王立峰

內(nèi)容提要 完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容，也是獨具中國特色的“新型政黨制度”的根本要求。堅持依規(guī)治黨與依法治國有機統(tǒng)一，必須推進以黨內(nèi)法規(guī)建設為中心的制度治黨實踐。黨內(nèi)法規(guī)研究正逐漸成為法學和政治學的新興領域。只有明晰黨內(nèi)法規(guī)這一概念的學術屬性，消除學科間的屏障，才能達成學術共識。黨內(nèi)法規(guī)作為“新型政黨制度”的內(nèi)部正式規(guī)范，兼具法治性、制度性與政治性的多重屬性，是扎根于中國國情的特色政黨制度，需要多學科的學者共同提供智力支持。

問題的緣起

近些年來，“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”(簡稱黨內(nèi)法規(guī))作為一個新興的學術概念，得到了法學、黨建學、政治學等領域?qū)W者的青睞，學術研究熱度不斷升級，學術著作與研究論文不斷激增。①鑒于“黨內(nèi)法規(guī)”可能作為二級學科的未來建制，圍繞黨內(nèi)法規(guī)而展開的專業(yè)設置、人才培養(yǎng)、研究機構與教材編寫等活動都提上了日程。②“黨內(nèi)法規(guī)”之所以能夠成為學術熱門話語，是因為其緊密契合于國家治理現(xiàn)代化與全面依法治國的戰(zhàn)略全局，是由執(zhí)政黨主導的黨治與法治雙元治國理政格局下的政黨制度的自我創(chuàng)新。③“黨內(nèi)法規(guī)”從政黨的政策性話語轉(zhuǎn)向?qū)W術性話語離不開當下中國政治體制改革與法治國家建設作為其現(xiàn)實的場域。④中共中央分別出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013～2017年)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018～2022年)》，這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一次系統(tǒng)地編制黨內(nèi)制度體系的戰(zhàn)略工程。中共十八屆四中全會把“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系內(nèi)，引起很多法學研究者的關注，“軟法理論”“特別權力說”“多元法理論”等觀點成為將黨內(nèi)法規(guī)納入法學研究范疇的證成依據(jù)。傳統(tǒng)黨建和黨史研究更不可能忽視這一新的研究熱點，從黨的制度建設的實踐經(jīng)驗追溯制度治黨的發(fā)展趨勢。政治學領域則更關注政黨的制度分析，采用比較政治學方法，對比中國與西方政黨理論的差異，從馬克思列寧主義政黨理論中擷取資源，建構中國特色的政黨制度與政黨理論。統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨與依法治國的實踐要求理論上必須整合既有理論和各學科資源來構建具有學術自主性的學術共識。

在黨內(nèi)法規(guī)的學術話語生成、學科體系構建過程中，不可回避的問題在于如何定位黨內(nèi)法規(guī)的學術屬性，進而才能有的放矢地構建其學科體系。問題核心聚焦于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)，外在表征為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系?？墒钱斚露鄬W科研究視角和理論介入并未帶來一致的學術共識，既有黨內(nèi)法規(guī)研究存在學者們自說自話，導致理論無法有效回應實踐需求的問題。“不知道目的地，選擇走哪條路或確定如何走某條路都是無甚意義；然而，不知道目的地的性質(zhì)，無論選擇哪條路還是確定如何走某條路，卻都有可能把我們引向深淵?！雹荨包h內(nèi)法規(guī)”的學術性話語生成不能脫離其生成這一概念的制度情境，需要做到概念、術語與范疇的正本清源，在學術批判和反思中重構其學術屬性。

“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”學術屬性的多元研究進路

1.基于“軟法”與“硬法”區(qū)分的法學論爭

“黨內(nèi)法規(guī)軟法說”最早是由姜明安教授提出來的，他認為“黨內(nèi)法規(guī)”的基本定位應該屬于社會法和軟法，而非國家法和硬法。⑥“軟法論”一經(jīng)提出就得到了一些學者的認同，黨內(nèi)法規(guī)是一種行為規(guī)則，不完全具備國家法的要素，但有類似于國家法律的約束力，“黨規(guī)黨法完全符合軟法的特征，它是一種典型的軟法”⑦。黨內(nèi)法規(guī)雖被認為歸屬于軟法，但它又具有硬法屬性。學者對此的解釋是，黨內(nèi)法規(guī)就是一種盡管被納入軟法范疇但實際上卻并不“軟”的軟法，是軟法中的“硬法”。⑧軟法理論作為“黨內(nèi)法規(guī)”嵌入法學視域的一把楔子，促使更多憲法、行政學等公法學者轉(zhuǎn)向了黨內(nèi)法規(guī)研究，但由于“軟法”概念作為舶來品，其多元的社會法因素會動搖主流的馬克思主義的國家法根基，也引發(fā)了廣泛的學術爭鳴。有的學者認為，用軟法理論來分析“黨內(nèi)法規(guī)”概念的合理性，是錯誤地應用了正確的理論。需要跳出“軟法—硬法”的分析框架，從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的相似性而不是軟法與硬法的差異性上論證“黨內(nèi)法規(guī)”概念，可以用“權限規(guī)范論”來分析黨內(nèi)法規(guī)的特殊性?！皺嗔σ?guī)限論是指，中國共產(chǎn)黨為更好地行使執(zhí)政權，自覺借鑒國家法律對國家權力的規(guī)范和限制方式，運用黨內(nèi)法規(guī)來管黨治黨，實現(xiàn)黨內(nèi)管治的法治化?！雹釓摹败浄ā弊钤缈伤菰从趪H法，而后被羅豪才教授引入公法領域這一概念生成論起，有學者指出黨內(nèi)法規(guī)的“軟法論”存在幾大局限：黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”忽視了黨內(nèi)法規(guī)非國家法的前提；忽視了中國共產(chǎn)黨領導和執(zhí)政的特殊性；偏離了黨內(nèi)法規(guī)的價值追求和目標指向；忽略了黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策的界限。⑩在對黨內(nèi)法規(guī)“軟法論”的商榷和反思中，黨內(nèi)法規(guī)的學術屬性成為學者們爭鳴的主題，“黨內(nèi)法規(guī)既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法律與政策二重屬性的規(guī)范性文件”，“黨內(nèi)法規(guī)的法政二重屬性歸根結底源于我國的政治現(xiàn)實，是黨的領導權威賦予了黨內(nèi)法規(guī)以某些類似于國家法的特征，同時也使黨的執(zhí)政功能保留了其政策特征”。黨內(nèi)法規(guī)具有雙重特性，既姓“黨”，也姓“法”。有的學者認為，在思維模式上，黨內(nèi)法規(guī)既堅持黨性思維，也堅持法治思維；在調(diào)整范圍上，黨內(nèi)法規(guī)既調(diào)整黨務，也調(diào)整部分國務；在規(guī)范對象上，黨內(nèi)法規(guī)既約束黨組織與黨員，也約束非黨組織與黨外人士；在權益配置上，黨內(nèi)法規(guī)既體現(xiàn)義務本位，也注重權利保障；在基本原則上，黨內(nèi)法規(guī)既遵循“法不禁止者即可為”原則，也遵循“規(guī)無明文規(guī)定者不可為”原則。有的學者借用行政法學的“特別權力說”來闡釋黨內(nèi)法規(guī)的屬性，鑒于黨組織與黨員之間具有特別權力關系的一般屬性，行政法上的特別權力關系理論不僅可以充當黨內(nèi)法規(guī)的正當性基礎，而且也可以為黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍與效力邊界提供理論依據(jù)?！罢腔谔貏e權力關系，黨內(nèi)法規(guī)才具有獨立于國家法體系而獨立存在的正當性，同樣是基于特別權力關系，黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍當受‘特別關系’之拘束，其效力不宜漫過‘特別權力關系’之邊界?！边€有學者認為從道德效力、應然效力、實然效力來看，黨規(guī)無疑是“法”，而且是一種有別于一般社會組織制定的“軟法”的“硬法”，進而提出了“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨導法規(guī)”共同構成了黨規(guī)，前者適用于黨內(nèi)，后者具有外溢性，“以黨自身治理規(guī)則的形式出現(xiàn)，但在實際政治生活中，對黨外生活及非黨組織同樣具有決定性影響”。

2.黨建歷史與經(jīng)驗中的約定俗成論

作為依規(guī)治黨之規(guī)的“黨內(nèi)法規(guī)”是政黨制度建設的重要內(nèi)容，從中國共產(chǎn)黨誕生之日起，以黨的章程為核心的制度治黨實踐便已開始。在1938年中共六屆六中全會的報告中，毛澤東在“黨的紀律”標題下提出了“黨規(guī)”這一概念，所針對的問題就是張國燾嚴重破壞黨的紀律的行為，“為使黨內(nèi)關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨規(guī)，以統(tǒng)一各級領導機關的行動”。黨建領域?qū)W者在發(fā)掘中共黨史方面為“黨內(nèi)法規(guī)”找到了概念的經(jīng)驗證成依據(jù)，并通過梳理制度治黨的實踐路徑，為黨內(nèi)法規(guī)研究提供一種約定俗成的闡釋路徑。“回顧黨規(guī)制度建設發(fā)展歷程，黨規(guī)制度建設總是緊貼黨的革命、建設、改革實踐，回應現(xiàn)實需要……黨規(guī)弱則黨亂國衰，黨規(guī)興則黨治國盛，黨規(guī)建設與治黨執(zhí)政實踐發(fā)展同呼吸、共命運。”建立和健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系是中國共產(chǎn)黨制度治黨實施中一貫追求的目標和任務。依據(jù)新時代依規(guī)治黨的新目標，“應當科學分析中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設的歷史階段和歷史特點，科學總結黨內(nèi)法規(guī)建設的歷史經(jīng)驗”。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴務必依法。一個政黨內(nèi)部規(guī)章制度的完備程度，是其政黨制度建設成熟與否的重要標志，“我們黨始終重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設，基本實現(xiàn)了黨內(nèi)權力運行和黨內(nèi)生活的一些主要領域有章可循、有規(guī)可依，為黨領導的革命、建設和改革事業(yè)發(fā)展提供了有力的制度保障”。許多學者從制度治黨的進路闡述了黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展歷程，黨內(nèi)法規(guī)不斷完善，逐步走向體系化。制度治黨是黨的建設的重要內(nèi)容，是政黨永葆先進性、組織性和合法性的必然訴求，黨內(nèi)法規(guī)體系完善是新時代制度治黨的必然要求。

3.黨內(nèi)法規(guī)的政黨制度屬性

政黨體制與政黨制度是政治學分析黨內(nèi)法規(guī)的理論視域，如何在借鑒與區(qū)分西方政黨理論的基礎上構建中國特色的政黨理論，并在中國特色政黨體制之中界定黨內(nèi)法規(guī)的制度屬性，這是當前政黨政治研究的重點突破方向。有些學者試圖從馬克思主義經(jīng)典著作中尋找答案，列寧認為黨是直接執(zhí)政的無產(chǎn)階級先鋒隊，是領導者?！傲袑幍南蠕h隊理論”不僅能夠證成“一黨執(zhí)政”的合法性，也能夠闡明黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性。作為馬克思主義政黨，一黨執(zhí)政是堅持社會主義道路的根本保障，中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義制度最本質(zhì)的特征?！盀榱四壅h力量，發(fā)揮政黨作用，實現(xiàn)黨的奮斗目標，需要建立一套穩(wěn)定和嚴密的組織機構和規(guī)章制度”，“共產(chǎn)黨必須按民主集中制的組織原則組織起來，包括要有統(tǒng)一的黨章、黨綱、黨紀和領導機構”。有的學者從比較政治學角度，分析中國政黨制度與西方政黨制度的差異性，指出作為革命性政黨，在先有政黨后有國家的經(jīng)驗事實面前，政黨制度發(fā)展體現(xiàn)為一種制度發(fā)展與制度探索的歷程，在這一層面，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)必然從不成熟走向成熟，制度體系在發(fā)展中不斷完善?！胺叛凼澜?，一個國家發(fā)展進步的重要條件是采用適合國情的政治制度”，“當代世界政黨制度發(fā)展的總體方向是現(xiàn)代化、民主化、制度化，各政黨自覺地將自己置于政黨制度的制度約束之下”。有的學者在比較世界各國政黨制度的基礎上，區(qū)分了“政黨法制”與“政黨法治”的概念內(nèi)涵，指出要從政黨—國家—社會關系與民主政治發(fā)展角度看待政黨制度，“在民主政治時代，國家法律必須尊重、維護政黨權益；在法律允許的范圍內(nèi)，政黨擁有‘法不禁止皆自由’的政治權利；在政黨內(nèi)部，許多具體的內(nèi)部關系需要內(nèi)部規(guī)則來調(diào)節(jié)”，“只有政黨法律規(guī)范、內(nèi)部規(guī)范、社會規(guī)范相互協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)作用，才有利于政黨政治秩序的維護”。可見，“黨內(nèi)法規(guī)”的政治學屬性可從政黨體制與政治制度的框架之中得到證成，必須放置于符合一國的國情和經(jīng)驗的政黨模式之中進行思考。

4.幾種研究進路的評述

首先，“黨內(nèi)法規(guī)”是帶著“法治”標簽進入法學研究視域的，憲法、行政法的公法理論與研究方法成為注釋和證成的主流，“軟法理論”“特別權力說”“社會法理論”被引介得最多，更有很多學者希望把“黨內(nèi)法規(guī)”作為法學領域的新興概念或范疇。但是，這一研究進路遇到的最大瓶頸問題是，如何定位黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系，即黨內(nèi)法規(guī)的法治屬性是否意味著黨內(nèi)法規(guī)也是一種法律。因此，學者提出要突破傳統(tǒng)的“國家法”的認知，重新定義法律的概念。但附隨而來的一系列問題是：在軟法范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)如何區(qū)分于一般社團組織的內(nèi)部規(guī)范？如何看待黨內(nèi)法規(guī)的硬性約束力？如果把黨內(nèi)法規(guī)作為法律，馬克思主義法學概念體系是否需要重構，會不會滑向西方社會法的理論窠臼？黨內(nèi)法規(guī)的合憲性如何實現(xiàn)？憲法監(jiān)督能否應用于執(zhí)政黨的治黨實踐，進而如何保障黨在全面依法治國中的絕對領導地位？

其次，黨建研究進路中的“制度治黨”更多體現(xiàn)為一種實踐路徑，是歷史發(fā)展與經(jīng)驗累積的結果，更多表征為“存在即合理”的實效性評價，這也反映出很多黨建黨史研究更關注于“注釋性”和“修飾性”的既有狀態(tài)描述，而不注重反思概念本身的合理性與科學性。從黨史資料、領導人講話、政策條文中證成“黨內(nèi)法規(guī)”的合理性，難免造成概念話語“約定俗成”的導向，弱化“學術話語”的理論屬性。制度治黨話語體系中的“制度”、依規(guī)治黨中的“規(guī)”和“黨內(nèi)法規(guī)”等概念之間的邏輯關系需要給予合理證成。此外，黨規(guī)、黨的紀律、黨的政策與決議、不成文的規(guī)矩等概念如何契合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中權威界定的黨內(nèi)法規(guī)概念？如何進一步區(qū)分規(guī)范性文件與黨內(nèi)法規(guī)？黨內(nèi)法規(guī)作為依規(guī)治黨的制度載體，指向?qū)ο蠛皖I域是否具有溢出效應？最終必然指向這樣一個問題：作為執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)如何有效區(qū)別于作為一般社團組織的政黨內(nèi)部組織規(guī)范？這都需要重新建構黨內(nèi)法規(guī)的“制度”屬性，以有效區(qū)分一般性的政黨組織理論。

最后，政黨政治的政治學路徑更多側(cè)重于比較政治學視域，在廣泛介紹西方主流政黨理論的前提下，多數(shù)研究并未凸顯出中國政黨制度的理論特色，無法解釋和區(qū)分一些基本概念，比如黨的領導是執(zhí)政地位的確認還是憲制意義上的領導權問題？中國特色社會主義政黨體制從理論上如何證成？是否能夠從馬克思主義傳統(tǒng)國家—社會理論框架之中找到執(zhí)政合法性的證成依據(jù)？正如有的學者所言，中國共產(chǎn)黨的領導執(zhí)政經(jīng)驗和形成的黨內(nèi)法規(guī)制度體系及其相應理論在世界政黨歷史與現(xiàn)實的大視野中“應屬一個罕有特例”，這是不同于西方政黨理論和政治理論的地方。既然西方的政黨理論無力解釋中國的政黨體制，中國社會科學研究必須重新構建起中國特色的政黨理論，在黨治國家、國家治理現(xiàn)代化、法治國家等理論框架體系之中，思考依規(guī)治黨與依法治國之間的理論邏輯。

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的學術屬性辨析

從學術嚴謹性層面來說，“黨內(nèi)法規(guī)”雖然得到權威性認可，但這一概念本身并不規(guī)范。通識性的“黨內(nèi)法規(guī)”不如加前綴詞的“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”更有專屬性，后者更有利于強化其執(zhí)政黨和領導黨的特殊地位。在實踐意義上，“良法善治作為法理思維的核心部分貫穿于黨內(nèi)法規(guī)的制定、實施、解釋、修改等過程中”。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律有機銜接和協(xié)調(diào)的重要方式之一，是黨政“共同立法”，黨規(guī)國法“互聯(lián)互通”。結合上述“黨內(nèi)法規(guī)”的研究進路來看，黨內(nèi)法規(guī)研究雖然是多學科共同參與，但相互之間并未構建起公認的學術話語，更多情況下是局限于學科內(nèi)部的自說自話，這不利于黨內(nèi)法規(guī)研究的深化，會混淆已經(jīng)構建起來的“學術概念”，從而致使學術研究偏離正軌。解決這一問題的出路在于，必須真正理解中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的學術屬性，從而真正消除學科間的屏障，為后續(xù)學術研究和學科發(fā)展提供智力支持。

1.黨內(nèi)法規(guī)的“法治”屬性

“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”是中國特色社會主義的法治體系之一，黨內(nèi)法規(guī)建設是全面依法治國的重要內(nèi)容，但是黨內(nèi)法規(guī)的法治邏輯有別于法律意義上的傳統(tǒng)“法治”。黨內(nèi)法規(guī)的法治實際上是一種政治戰(zhàn)略，是以法治思維和法治方法實現(xiàn)治國理政的政治。正如習近平總書記指出的那樣：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。”法治在中國的語境中具有規(guī)范性與工具性兩重屬性，前者是法學意義上的“規(guī)則之治、權力制約”，后者體現(xiàn)為“治理工具與政治戰(zhàn)略”，“法為治國之手段，強調(diào)法的實質(zhì)性、政治性和功能性。中國共產(chǎn)黨將法治界定為新時期的‘治國方略’，‘方略’者，大政方針和行動戰(zhàn)略之謂也”。這與西方傳統(tǒng)的“法治”具有迥然差異，西方法治根植于國家與社會二分的框架內(nèi)，浸淫于自由主義理念之中，經(jīng)資產(chǎn)階級革命的洗禮，通過限制專斷權力，被用來制衡“君主”的獨裁。而中國法治是由作為先鋒隊和領導者的中國共產(chǎn)黨實行自上而下的“政黨主導型法治”，進而衍生出黨領導下的全面依法治國和依憲治國的政治戰(zhàn)略。中國特色社會主義法治的內(nèi)涵在于堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于中國社會主義民主政治的偉大實踐。

因此，黨內(nèi)法規(guī)的法治屬性其實也是其政治屬性，但絕不應該把黨內(nèi)法規(guī)等同于法律體系內(nèi)的范疇。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，是具有鮮明階級性的政治組織，黨內(nèi)法規(guī)作為黨的意志的體現(xiàn)，它只能姓“黨”，“必須具有鮮明政治性，必然有著與生俱來的紅色基因”。黨內(nèi)法規(guī)被納入法治體系強調(diào)的是以一種法治思維來完善執(zhí)政黨的制度建設，而非把黨內(nèi)法規(guī)納入國家法律框架之中，這種理解上的偏頗源于法學與政治學的學科性視野間的差異?！坝捎诙鄶?shù)法學研究者只關注法律本身的專業(yè)性問題，很少進行有關法治戰(zhàn)略問題的思索，因而關于‘法治中國’戰(zhàn)略的設想大多是由政治人提出。政治人眼中的法治多數(shù)也屬于宏觀的大格局法治；法學家更多的是在詮釋法治戰(zhàn)略。”因此，黨內(nèi)法規(guī)在形式上、技術性、科學性等方面確實遵循了法律的規(guī)范性要求，但本質(zhì)上仍具有很強的政治屬性，其應屬于政治學的研究范疇，政黨政治是其理論研究的現(xiàn)實場域。

2.黨內(nèi)法規(guī)的“制度”屬性

從制度層面來看，“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”屬于政治學研究領域的政黨制度，而非法律制度。雖然統(tǒng)一于中國特色社會主義法治的框架中，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在根本目標(依規(guī)治黨與依法治國有機統(tǒng)一)、價值取向(法治思維和法治方式)、外部形態(tài)(章程、條例、辦法等)具有一致性，但兩者的制度屬性還存在著很大的差異。有學者認為，在制度理念上，黨內(nèi)法規(guī)緊于國家法律；在規(guī)定內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律；在特定事項上，黨內(nèi)法規(guī)先于國家法律；在調(diào)整力度上，黨內(nèi)法規(guī)異于國家法律。因此，不可混淆黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，否則會導致兩種后果：一是黨內(nèi)法規(guī)的“虹吸”效應，黨內(nèi)法規(guī)大量侵入國家事務，不當壓縮國家法律的生存空間，從而造成黨法不分、以黨代政等現(xiàn)象；二是國家法律不當侵入黨內(nèi)事務，造成黨內(nèi)事務國家法律化的現(xiàn)象?！包h內(nèi)法規(guī)”借鑒了法治思維和法治方法，仿照法律制度的規(guī)范技術和規(guī)范內(nèi)容，但根本屬性仍是政黨規(guī)范，具有很強的政治屬性。從制度范疇來看，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)屬于政黨的內(nèi)部規(guī)范，政黨內(nèi)部規(guī)范與政黨法律規(guī)范共同構成了政黨規(guī)范。其中，政黨內(nèi)部規(guī)范又包括內(nèi)部正式規(guī)范與內(nèi)部非正式規(guī)范，政黨內(nèi)部正式規(guī)范和政黨法律規(guī)范是具有強制性、約束力、權責性的硬規(guī)范，是由正式的立規(guī)主體或立法機關制定出臺的正式規(guī)范?！罢h內(nèi)部非正式規(guī)范”是一種非正式的規(guī)定，包括了政黨政治實踐中約定俗成的、非明文發(fā)布的政黨慣例、政黨倫理等，更多依賴于政黨成員的自律精神、信念操守，內(nèi)部非正式規(guī)范是政黨治理的軟規(guī)范。而“政黨法律規(guī)范”屬于國家法律，屬于政治法范疇，體現(xiàn)為國家憲法和其他法律之中關于政黨的相關規(guī)定。有的學者將政黨法律規(guī)范概括為五種形式：憲法性規(guī)范、基本法律規(guī)定(主要是政黨基本法或曰政黨法)、專項法律規(guī)定、選舉法律規(guī)定、憲法慣例。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于西方政黨的內(nèi)部規(guī)范，也有別于一般民主黨派的內(nèi)部規(guī)范，是一種“新型政黨制度”，是從中國土壤中生長出來的政黨制度，是在長期的民主革命過程中形成的，是歷史與人民的選擇。這種政黨制度所確定的政黨關系有效地避免了因“競爭”而導致的內(nèi)耗，有利于國家的穩(wěn)定和高效率的發(fā)展。中國共產(chǎn)黨的領導地位是由憲法賦予的，其管黨治黨的黨內(nèi)法規(guī)體系與國家建設的法律體系具有法治的屬性，兩者一道成為治國理政的制度依據(jù)。

3.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的學術屬性：作為“新型政黨制度”的內(nèi)部規(guī)范

作為一種新型政黨制度，中國共產(chǎn)黨通過黨內(nèi)法規(guī)體系的構建來實現(xiàn)制度治黨的變革。制度治黨不能僅僅局限于只對執(zhí)政黨的內(nèi)部黨務的調(diào)整，而必然將其放置于治國理政的戰(zhàn)略格局之中進行思考，國家治理、政府法治與社會治理都必然會納入黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整領域，這也使得黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在適用領域出現(xiàn)重合，兩者能否有效協(xié)調(diào)與銜接就成為比較棘手的實踐問題。中國特色的社會主義政治改革要求將全面從嚴治黨和全面依法治國兩大戰(zhàn)略統(tǒng)合在一起，以依規(guī)治黨與依法治國的合理統(tǒng)籌與有機統(tǒng)一的路徑有序推進黨政體制的改革和發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)體系的法治化促動執(zhí)政黨的法治建設，通過依規(guī)治黨實踐推動全面依法治國實踐中法治國家、法治政府與法治社會的一體建設，這是當前“黨主導法治”的現(xiàn)實路徑，在具體操作層面則體現(xiàn)為黨在法治國家建設中的“必須堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。

黨政同體的政治發(fā)展模式要求執(zhí)政黨，必須成為中國社會主義改革與發(fā)展的推動者，“東西南北中、黨政軍民學，黨是要領導一切的”，中國道路的實踐要不斷強化黨的領導地位和治國理政的政治功能，這也使得中國法治建設體現(xiàn)了很強的“法律內(nèi)嵌于政治之中”的特點。有的學者認為，“我國法治體系建設形成了國家法律和黨內(nèi)法規(guī)并舉、互補的基本格局，這并不是一種簡單的意識形態(tài)，而是內(nèi)嵌于政黨和國家高度整合的憲制結構的制度要求，也是社會治理日益復雜化的現(xiàn)實要求”?！靶滦驼h制度”也就成為“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”的學術定位的理論前設，需要統(tǒng)合法學、政治學和黨建學科各自的理論資源?！爸袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”這一學術概念表明了法律與政治的內(nèi)在邏輯關系，法律與政治本來就是共生的一對范疇，兩者相輔相成、不可分離?！包h主導下的法治”使得中國法治與政治在邏輯上是同構一體的，政黨的法治化建構為法治國家建設提供了指導方向、價值定位和政策依據(jù)等方面的政治保障；而法治思維和法治方式的引入與借鑒，反過來使執(zhí)政黨的制度建設不斷規(guī)范化、科學化與民主化，進而實現(xiàn)政黨和國家協(xié)同治理、相得益彰，共同尋求法治的理想圖景。

結 語

實踐總是比理論更具有活力，促使理論不斷豐富與創(chuàng)新。新理論、新學科的生成與發(fā)展離不開其立基的現(xiàn)實土壤，這是孕育其學術生命力的源泉?！扒竽局L者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源”。中國共產(chǎn)黨的百年發(fā)展史就是一部鮮活的政黨制度教科書，其走出了一條具有中國特色的政黨發(fā)展之路，既有別于西方資產(chǎn)階級的競爭型政黨，也有別于西方學者眼中的“一黨制”，更有別于其他國家的共產(chǎn)黨，在經(jīng)驗反思與理論自覺的基礎上，逐步建構起最適應中國國情的“新型政黨制度”，表征了馬克思主義理論與中國具體國情相結合的偉大實踐。推動形成比較完善的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系對于中國共產(chǎn)黨的制度實踐來說則具有標志性意義，一方面，通過構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系實現(xiàn)了依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一，為奪取中國特色社會主義新勝利提供更加有效的制度保障；另一方面，通過制度管黨治黨，實現(xiàn)全面從嚴治黨，實現(xiàn)從革命斗爭向合法執(zhí)政的制度轉(zhuǎn)型，以法治思維和法治方法實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新，進一步增強了黨的領導的政治合法性。

當然，制度本身就是不斷生成發(fā)展的，受制于制度外部環(huán)境、主體認知與實踐水平的影響，“良好的制度得到普遍地遵守”也需要一個長期的過程。要正視當前“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)”體系建設中出現(xiàn)的一系列問題與困難：黨內(nèi)法規(guī)的學術屬性問題；黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍問題；黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系問題；黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)督問題等。有些問題是可以在規(guī)范意義上得到解決，國家法律的規(guī)范性和科學性可以作為黨內(nèi)法規(guī)的制定、實施、監(jiān)督、評估等方面的參考性規(guī)范，這符合黨內(nèi)法規(guī)的“法治體系”的要求。但有些問題，如黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系，黨內(nèi)法規(guī)的適用領域(由黨政聯(lián)合發(fā)文所引發(fā)的黨務與國務的交叉)，作為執(zhí)政黨的政黨內(nèi)部制度邏輯等問題則涉及中國特色的政黨體制問題，則必須在構建中國特色社會主義的“新型政黨制度”的框架和中國特色社會主義制度所立基的“國家—政黨—社會”的場域之中進行思考，這是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系的生成情境，需要更多學者在理論話語與制度分析方面做出更多的智識性努力。

①以“黨內(nèi)法規(guī)”為篇名檢索中國知網(wǎng)，檢索到2014年至2019年的論文數(shù)量分別為14篇、66篇、95篇、157篇、170篇、192篇，近三年來，黨內(nèi)法規(guī)研究論文大幅增長。

②筆者在2018年下半年參與了中央辦公廳法規(guī)局和中國法學會共同主持的“黨內(nèi)法規(guī)學”全國統(tǒng)編教材的寫作工作。據(jù)了解，全國許多綜合性大學、政法院校、各級黨校、馬克思主義學院已經(jīng)開始為“黨內(nèi)法規(guī)學”的二級學科設置作前期的準備工作。參見楊云成、姚恒《改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)研究：回顧與反思》，《北京行政學院學報》2018年第5期。

③黨治與法治的雙重治國理政的方式?jīng)Q定了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同成為相互輔助與補充的制度體制，這也使得中國的現(xiàn)代國家治理必然納入依規(guī)治黨與依法治國有機統(tǒng)一的雙軌體制之中。

④“黨內(nèi)法規(guī)”的權威定義來自于2019年9月新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條的規(guī)定，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度”。

⑤鄧正來：《中國法學向何處去》，商務印書館2006年版，第2頁。

⑥姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學學報》(哲學社會科學版)2012年第3期。

⑦劉長秋：《軟法視野下的黨規(guī)黨法研究》，《理論學刊》2012年第9期。

⑧劉長秋：《黨內(nèi)法規(guī)為什么是一種軟法》，《人民法治》2018年第15期。

⑨武小川：《“黨內(nèi)法規(guī)”的權力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應用局限》，《中共中央黨校學報》2016年第6期。

⑩肖金明、馮曉暢：《治理現(xiàn)代化視域下的黨內(nèi)法規(guī)定位———兼與“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”商榷》，《四川師范大學學報》(社會科學版)2019年第1期。