■侯慧敏

（湖南省常德市武陵區(qū)財(cái)政局）

在新形勢(shì)下，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各方面對(duì)財(cái)政支出的需求大增，給財(cái)務(wù)支出管理帶來(lái)極大困難。如今，受全球新冠肺炎疫情的影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力繼續(xù)增大，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，而財(cái)政支出剛性強(qiáng)，加上財(cái)政體制方面等因素影響。部分地方財(cái)政收支矛盾較為突出，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展造成極大影響。

1 新形勢(shì)下財(cái)政支出管理面臨的主要現(xiàn)狀分析

1.1 部分地方收入增收乏力，財(cái)政收支矛盾突出

隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，不少企業(yè)面臨極大困境，財(cái)政收入增速持續(xù)放緩。尤其是全球疫情期間，國(guó)家為了支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，密集出臺(tái)一攬子減稅降費(fèi)政策，減輕經(jīng)濟(jì)實(shí)體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方財(cái)政收入滑坡。而我國(guó)財(cái)政體制結(jié)算是在分稅制前提下，采取中央與地方“基期+增長(zhǎng)”模式，地方主體稅源缺失，導(dǎo)致地方實(shí)有財(cái)力有所下降。而在財(cái)政支出上，由于近年來(lái)國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大“增支”剛性支出。地方財(cái)力的有限與財(cái)政支出的剛性需求兩者之間極不協(xié)調(diào)，地方財(cái)政收支矛盾突出。

1.2 財(cái)政支出范圍擴(kuò)大，財(cái)政支出包袱過(guò)重

如今，財(cái)政支出范圍不斷擴(kuò)大，許多項(xiàng)目都強(qiáng)調(diào)財(cái)政“兜底”，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)政支出存在著極不合理的現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政資金使用率低下。一是政府機(jī)構(gòu)改革不到位，財(cái)政支出不降反升。在政府機(jī)構(gòu)改革中，盡管部分地方機(jī)構(gòu)職能合并到位，但是改革不徹底，存在遺留問(wèn)題，比如人員改革清理不到位，反而導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模擴(kuò)大，一些機(jī)構(gòu)改革前的非財(cái)政預(yù)算供養(yǎng)人員，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革后納入到財(cái)政供養(yǎng)人員中，增加了財(cái)政供養(yǎng)負(fù)擔(dān)。二是由于部分行政事業(yè)性收費(fèi)取消，原先靠規(guī)費(fèi)供養(yǎng)的人員失去資金來(lái)源，需由財(cái)政“兜底”，納入財(cái)政預(yù)算安排，加大財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是中央出臺(tái)的多項(xiàng)增資中剛性較強(qiáng)，中央補(bǔ)助有限，大部分需要地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，支出剛性強(qiáng)，地方財(cái)力增長(zhǎng)有限，地方財(cái)政支出加重。四是地方政府財(cái)力配套的項(xiàng)目多，配套資金量大，尤其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目都需要地方政府配套一定的財(cái)政資金，否則難以落實(shí)，許多項(xiàng)目配套資金有著硬性規(guī)定，因資金無(wú)來(lái)源，政府通過(guò)發(fā)債、借款方式配套，最終需通過(guò)財(cái)政資金還本付息，加大了財(cái)政支出。五是基本建設(shè)投資規(guī)模過(guò)大，與地方財(cái)政承受能力不匹配。隨著城區(qū)范圍日益擴(kuò)大，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套跟進(jìn)，城市建設(shè)美化、綠化、亮化的改善，中心城區(qū)通過(guò)征拆棚改、老舊小區(qū)改造“舊貌換新顏”，政府投資規(guī)模已超出了當(dāng)?shù)刎?cái)政承受能力，采取發(fā)行政府債券、融資平臺(tái)借款等方式實(shí)現(xiàn)投入，實(shí)質(zhì)上是透支后續(xù)年度的財(cái)力，減弱了后期的發(fā)展動(dòng)力。地方政府財(cái)政債務(wù)加大，每年大額的債務(wù)本金利息支出，加劇了財(cái)政支出包袱。在這種形勢(shì)下，難以提高財(cái)政資金使用的效率。

1.3 預(yù)算編制不精細(xì)，預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格

預(yù)算單位預(yù)算編制上不精細(xì)，預(yù)算項(xiàng)目編制簡(jiǎn)單，習(xí)慣固定基數(shù)加增量的預(yù)算編制方式，沒(méi)有進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算。主要表現(xiàn)為人員經(jīng)費(fèi)編制剛性強(qiáng)，公用經(jīng)費(fèi)編制沒(méi)有細(xì)化到項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)涉及的范圍廣，依據(jù)不充分。在預(yù)算管理中，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行存在很大偏差，執(zhí)行數(shù)據(jù)差異大，沒(méi)有對(duì)應(yīng)好預(yù)算項(xiàng)目。沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，導(dǎo)致財(cái)政支出極不合理，財(cái)政資金使用效率不高。一方面，財(cái)政公用經(jīng)費(fèi)居高不下，突破預(yù)算現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；另一方面，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出大，一些預(yù)算單位為了獲得預(yù)算資金，編制項(xiàng)目預(yù)算，而在實(shí)際中并沒(méi)有真正落實(shí)項(xiàng)目，造成資金浪費(fèi)。再者，部分預(yù)算單位出現(xiàn)支出缺口時(shí)，會(huì)以多種名目向政府打報(bào)告，追加財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)。

1.4 財(cái)政監(jiān)督弱化，財(cái)政支出管控不嚴(yán)

財(cái)政支出增長(zhǎng)過(guò)快，與財(cái)政監(jiān)督弱化相關(guān)聯(lián)。一是政府審計(jì)部門(mén)審計(jì)范圍廣，審計(jì)工作量大，而審計(jì)力量有限，從而導(dǎo)致在對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)時(shí)間緊促，沒(méi)有更進(jìn)一步深入挖掘查找問(wèn)題分析原因。另外，審計(jì)報(bào)告中提出的部分問(wèn)題處罰較輕，沒(méi)有引起各方面重視，導(dǎo)致財(cái)政資金支出問(wèn)題屢禁不止。二是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面有限。部分地方對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作重視度不高，存在“重投入輕管理、重支出輕績(jī)效”的慣性思維，預(yù)算單位的績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，財(cái)政部門(mén)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)尚未達(dá)到全覆蓋，因而，很難對(duì)財(cái)政支出使用效率做出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)。

2 新形勢(shì)下通過(guò)財(cái)政支出管理提高財(cái)政資金使用率的對(duì)策分析

2.1 增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力，確保財(cái)政收支平衡

財(cái)政支出需要有財(cái)政收入作保障，如果財(cái)政收入不足，財(cái)政支出將呈現(xiàn)赤字，增加地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要確保財(cái)政收支平衡，首要主措是做好財(cái)源培育，優(yōu)化企業(yè)營(yíng)商環(huán)境，增加稅收收入，從而增加財(cái)政實(shí)力；其次是對(duì)一些因?qū)嵤p稅降費(fèi)政策減少地方財(cái)力的部分地方，中央適當(dāng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，減輕地方財(cái)政支出壓力；最后是對(duì)國(guó)家出臺(tái)的政策性增資，中央要加大專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，中央要逐步下放稅費(fèi)政策和增資政策，實(shí)行“誰(shuí)出政策誰(shuí)出錢(qián)”的辦法，讓各地根據(jù)實(shí)際財(cái)力自主調(diào)控，增強(qiáng)財(cái)政支配能力。

2.2 規(guī)范財(cái)政支出范圍，減輕財(cái)政支出負(fù)擔(dān)

要進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出范圍，將應(yīng)由市場(chǎng)主體承擔(dān)的支出回歸本位，財(cái)政支出要重點(diǎn)保民生，保穩(wěn)定，退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，減輕財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。一是進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制改革，加快中央與地方政府財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，明確中央、省、市、縣四級(jí)各自承擔(dān)的職責(zé)，按照“誰(shuí)的財(cái)政事權(quán)誰(shuí)承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定各級(jí)政府支出責(zé)任。二是要進(jìn)一步分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革，其從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位將全面改制為企業(yè)，推向市場(chǎng)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，減輕財(cái)政支出壓力。三是對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行進(jìn)一步清理，確認(rèn)財(cái)政支出范圍，使其職責(zé)符合財(cái)政支出范圍，從而根據(jù)實(shí)際狀況與地方財(cái)力情況進(jìn)一步核定預(yù)算。四是做好財(cái)政供養(yǎng)人員清理，從編制源頭、現(xiàn)狀及成因等多方面進(jìn)行分析，是否應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政供養(yǎng)范圍。要在原編制清理的基礎(chǔ)上，做好財(cái)政供養(yǎng)對(duì)象的確認(rèn)工作，控制財(cái)政供養(yǎng)人額，控制人員經(jīng)費(fèi)。要對(duì)預(yù)算單位臨時(shí)用工、勞務(wù)工進(jìn)行清理，減輕預(yù)算單位支出壓力。五是堅(jiān)持量入為出原則，控制基本建設(shè)規(guī)模。各地政府要根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)力現(xiàn)狀，適度開(kāi)展基本建設(shè)，以“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為主，理性安排財(cái)政支出。中央項(xiàng)目適當(dāng)減少地方配套資金，避免過(guò)度增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。可由市場(chǎng)主體參與的項(xiàng)目，財(cái)政資金要主動(dòng)退出來(lái)。

2.3 進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理

要從預(yù)算編制入手，運(yùn)用零基預(yù)算理念，根據(jù)實(shí)際需要和財(cái)力可能科學(xué)核定預(yù)算，打破基數(shù)概念和支出固化僵化格局，推行預(yù)算編制精細(xì)化，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。同時(shí)，要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算；另一方面，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，嚴(yán)格按照批復(fù)的部門(mén)預(yù)算實(shí)施，堅(jiān)決按照“先有預(yù)算后有支出”的原則，嚴(yán)控預(yù)算追加事項(xiàng)。為此，要健全預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控體制，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行漏洞，防止人為因素影響預(yù)算實(shí)施，強(qiáng)化預(yù)算約束力，提高財(cái)政資金使用效率。

2.4 加大財(cái)政支出監(jiān)督，提高財(cái)政資金支出使用效率

要規(guī)范財(cái)政資金管理，從而有效提高財(cái)政支出效率。一是預(yù)算單位要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，從源頭上做好財(cái)政支出管控。二是審計(jì)部門(mén)要加大財(cái)政支出審計(jì)力度，加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算總量與結(jié)構(gòu)的審計(jì)、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)、重點(diǎn)支出與重大投資項(xiàng)目的審計(jì)、預(yù)算績(jī)效的審計(jì)，利用大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，拓寬審計(jì)范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，提升財(cái)政資金效益。三是完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，提出權(quán)責(zé)對(duì)等原則，切實(shí)做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”，所有財(cái)政資金統(tǒng)一納入財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，借助社會(huì)中介做好財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，在一定程度上提升資源分配的效益，逐步提高財(cái)政資金的使用效率。

結(jié) 論

隨著財(cái)政支出范圍的擴(kuò)大，財(cái)政收支矛盾十分突出。為此，必須科學(xué)界定財(cái)政支出范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，強(qiáng)化財(cái)政審計(jì)監(jiān)督，全面實(shí)施績(jī)效管理，從而有助于財(cái)政資金使用效率的提升。