張 倩

兵團(tuán)第十二師規(guī)劃信息中心

1 引言

2018年，黨和國(guó)家曾對(duì)空間規(guī)劃體系的重構(gòu)做出明確規(guī)定，要求空間規(guī)劃體系的建立與監(jiān)督工作全部由自然資源部承擔(dān)?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》于2019年5月出臺(tái)，該意見明確提出我國(guó)到2020年需要基本完成國(guó)土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，這是從制度層面進(jìn)行空間規(guī)劃體系重構(gòu)的重要表現(xiàn)，也是國(guó)家基于現(xiàn)代化目標(biāo)進(jìn)行治理體系優(yōu)化的重要舉措。在國(guó)家治理體系當(dāng)中，空間規(guī)劃體系的重構(gòu)占據(jù)極為重要的位置，與生態(tài)文明建設(shè)需求相符，也是國(guó)家提升治理能力的必由之路。從某種角度而言，新一輪的國(guó)家空間規(guī)劃體系重構(gòu)與調(diào)整只是表面性的工作，意在加快國(guó)家治理體系的重組。這也是從治理現(xiàn)代化目標(biāo)下分析國(guó)家空間規(guī)劃體系變遷與重構(gòu)的重要原因。

2 空間規(guī)劃體系的概述

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)主要實(shí)施城鄉(xiāng)土地公有制度，所以說空間規(guī)劃對(duì)于此種背景下的中國(guó)而言是一項(xiàng)十分重要的政策，也是政府用于治理空間的有效手段?！岸嘁?guī)并存”的問題普遍存在，并在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)影響著我國(guó)的空間規(guī)劃。在此背景下，不同類型的空間規(guī)劃會(huì)給國(guó)家體系帶來不同的影響，并從層級(jí)和維度方面對(duì)其造成制約[1]。從主體功能規(guī)劃角度而言，主要是利用恰當(dāng)?shù)拇胧?guó)土空間劃分為以下四種類型，分別為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域還有限制開發(fā)區(qū)域，這也體現(xiàn)出了國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略與發(fā)展方向，是國(guó)家利用制度的作用對(duì)國(guó)土空間開發(fā)進(jìn)行的控制與管理，長(zhǎng)此以往，地方和中央政府之間的權(quán)力關(guān)系一定會(huì)得到有效的優(yōu)化和調(diào)整。而長(zhǎng)久實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)則更重視利益格局的調(diào)整，主要是通過權(quán)衡各個(gè)主體訴求的方式，綜合分配各項(xiàng)空間資源，實(shí)現(xiàn)收益最大化。不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家空間規(guī)劃體系的重構(gòu)不僅會(huì)給未來的社會(huì)發(fā)展帶來直接影響，還與市場(chǎng)和政府之間有著極為密切的聯(lián)系。要想加深對(duì)空間規(guī)劃體系的重構(gòu)與理解，絕不可將技術(shù)工具優(yōu)化作為唯一的切入點(diǎn)，而是要從多重目標(biāo)關(guān)系入手，對(duì)其進(jìn)行深入的剖析和思考。

3 治理現(xiàn)代化目標(biāo)下國(guó)家空間規(guī)劃體系的演變歷程

在治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之下，國(guó)家空間規(guī)劃體系共經(jīng)歷以下五個(gè)階段分別，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期開始，一直到如今的治理體系全面重構(gòu)，中間還經(jīng)歷了“雙軌制”并存時(shí)期、“增長(zhǎng)主義”導(dǎo)向時(shí)期和“調(diào)控—刺激”反復(fù)期三個(gè)階段。每個(gè)階段的空間規(guī)劃體系均不相同，作用及目標(biāo)也有所差異。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)家空間規(guī)劃體系，主要用于落實(shí)國(guó)家針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定的各項(xiàng)計(jì)劃與政策，此時(shí)的國(guó)家空間規(guī)劃體系更像是一個(gè)有效的載體，作用于社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中。集權(quán)—分權(quán)交織的規(guī)劃體系則代表了“雙軌制”并存的特征，這不僅是從空間規(guī)則上對(duì)計(jì)劃時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和政策進(jìn)行延續(xù)，也是通過具體的城市總體規(guī)劃編制工作，體現(xiàn)出地方發(fā)展的需求和走向。在“增長(zhǎng)主義”導(dǎo)向時(shí)期，國(guó)家空間規(guī)劃體系主要作為空間工具進(jìn)行使用，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供了必要的支持，此時(shí)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正進(jìn)入快速增長(zhǎng)的階段，此時(shí)的國(guó)家空間規(guī)劃體系在國(guó)家治理體系的引導(dǎo)下高度分權(quán)，以地方或城市為核心提高競(jìng)爭(zhēng)力，吸引資本?！罢{(diào)控—刺激”反復(fù)期的主要特征為多項(xiàng)體系共同存在，多個(gè)規(guī)章制度之間存在一定的矛盾和沖突，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的國(guó)家治理并未形成確切的治理思路，雖然想通過強(qiáng)化集中管制的方式進(jìn)行國(guó)家治理，但是還要考慮到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題。加之2008年爆發(fā)的世界性金融危機(jī)的影響，當(dāng)時(shí)的國(guó)家治理政策呈現(xiàn)出方向不清，反復(fù)性較強(qiáng)的特征。截至目前為止的階段，就是治理體系全面重構(gòu)的時(shí)期，這也標(biāo)志著國(guó)家和政府利用政策的作用和問題導(dǎo)向開始全面的治理體系重構(gòu)，這是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化改革的核心內(nèi)容，也是其提升治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有利于打造現(xiàn)代化、智能化的治理格局。

4 治理現(xiàn)代化目標(biāo)下國(guó)家空間規(guī)劃體系變遷與重構(gòu)的思考

4.1 平衡多元目標(biāo)，統(tǒng)籌發(fā)展

無論是長(zhǎng)久以來積累的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，還是通過對(duì)其他國(guó)家發(fā)展歷程進(jìn)行的分析都可以證明，良好的國(guó)家治理體制絕不是單純的依靠政府或者是依靠社會(huì)，而是需要各個(gè)主體之間通力合作，統(tǒng)一口徑[2]。從某種角度來說，國(guó)土空間是一種物質(zhì)性的載體，承載了不同主體的利益訴求，涉及到個(gè)人、市場(chǎng)及中央政府等多個(gè)內(nèi)容，價(jià)值屬性較為復(fù)雜，表現(xiàn)出多元化的特征。國(guó)土空間并不是理論意義上理解的幾何空間，而是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縮影，也代表了社會(huì)活動(dòng)的需求。在生態(tài)文明建設(shè)的引導(dǎo)之下，國(guó)土空間規(guī)劃必須重新定位，基于人與自然和諧相處，打造全新的規(guī)劃體系。事實(shí)上，生態(tài)文明建設(shè)并不是保護(hù)生態(tài)環(huán)境那樣簡(jiǎn)單，而是有著更深層次的發(fā)展和追求。作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)已經(jīng)引起了社會(huì)各界的重視。在治理現(xiàn)代化的目標(biāo)之下，國(guó)家空間規(guī)劃體系必須認(rèn)識(shí)到國(guó)土空間的內(nèi)涵與價(jià)值，準(zhǔn)確把握其價(jià)值屬性，將人與自然和諧發(fā)展作為第一要義進(jìn)行體系上的重構(gòu)與優(yōu)化。事實(shí)證明，只有認(rèn)識(shí)到國(guó)土空間的價(jià)值屬性，才能順利開展后續(xù)的重構(gòu)空間規(guī)劃體系的工作，逐步解決供需不平衡的問題。更好地完成國(guó)土空間規(guī)劃的定位與理解，以其功能性的作用，平衡保護(hù)和發(fā)展之間的關(guān)系，兼顧各個(gè)主體之間的效益，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久發(fā)展的目標(biāo)。

4.2 建立層級(jí)有序的治理體系

每個(gè)國(guó)家的國(guó)情和制度均不相同，并遵循不同的軌跡進(jìn)行國(guó)家治理體系的改革，這不僅是社會(huì)傳統(tǒng)影響的結(jié)果，也是因?yàn)檎沃贫群蜌v史環(huán)境的共同作用。長(zhǎng)久以來，我國(guó)都在集權(quán)與分權(quán)的制約下進(jìn)行發(fā)展，要想做好國(guó)家空間規(guī)劃體系的重構(gòu)，打造新型的國(guó)家治理體系，必須克服這一弊病，跳出這個(gè)怪圈，建立層級(jí)有序的治理體系，兼顧各個(gè)主體的利益，明確政府事權(quán)。國(guó)土空間規(guī)劃并不是單一的規(guī)劃體系，也不是單純的規(guī)劃類型，而是具備綜合性特征的空間規(guī)劃體系，由多個(gè)層級(jí)和規(guī)劃類型共同構(gòu)成。各個(gè)主體的利益訴求不同，關(guān)注重點(diǎn)也有所差異，是我國(guó)不能回避的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，不同的主體和不同層級(jí)的政府也需要面臨不同的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃。要想解決這一問題，必須理清各個(gè)主體之間的差異，對(duì)其進(jìn)行明確的界限劃分，利用有機(jī)結(jié)合的方式對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行秩序性的管理，絕不可出現(xiàn)放任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的問題，也不可延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管控思維。最好的方法就是建立層級(jí)有序的治理體系，確保其與政府事權(quán)相對(duì)應(yīng)，并滿足國(guó)土空間在規(guī)劃過程中提出的差異性原則。從而在逐步發(fā)展過程中完成國(guó)家治理體系的重構(gòu)與深化。

4.3 以科學(xué)的規(guī)劃研究支撐國(guó)土空間規(guī)劃

作為一項(xiàng)重要的公共政策，政府主要利用空間規(guī)劃來實(shí)施空間治理工作，由此來看，空間治理的效果和水平很大程度上由空間規(guī)劃來決定，只有提高空間規(guī)劃的合理性，才能更好地開展空間治理工作。如何構(gòu)建科學(xué)合理的規(guī)劃體系始終是國(guó)土空間規(guī)劃體系的核心內(nèi)容，也是其原則之一，只有具備法律效力的規(guī)劃體系，才能為國(guó)家治理工作的順利開展提供制度上的保障。通過對(duì)其他國(guó)家的空間規(guī)劃工作進(jìn)行分析后可以發(fā)現(xiàn)，只有在非法定規(guī)劃和規(guī)劃研究的支持下，才能形成政策性的文件。然而我國(guó)現(xiàn)有的城市規(guī)劃無法滿足這一問題，明顯存在缺乏前期研究的問題，所以無法在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范推行過程中提供必要的支持。在此背景下，絕不可將構(gòu)建空間規(guī)劃體系作為唯一目標(biāo)，更多的是要關(guān)注規(guī)劃研究和法定規(guī)劃轉(zhuǎn)化之間的轉(zhuǎn)變，通過多個(gè)主體及目標(biāo)相互聯(lián)合的方式，使得國(guó)家空間規(guī)劃體系與法定規(guī)劃融合在一起，共同為國(guó)家治理水平及能力的提升而努力。

5 結(jié)語

在全新的發(fā)展背景下，經(jīng)濟(jì)及社會(huì)建設(shè)面臨種種矛盾和考驗(yàn)，這也對(duì)國(guó)家的治理水平提出了前所未有的挑戰(zhàn)。從國(guó)際角度而言，不同的制度、傳統(tǒng)和國(guó)情都是導(dǎo)致中西方國(guó)家在治理過程中出現(xiàn)差異的直接原因。即便發(fā)達(dá)國(guó)家在治理過程中取得了理想的成績(jī)，也不可完全套用于我國(guó)的治理與改革當(dāng)中。要想提升治理水平，做好治理體系的優(yōu)化與重建，必須充分考慮我國(guó)國(guó)情。在未來的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，國(guó)家空間規(guī)劃體系構(gòu)建都會(huì)是治理現(xiàn)代化目標(biāo)和國(guó)家治理體系重構(gòu)的重中之重。這是因?yàn)閲?guó)家空間規(guī)劃體系不僅是一項(xiàng)重要的工具，也作為一項(xiàng)公共政策應(yīng)用于空間治理當(dāng)中，有利于完成國(guó)家治理機(jī)構(gòu)的重組與優(yōu)化，意義十分深遠(yuǎn)。