■陳婧

（中國(guó)氣象局廣州熱帶海洋氣象研究所）

引 言

改革開放推行已超過(guò)四十年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)得到快速增長(zhǎng)，2019年，全國(guó)GDP總量達(dá)到99.1萬(wàn)億元，我國(guó)已成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，2019年財(cái)政收支相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：全國(guó)一般公共預(yù)算收入已達(dá)19.03萬(wàn)億元， 同比增長(zhǎng)3.8%，在三十多年財(cái)政收入超高速增長(zhǎng)的背后，是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和公共財(cái)政框架的不斷完善，與之同時(shí)，財(cái)政結(jié)構(gòu)性矛盾也日趨尖銳。

近年來(lái)，社會(huì)公眾普遍關(guān)心的“政府的錢花到哪里，效果怎么樣”問(wèn)題的聲音也越來(lái)越高。公共財(cái)政層面來(lái)說(shuō)，其作用是利用納稅人所繳納的資金來(lái)進(jìn)行公共建設(shè)，滿足公共需求和促進(jìn)公共發(fā)展。所以，如何提高公共財(cái)政功能利用率需要重點(diǎn)關(guān)注效益問(wèn)題，而要想最大程度上進(jìn)行財(cái)政支出效益的充分利用，則必須要對(duì)財(cái)政支出效益進(jìn)行科學(xué)的衡量和有效的控制，控制管理的依據(jù)即為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的重要核心環(huán)節(jié)，同時(shí)也是促進(jìn)資金使用率和提高資金使用效益的重要途徑。

我國(guó)開始推行對(duì)行政事業(yè)單位使用財(cái)政資金進(jìn)行支出績(jī)效評(píng)價(jià)的公共預(yù)算改革。早在本世紀(jì)初的2003年，黨的十六屆三中全會(huì)就曾在報(bào)告中提到關(guān)于“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”的建議，并以此為基礎(chǔ)在同年，財(cái)政部發(fā)布了《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，用以規(guī)范和加強(qiáng)中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出管理，由此也預(yù)示著我國(guó)財(cái)政預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)工作開展逐漸進(jìn)入規(guī)范化。并在2004年將廣東省財(cái)政廳最為試點(diǎn)設(shè)立了績(jī)效評(píng)價(jià)部門，負(fù)責(zé)進(jìn)行省級(jí)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的統(tǒng)籌部署和組織開展。

1 完善行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的必要性

預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的考查工具和衡量手段，其整體的科學(xué)性和可執(zhí)行性以及專業(yè)程度直接影響著后續(xù)績(jī)效評(píng)價(jià)考核工作的效率和質(zhì)量。所以，績(jī)效指標(biāo)的構(gòu)建必然是進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)尚未構(gòu)建出科學(xué)完善的體系，各部門的指標(biāo)設(shè)置橫向不可比較，存在“各自為政”的情況，在縱向方面也缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

而要想切實(shí)保持公共財(cái)政相匹配和相契合的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并借此增強(qiáng)政府管理職能以及財(cái)政資金使用效益構(gòu)建出科學(xué)、規(guī)范化的預(yù)算支出績(jī)效指標(biāo)，將影響能否科學(xué)、客觀、全面、公正地評(píng)價(jià)政府部門財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，因此，不斷完善預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)有著很大的實(shí)際意義。

2 行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)問(wèn)題分析

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革取得了一定成效，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系雖然已經(jīng)初步建立，但在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面的工作還存在很大不足，在《國(guó)務(wù)院關(guān)于2018年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題整改情況的報(bào)告》里同樣提到目前存在績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏低、缺少關(guān)鍵因素、績(jī)效信息公開比例較低問(wèn)題等問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：

2.1 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)脫離

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重要工具，同時(shí)也是真實(shí)反映出預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量與執(zhí)行效果的基本依據(jù)，其能夠?qū)⒃u(píng)價(jià)預(yù)算管理效率真實(shí)的顯現(xiàn)出來(lái)，并且作為衡量績(jī)效目標(biāo)達(dá)成情況的有效方法來(lái)應(yīng)用。因此，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定必須要圍繞績(jī)效目標(biāo)為核心來(lái)進(jìn)行制定。

目前，在我國(guó)事業(yè)單位績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置，尚不能充分體現(xiàn)政府工作任務(wù)的要求，特別是由于政府工作計(jì)劃下達(dá)較晚，部門職責(zé)和定位不夠明確，致使績(jī)效目標(biāo)選定困難，再加上政府績(jī)效目標(biāo)的不明確，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)“各自為政”，“各說(shuō)各話”，指標(biāo)無(wú)法真實(shí)反映目標(biāo)，目標(biāo)不能指揮指標(biāo)，兩者嚴(yán)重脫離，未能做到有機(jī)的統(tǒng)一。

2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏可比性

由于我國(guó)幅員遼闊，政府活動(dòng)支出的范圍廣泛，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡，在全國(guó)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，因此同一個(gè)部門，從中央到省里再到市縣，面對(duì)的情況不同，指標(biāo)設(shè)置也不同，指標(biāo)縱向不可比較。

而由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，行業(yè)間差異很大，績(jī)效評(píng)價(jià)由于行業(yè)間的專業(yè)壁壘導(dǎo)致不同的行業(yè)所設(shè)定的專業(yè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)也不相同，導(dǎo)致指標(biāo)橫向不可比較。

面對(duì)如此復(fù)雜的情況，財(cái)政部對(duì)不同行業(yè)的績(jī)效難以做出科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)，因此，在財(cái)政資金的分配、使用方面，難以起到有效的監(jiān)管作用，這極易導(dǎo)致財(cái)政資金使用的不科學(xué)、不合理、甚至產(chǎn)生浪費(fèi)的現(xiàn)象。

2.3 定性指標(biāo)偏多，定量指標(biāo)偏少

以中央部門預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效文本為例，目前，項(xiàng)目需要填報(bào)的績(jī)效指標(biāo)主要分為三大塊，包括“產(chǎn)出指標(biāo)“、“效益指標(biāo)”、“滿意度指標(biāo)”三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，僅僅有“產(chǎn)出指標(biāo)”一個(gè)定量指標(biāo)，且三級(jí)指標(biāo)的填報(bào)方面缺乏正確的指導(dǎo)，結(jié)合筆者實(shí)際工作中的觀察，發(fā)現(xiàn)在三級(jí)指標(biāo)的編寫方面，基層單位普遍缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，制定出了很多難以考核的三級(jí)指標(biāo)，嚴(yán)重降低了指標(biāo)的“可操作性”；而“效益指標(biāo)”構(gòu)成中的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益，是一個(gè)部門無(wú)法在短期內(nèi)可以預(yù)見的；“滿意度指標(biāo)”更是因?yàn)槟壳叭狈罄m(xù)考核評(píng)估而明顯較為空泛。

2.4 對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)較多，對(duì)基本經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)指標(biāo)較少

同樣以中央部門預(yù)算為例，目前的績(jī)效評(píng)價(jià)主要集中在項(xiàng)目考核方面，對(duì)于行政事業(yè)單位使用的基本經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)較少，如此并不能很好的反映出財(cái)政資金的使用狀況，無(wú)法體現(xiàn)評(píng)估預(yù)算編制的科學(xué)合理性，不利于健全績(jī)效考評(píng)體系的發(fā)展。

2.5 指標(biāo)編寫人員缺乏統(tǒng)一的培訓(xùn)

要想實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作效率與準(zhǔn)確性的提升，就必須要能夠充分的理解和掌握績(jī)效理論的相關(guān)知識(shí)，但目前很多行政事業(yè)單位嚴(yán)重缺乏科學(xué)化的培訓(xùn)體系和統(tǒng)一的培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，在宣傳力度上也存在一定程度上的不足，關(guān)于預(yù)算支出績(jī)效管理的理念理解上也沒(méi)有做到深入。＂重投入輕產(chǎn)出＂、＂重分配輕管理＂、＂重?cái)?shù)量輕質(zhì)量＂的粗放式管理模式仍然存在，各部門對(duì)此重要性認(rèn)識(shí)不足，在編制績(jī)效指標(biāo)的環(huán)節(jié)，沒(méi)有很好的結(jié)合本部門的工作實(shí)際，沒(méi)有較為系統(tǒng)地編制和可操作性、缺乏反映資金使用有效性的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，在一定程度上影響了績(jī)效評(píng)價(jià)改革的推進(jìn)。

3 完善行政事業(yè)單位預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的措施

從事業(yè)單位角度來(lái)分析，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的重要核心組成，其性質(zhì)為技術(shù)工具，是為財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系服務(wù)的，在一定程度上決定財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性。因此完善行政事業(yè)單位的預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，遵循科學(xué)、謹(jǐn)慎的原則非常重要，結(jié)合工作實(shí)際，筆者提出以下幾點(diǎn)建議：

3.1 明確績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，圍繞績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與被評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，并與政府（部門）戰(zhàn)略規(guī)劃相關(guān)，為了保證評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠準(zhǔn)確地反映被評(píng)價(jià)對(duì)象績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及與戰(zhàn)略規(guī)劃的相關(guān)程度，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)圍繞著績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)設(shè)定。

明確的績(jī)效目標(biāo)，既是對(duì)政府績(jī)效評(píng)估方向的真實(shí)反映，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展以及各行各業(yè)合理規(guī)劃、國(guó)家財(cái)政部門所重視的重點(diǎn)方向。各單位的職能定位也是以績(jī)效目標(biāo)作為重要衡量和制定標(biāo)準(zhǔn)所進(jìn)行的。而要想實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)合理性就必須要能夠參照績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定，并實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出目標(biāo)的投入、產(chǎn)出效益的分析，要確保能夠同時(shí)兼顧預(yù)算支出的短期效益評(píng)價(jià)和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益評(píng)價(jià)，保證對(duì)項(xiàng)目、部門與財(cái)政整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)的呈現(xiàn)。

3.2 構(gòu)建復(fù)合型績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，通用型與專業(yè)型的有機(jī)統(tǒng)一

財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的功能實(shí)現(xiàn)在于其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)的構(gòu)建首先必須圍繞績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)設(shè)置，既反映財(cái)政資金投放的職能、體現(xiàn)了資金的有效性，又要充分的反映指標(biāo)結(jié)構(gòu)層級(jí)、信度、效度的等科學(xué)要求，同時(shí)更要實(shí)現(xiàn)環(huán)境條件的滿足和具有較高的可操作性。

因此，在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置上，筆者建議，要綜合分析，設(shè)置復(fù)合型的指標(biāo)，其一是通用型指標(biāo)，其二是專業(yè)型指標(biāo)。

通用型指標(biāo)，是在單一評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)體系的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一指標(biāo)框架及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通用型指標(biāo)應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)開始規(guī)劃、下發(fā)，在預(yù)算填報(bào)中應(yīng)為必選項(xiàng)，從一級(jí)指標(biāo)開始到末級(jí)指標(biāo)，應(yīng)主要采用下拉的方式給出具體指標(biāo)選項(xiàng)，而不應(yīng)由各個(gè)單位的任意填報(bào)，如指標(biāo)可以設(shè)置可反映公眾關(guān)心的財(cái)政資金投入有效性的“用人成本指標(biāo)”、“公眾滿意度打分”、“人均公用經(jīng)費(fèi)”、“單位資產(chǎn)負(fù)債率”等反映行政事業(yè)單位的管理職能的運(yùn)行成本，便于部門之間的橫向比較。

專業(yè)型指標(biāo)，則針對(duì)類別廣泛、屬性差距懸殊的各個(gè)行業(yè)，為有效評(píng)價(jià)其財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，在相對(duì)統(tǒng)一的指標(biāo)框架下建立個(gè)性、專業(yè)、行業(yè)指標(biāo)庫(kù)，打造行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)型指標(biāo)應(yīng)由財(cái)政部組織各部門專家進(jìn)行本部門的專業(yè)型指標(biāo)的設(shè)計(jì)，一級(jí)預(yù)算部門圍繞國(guó)家大政方針，“五年規(guī)劃”，既能反映本行業(yè)的特征，又服務(wù)于本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而需要達(dá)到的各種技術(shù)指征。每幾年更新一次，可用不同省份的同一專業(yè)領(lǐng)域的行政事業(yè)單位的比較，以氣象部門為例，預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)經(jīng)費(fèi)中，一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)為財(cái)政部下發(fā)，在部門自行制定的三級(jí)指標(biāo)中，有“全年24小時(shí)晴雨預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率”、“最高氣溫預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率”“全年月降水預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率”等定性指標(biāo)，這些指標(biāo)，在不同省份的氣象部門中同樣適用，便于比較。如果做好專業(yè)型指標(biāo)的設(shè)置，更利于同一行業(yè)的部門的比較、考核，對(duì)于評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金支付的有效性有重要的意義。

3.3 加大力度培養(yǎng)績(jī)效評(píng)價(jià)管理人才，參與指標(biāo)建設(shè)

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)需要設(shè)計(jì)人員具備較高的技術(shù)水平，針對(duì)其每一個(gè)環(huán)節(jié)都要有較高技術(shù)含量、專業(yè)理論知識(shí)和科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定需要結(jié)合專業(yè)實(shí)際特點(diǎn)，具有較強(qiáng)的行業(yè)導(dǎo)向性，這也是要求制定者必須要具備科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度的重要原因，一旦其評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定不合理，則必然會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致后續(xù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)都發(fā)生偏差，影響評(píng)價(jià)結(jié)果，這對(duì)于財(cái)政資金的投入而言，根本無(wú)法進(jìn)行實(shí)際績(jī)效水平的客觀、真實(shí)反映，嚴(yán)重影響財(cái)政資金投入的有效性。

評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，指標(biāo)覆蓋面廣，指標(biāo)的建設(shè)工作需要更多專業(yè)人才的參與設(shè)計(jì)。一方面需要加大發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)工作對(duì)預(yù)算資金分配決策的影響，使得績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要性為各單位認(rèn)識(shí)，各部門才能更好的組織人力參與到指標(biāo)的設(shè)計(jì)工作中來(lái)，二方面需要組織各行各業(yè)的指標(biāo)庫(kù)專家進(jìn)行一定的培訓(xùn)，使得指標(biāo)設(shè)計(jì)可以實(shí)現(xiàn)專業(yè)的要求與考評(píng)可操作性的結(jié)合統(tǒng)一。

3.4 公眾參與監(jiān)督，可更好完善績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)

目前，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要還是由行政事業(yè)單位承擔(dān)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)是績(jī)效評(píng)估的主體，部分省份的績(jī)效評(píng)價(jià)工作引入了第三方的機(jī)構(gòu)，但總體上社會(huì)公眾參與度較低。

引導(dǎo)公眾的參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作中來(lái)，可以更好的發(fā)揮出其在績(jī)效評(píng)估中應(yīng)有的作用，使其更好的進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)的建設(shè)工作的完善。

一方面，在績(jī)效考評(píng)中，設(shè)置了指標(biāo)“滿意度指標(biāo)”為“公眾滿意度”指標(biāo)，但由于缺乏社會(huì)公眾的參與，此項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)欠缺科學(xué)依據(jù)。另一方面，引入公眾能夠更好的推動(dòng)社會(huì)公眾對(duì)政府的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的優(yōu)化。

4 結(jié) 論

預(yù)算績(jī)效管理在我國(guó)是一項(xiàng)嶄新的探索與嘗試，也是未來(lái)公共財(cái)政預(yù)算改革發(fā)展的前進(jìn)方向，通過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革取得了一定成效，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系已經(jīng)初步建立，但在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面的工作仍存在一定的不足：在本質(zhì)上，仍為政府內(nèi)部的目標(biāo)性評(píng)價(jià)；在實(shí)踐中，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)在在同行業(yè)尚缺乏規(guī)范的評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，在不同的行業(yè)更是有著不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)仍需要進(jìn)一步完善，為績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。