范 娜

（甘肅省交通運輸廳投融資管理辦公室，甘肅 蘭州 730030）

黨的十九屆四中全會明確提出到我們黨成立一百年時，要在各方面制度更加成熟定型上取得明顯成效。近年來，政策制度的變化影響和推動了交通發(fā)展的方向。如何在新形勢下推動交通投融資政策制度盡快成熟和定型，為交通運輸事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入“強心劑”、吃上“定心丸”顯得尤為迫切和重要。

一、我國交通投融資政策制度發(fā)展演變歷程

我國的交通投融資政策制度發(fā)展演變大致經(jīng)歷了三個階段：

第一階段：自收自支政策制度（2008年以前）。

這一階段，國家按照“收管用一體，統(tǒng)收統(tǒng)支，收支兩條線，嚴(yán)格核查”的原則，組建養(yǎng)路費征收稽查機構(gòu)負責(zé)征收養(yǎng)路費，交通建設(shè)、管理、養(yǎng)護費用基本由養(yǎng)路費支出和支撐保障。1984 年以前，我國公路實行以地方為主的分級管理體制，地方政府負責(zé)公路建設(shè)、養(yǎng)護和管理。公路建設(shè)主要依靠中央和地方政府預(yù)算內(nèi)財政撥款。1984 ～1997 年間，國家出臺“貸款修路、收費還貸”政策，明確公路養(yǎng)路費收費標(biāo)準(zhǔn)，開征車輛購置附加費和港建費，建立中央專項交通資金制度，市場化融資逐步啟動發(fā)展。1998～2008年，國家相繼頒布《公路法》、《收費公路管理條例》等法律法規(guī)文件，逐步對“貸款修路、收費還貸”、公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、引進外資建設(shè)公路項目提供了法律政策依據(jù)。2008 年底，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》，取消公路養(yǎng)路費等六費，逐步有序取消政府還貸二級公路收費，公路稅費改革正式啟動。這一階段，我國公路融資渠道和手段進一步多元化，交通部門以車購費/稅和養(yǎng)路費兩個專項稅為基礎(chǔ)，以收費公路政策為支點，撬動銀行貸款和社會資金，逐步形成了“中央投資、地方籌資、社會融資、利用外資”等公路建設(shè)投融資發(fā)展模式。

第二階段：統(tǒng)貸統(tǒng)還政策制度（2015年以前）。

2004 年，國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國收費公路管理條例》(國務(wù)院令第417 號)，規(guī)定“建設(shè)和管理政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)按照政事分開的原則，依法設(shè)立專門的不以盈利為目的的法人組織。省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域類的政府還貸公路，可實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，并規(guī)定東部地區(qū)不再允許新建二級收費公路，提出不同地區(qū)不同類型收費公路最長收費年限，并對公路收費權(quán)益的轉(zhuǎn)讓管理作出原則性的規(guī)定，為收費還貸公路實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”奠定了基礎(chǔ)。

為了多快好省地籌集公路建設(shè)資金，各地積極探索，將全省公路建設(shè)貸款權(quán)限收歸省級交通運輸部門統(tǒng)一管理，成立省交通廳信貸管理辦公室等部門，加大銀政、銀企合作，搭建了省級交通融資信用平臺和“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的信貸管理機制。通過綜合運用國家補貼、地方配套、銀行信貸、民間投入等多種方式籌集公路建設(shè)資金，實現(xiàn)了交通項目建設(shè)與資金供給的良性互動，推進高速公路大發(fā)展。

第三階段：誰借誰擔(dān)政策制度（2015年以后）。

2014 年9 月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）發(fā)布，明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。2015年1 月1 日起實施的新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，除發(fā)行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。兩份文件的發(fā)布，徹底堵死了政府違規(guī)舉債的“后門”，交通部門長期以來利用“統(tǒng)貸統(tǒng)還”、PSL 抵押補充貸款等方式籌集項目建設(shè)資金的融資方式無法繼續(xù)。此后，國家又相繼頒布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）、《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60 號)，明確要求：“推廣使用政府與社會資本合作(PPP)模式”，“改革完善交通投融資機制”，投融資制度改革全面展開，正式進入了“誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)”階段。經(jīng)過不斷調(diào)整改革，形成了收費公路項目依靠發(fā)行專項債券和與社會資本合作（PPP）兩種投融資模式。

二、我國交通投融資政策制度現(xiàn)狀分析

交通投融資政策制度的日益完善，為規(guī)范有序開展投融資工作提供了制度遵循，但從總體上看，交通投融資領(lǐng)域上位法缺失、政策法規(guī)分散、新政策溯及既往、政策效應(yīng)難以充分發(fā)揮等問題，反映出交通投融資政策制度仍未成熟和定型，也導(dǎo)致交通發(fā)展速度忽高忽低、方向忽左忽右，無所適從。對交通部門而言，這種不成熟和不定型的制度突出表現(xiàn)在三個方面：

（一）資本金制度一直在變化難以定型

資本金制度始于1996 年《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35 號），該通知明確了試行資本金制度的項目范圍，規(guī)定投資項目必須首先落實資本金才能進行建設(shè)，該制度沿用至今，經(jīng)歷了幾次調(diào)整，1996 年、2009 年、2015 年國家分別將最低資本金比例調(diào)整為總投資的35%、25%、20%。

資本金制度從1996 年試行起，國務(wù)院就明確規(guī)定資本金屬于“非債務(wù)性資金”。但在項目推進過程中，各種債務(wù)資金、明股實債資金都先后充當(dāng)過資本金，一度被金融機構(gòu)默許，在這種寬松的政策環(huán)境下，一大批項目應(yīng)運而建。近幾年隨著投融資體制改革的推進，資本金的剛性約束越來越多，尤其是財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23 號）對資本金制度的剛性規(guī)定，徹底杜絕了以往在項目資本金上的各種“創(chuàng)新”舉措和渠道，眾多項目“懸崖勒馬”、亟待整改。2019 年6 月10 日，《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》印發(fā)，資本金制度有了一絲轉(zhuǎn)機和松動，規(guī)定“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金?！北M管目前業(yè)界對專項債券與PPP 項目結(jié)合的呼聲很高，但始終沒人敢突破底線。應(yīng)該說目前國家在資本金比例和來源調(diào)整上取得了實質(zhì)性的突破，但由于項目資本金非債務(wù)性質(zhì)的剛性規(guī)定，同時要求不能突破合規(guī)底線，不能違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)等，資本金的籌集渠道和資金來源仍然不成熟不定型。

（二）PPP 政策制度一直在出臺但仍不成熟

2014 年下半年以來，一系列PPP 制度文件陸續(xù)印發(fā)，國務(wù)院及國家各部委下發(fā)的涉PPP 文件超過百余部，逐漸形成了一套PPP 模式的監(jiān)管制度，但PPP 政策法規(guī)冗雜，法規(guī)之間存在沖突，新舊法規(guī)間存在明顯斷層，PPP 行穩(wěn)致遠仍缺乏完備的制度保障，主要表現(xiàn)在：

一是現(xiàn)行PPP 政策制度互相沖突。《政府和社會資本合作（PPP）條例》醞釀多年尚未出臺，缺乏上位法指導(dǎo)，不同部門出臺的政策制度互相不協(xié)同，意見不統(tǒng)一，不利操作。如針對PPP 中最基本的“實施機構(gòu)”，發(fā)改和財政部門定義就不統(tǒng)一，國家發(fā)改委文件規(guī)定只要是國家的體制內(nèi)單位無論是行政、事業(yè)或企業(yè)都可以作為PPP 項目的實施機構(gòu)，但財政部的文件規(guī)定必須是行政部門或事業(yè)單位才能作為PPP項目的實施機構(gòu)。

二是PPP 制度文件缺乏連貫性和穩(wěn)定性。政策變化之快令人措手不及，老政策尚在摸索運用之中，新政策出臺又追溯至老項目，PPP 項目不斷處在清查整改之中，制約了項目推進。比如2015 年P(guān)PP 剛起步時謀劃的項目，項目資本金比例一般最低都按總投資的30%控制，但目前資本金比例已經(jīng)可以按照15%操作了；比如2015 年謀劃項目時部分地方政府打擦邊球，兜底回購、做出承諾、貸款擔(dān)保、明股實債，如今這些做法已全部被明令禁止，凡有此類行為的項目都處于整改之中。

三是各方對于社會資本方的選擇方式、免于二次招標(biāo)的前置程序等，目前還沒有形成統(tǒng)一認識。比如以前的PPP 項目在社會投資人招標(biāo)中國家發(fā)改委規(guī)定可以資格后審，但現(xiàn)在財政部規(guī)定必須進行資格預(yù)審；又比如，發(fā)改委《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”的，可以不招標(biāo)，我們理解為通過非招標(biāo)方式選定的社會資本方，均需二次招標(biāo)。而財政部則規(guī)定“對于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購或服務(wù)外包的PPP 項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標(biāo)?！币陨蟽煞菸募τ赑PP 項目免于二次招標(biāo)的約定不統(tǒng)一，需要更高層面法律法規(guī)來明確。

（三）政府舉債融資制度的“前門”一直在打開但開得還不夠大

2014 年修訂《預(yù)算法》以來，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉借債務(wù)的唯一合法形式和途徑，以前各種創(chuàng)新的融資舉債的“后門”徹底被關(guān)嚴(yán)堵死。省級交通運輸主管部門徹底失去舉債融資功能，交通資金保障渠道出現(xiàn)“斷崖”，政府還貸公路、PPP 項目出現(xiàn)資金斷頓，固定資產(chǎn)投資緩慢艱難增長。但國家打開的通過發(fā)行債券的舉債融資“前門”始終有限，滿足不了交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模高質(zhì)量發(fā)展的需求。為了擴大專項債券發(fā)行，支撐一定的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，2015 年財政部印發(fā)《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》，初步形成了土地儲備、收費公路、棚戶區(qū)改造、其他(項目收益與融資自求平衡)四大類專項債券，但能用于公路上的債券額度極其有限，甚至可以說是杯水車薪，就甘肅交通系統(tǒng)而言，2017、2018 年分別發(fā)行30 億元、34 億元收費公路專項債券，直到2019 年才突破百億大關(guān)，達到138 億元。為了加大專項債券發(fā)行使用力度，2019 年6 月，《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33 號）印發(fā)，對做好專項債券項目融資工作、進一步完善專項債券管理和配套措施提出了相關(guān)工作要求，特別是提出允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。9 月4 日，國務(wù)院常務(wù)會議明確提前下達2020 年專項債額度，9 月6 日，財政部又明確將專項債資金可作為項目資本金的領(lǐng)域從4 個擴展到10 個。可以說，專項債券作為積極財政政策的有力工具，國家一直積極支持其發(fā)展，但就廳字33 號文件規(guī)定的可通過“專項債+市場化融資”的方式進行融資，允許將專項債券作為符合條件的重大公益性項目資本金來說，文件提出的“收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，償還專項債券本息后仍有剩余專項收入”的要求，絕大多數(shù)收費公路項目難以滿足。受到地方政府債務(wù)風(fēng)險等約束，如何推動PPP 項目與專項債結(jié)合，如何使政府舉債融資制度更加成熟定型、確保交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有可靠穩(wěn)定的資金來源至關(guān)重要。

三、推動交通投融資制度更加成熟定型的思考

推動交通投融資制度更加成熟定型，進一步深化交通投融資體制機制改革，應(yīng)該成為交通人當(dāng)前及今后一個時期重點攻堅的方向。我們要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神，立足發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用的功能定位，適應(yīng)投資促進高質(zhì)量發(fā)展的要求，努力在推進交通投融資政策制度更加成熟定型上下大功夫苦功夫。

（一）要努力推動涉及交通投融資政策制度的頂層設(shè)計和上位法更加成熟定型。要健全交通投融資政策法律體系，加快推動制定交通投融資上位法，既保持投融資制度和治理體系的穩(wěn)定性，又要抓緊制定各項急需的配套制度，通過法律的規(guī)范和約束，解決立法分散、政出多門、職責(zé)不清的問題，化解目前交通投融資手段面臨的不確定性，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利，使政府和相關(guān)方的行為、風(fēng)險及收益更可預(yù)期，提高決策的科學(xué)化、民主化和法制化水平。當(dāng)前要在已完成《公路法》修訂的基礎(chǔ)上，抓緊加快制定和完善出臺《交通投融資條例》《收費公路管理條例》《非收費公路管理條例》《政府和社會資本合作（PPP）條例》等，切實從頂層設(shè)計和上位法上定型，杜絕交通投融資政策制度的隨意和不確定性。

（二）要努力推動涉及交通持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵投融資政策制度更加成熟定型。一是資本金制度要定型。推動資本金市場化，由市場中交易各方確定具體的項目資本金比例，鼓勵市場主體進行融資方式的創(chuàng)新，探索專項債券與PPP 相結(jié)合，拓寬資本金籌集渠道和資金來源，最大限度達到資本金的有效利用。二是財政保障制度要定型。完善政府主導(dǎo)的交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施公共財政保障制度，積極爭取財政資金支持，將各類用于交通運輸發(fā)展的財政性資金納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌利用好各種財力資源。合理劃分交通運輸領(lǐng)域省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任，逐步理順公路管理體制，健全養(yǎng)護運行機制，構(gòu)建事權(quán)清晰、責(zé)權(quán)一致、各負其責(zé)、協(xié)同推進的省市縣三級分擔(dān)機制。三是舉債融資制度要定型。繼續(xù)開好舉債融資的“前門”，較大幅度增加政府債券規(guī)模，以資金績效為導(dǎo)向，加強專項債項目儲備，堅持形成有效投資，保障重點領(lǐng)域合理融資需求。堅持市場化導(dǎo)向，堅持舉債與償債能力相匹配、項目與債券周期匹配，構(gòu)建地方政府專項債券及項目全生命周期風(fēng)險管理體系，實現(xiàn)資金的全生命周期管理，提高資金利用率。

（三）要努力推動涉及交通事業(yè)永續(xù)發(fā)展的保障要素方面的政策制度更加成熟定型。資金問題解決了，還有諸多保障要素需要制度支撐。一是人才制度。要在制度創(chuàng)新方面走在前列，就必須加快人才制度和政策創(chuàng)新，改革人才培養(yǎng)、引進、使用等機制，注重專業(yè)能力培養(yǎng)，增強干部隊伍適應(yīng)現(xiàn)代綜合交通運輸發(fā)展要求的能力，努力打造一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍，支持各類人才為推進投融資制度成熟定型貢獻智慧和力量。二是科技制度。堅持科技是第一生產(chǎn)力，建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研用深度融合的科技創(chuàng)新體系，鼓勵交通行業(yè)各類創(chuàng)新主體建立創(chuàng)新聯(lián)盟，建立關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)機制，加大資源開放共享力度，創(chuàng)新促進科技成果轉(zhuǎn)化為新動能，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。三是營商環(huán)境制度。“投資環(huán)境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資?！?，交通行業(yè)要想取得長足發(fā)展，吸引更多外部資金，必須優(yōu)化營商環(huán)境。按照“非禁即入、平等對待”的原則，打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實降低準(zhǔn)入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，全面放開社會資本投資交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，打開大門創(chuàng)造一切條件吸引社會資本投資交通。