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下……直轄市和較大的市分為區(qū)”。此后，1978年《憲法》第33條以及1982年《憲法》第30條均規(guī)定，“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”。

⑥ 所謂本源性權(quán)力，是指相對而言處于原始形態(tài)的政治結(jié)合體從其自身的物質(zhì)屬性和組織結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的一種權(quán)力，其屬于政治權(quán)力而非法律權(quán)力；所謂過程性權(quán)力，是指本源性權(quán)力的主體通過憲法和法律在國家機(jī)構(gòu)體系內(nèi)配置的、由不同國家機(jī)關(guān)和官員掌握和運(yùn)用的權(quán)力。參見張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2003年版，第376-377頁。

⑦ 如在江西省擬制定野生植物資源保護(hù)條例時，各部門之間分歧嚴(yán)重，并圍繞條例起草的主導(dǎo)角色進(jìn)行了激烈爭執(zhí)：林業(yè)部門主張，其一直負(fù)責(zé)野生植物資源的管理工作，因此應(yīng)當(dāng)是野生植物資源保護(hù)的主管部門；城建部門提出，風(fēng)景名勝區(qū)和園林內(nèi)的野生植物管理應(yīng)當(dāng)由其負(fù)責(zé)；醫(yī)藥部門則認(rèn)為，在野生植物中，不認(rèn)識的是草，認(rèn)識的都是藥，所以其不能不參與野生植物資源的保護(hù)和管理。參見李步云：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第175-176頁。