□吳悠

一、我國(guó)公共交通立法發(fā)展基本情況

2009年底，交通運(yùn)輸部研究起草了《城市公共交通條例》（送審稿），并報(bào)送國(guó)務(wù)院法制辦。此后，國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合交通運(yùn)輸部進(jìn)行了多輪完善。直至2018年8月，司法部印發(fā)了《城市公共交通管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），在行業(yè)內(nèi)征求意見。2019年5月，司法部就《征求意見稿》向全社會(huì)廣泛征求意見。至此，《城市公共交通管理?xiàng)l例》的出臺(tái)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。

截至2019年9月底，我國(guó)已有45個(gè)具備地方立法權(quán)的省、市、自治區(qū)，多個(gè)城市先后制定施行公共交通地方性法規(guī)，其中，省份4個(gè)，直轄市4個(gè)，省會(huì)（含自治區(qū)首府）城市20個(gè)，其他設(shè)區(qū)市17個(gè)。從地方立法權(quán)擴(kuò)容前后對(duì)比來看，除了省份和直轄市外，原先享有地方性法規(guī)制定權(quán)的49個(gè)設(shè)區(qū)市中，有34個(gè)城市先后制定施行公共交通地方性法規(guī)，占比為69.4%。地方立法權(quán)擴(kuò)容后，新增的233個(gè)設(shè)區(qū)市中已有3個(gè)城市制定施行公共交通地方性法規(guī)，分別是達(dá)州市、晉城市和常州市，占比為1.3%。

通過立法的先行先試，這些地區(qū)填補(bǔ)了自身的公共交通法律法規(guī)空白，推動(dòng)了本地區(qū)公共交通發(fā)展水平不斷提升，同時(shí)也引領(lǐng)全國(guó)公共交通法治建設(shè)進(jìn)程，為公共交通法規(guī)體系建立健全提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。但仍有不少城市面臨著發(fā)展力度不足、管理水平不高、安全問題突出等一系列問題，需要國(guó)家和地方協(xié)同起來通過立法的形式進(jìn)一步優(yōu)化改善。

二、《征求意見稿》與地方性法規(guī)異同分析

《征求意見稿》充分尊重了地方立法自主權(quán)，借鑒了各地的立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，保證了與已制定施行的地方性法規(guī)基本協(xié)調(diào)。通過對(duì)比發(fā)現(xiàn)，《征求意見稿》與地方性法規(guī)異同如下。

1.兩者共通內(nèi)容較多

（1）明確職責(zé)分工。規(guī)定城市人民政府是責(zé)任主體，明確交通運(yùn)輸主管部門的管理職責(zé)。

（2）編制規(guī)劃引領(lǐng)。規(guī)定編制公共交通相關(guān)規(guī)劃。

（3）拓展資金渠道。除將公共交通發(fā)展資金納入財(cái)政預(yù)算外，還鼓勵(lì)引導(dǎo)各類投資主體參與。

（4）引導(dǎo)設(shè)施建設(shè)。要求建設(shè)公交場(chǎng)站、公交專用道等配套設(shè)施。

（5）提升智能應(yīng)用。要求配置公眾出行信息服務(wù)、車輛運(yùn)營(yíng)調(diào)度、安全監(jiān)控和應(yīng)急處置等系統(tǒng)。

（6）規(guī)范運(yùn)營(yíng)服務(wù)。要求企業(yè)提供高質(zhì)量服務(wù)，鼓勵(lì)企業(yè)提供定制線路、夜間線路等多樣服務(wù)，明晰重點(diǎn)崗位準(zhǔn)入條件，要求交通運(yùn)輸主管部門定期開展服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)。

（7）明確票價(jià)導(dǎo)向。要求公共交通票價(jià)由政府直接定價(jià)。

（8）健全安全管理。明確企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，要求企業(yè)制定應(yīng)急預(yù)案，明確相關(guān)禁止行為。

2.《征求意見稿》提出新要求

（1）投資范圍。除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，規(guī)定投資主體還可以參與運(yùn)營(yíng)管理。

（2）公交規(guī)劃方面。城市公共交通規(guī)劃應(yīng)當(dāng)涵蓋安全防范和人才保障等內(nèi)容，這是以往地方公共交通規(guī)劃導(dǎo)則所不具備的，此外還要求規(guī)劃編制開展進(jìn)行征求公眾意見等必要程序。

（3）線網(wǎng)優(yōu)化方面。要求定期開展公眾出行調(diào)查，收集、分析公眾出行有關(guān)信息，作為優(yōu)化線路的依據(jù)。

（4）從業(yè)資格方面。要求建立重點(diǎn)崗位安全背景審查制度。

（5）成本核算方面。成本費(fèi)用年度核算內(nèi)容要求包括實(shí)際執(zhí)行票價(jià)低于運(yùn)營(yíng)成本的部分、執(zhí)行政府乘車優(yōu)惠導(dǎo)致收入減少的部分和執(zhí)行政府指令性任務(wù)導(dǎo)致支出增加的部分。

3.兩者之間存有沖突

（1）特許經(jīng)營(yíng)與行政許可?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定線路運(yùn)營(yíng)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，而以上海市、杭州市、廣州市、無錫市等為代表的城市均實(shí)行行政許可。

（2）經(jīng)營(yíng)權(quán)期限?！墩髑笠庖姼濉芬?guī)定城市公共汽（電）車線路運(yùn)營(yíng)的期限為6～12年，即不低于6年且不高于12年，而晉城市、重慶市、蘭州市分別規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)期限為5年、4～8年、不超過8年?！墩髑笠庖姼濉返木植織l款將直接影響現(xiàn)有地方性法規(guī)相關(guān)制度，造成下位法與上位法的沖突。

三、公共交通立法的發(fā)展趨勢(shì)

1.公共交通立法駛?cè)虢y(tǒng)一發(fā)展快車道

一直以來，我國(guó)公共交通立法處于地方分散化的發(fā)展階段，這種模式不僅加大了立法成本，使公共交通立法缺乏效益，并且在一定范圍內(nèi)造成縱向沖突與橫向差異，從而使地方立法偏離初衷或預(yù)期?！冻鞘泄步煌ü芾?xiàng)l例》已被納入《國(guó)務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃》，標(biāo)志著公共交通上位法即將扭轉(zhuǎn)地方分散化立法的局面，在充分借鑒地方立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，尋求地方立法實(shí)踐內(nèi)容“最大公約數(shù)”，建立國(guó)家層面統(tǒng)一的公共交通行政法規(guī)。

2.上下位法定位分工更加清晰

《城市公共交通“十三五”發(fā)展綱要》指出“建立以行政法規(guī)為龍頭、以部頒規(guī)章為基礎(chǔ)、以地方立法為支撐的法規(guī)體系?！庇纱?，地方應(yīng)準(zhǔn)確把握地方立法在該法規(guī)體系中的定位，結(jié)合實(shí)際需要開展立法相關(guān)工作，與上位法、規(guī)章等組合發(fā)揮“1+1≥2”的效應(yīng)。

3.地方立法必要性和針對(duì)性要求更高

公共交通地方立法一直存在過于追求體例完美、結(jié)構(gòu)完整和內(nèi)容全面的傾向。有的城市不惜制定了大量的空、虛、原則性的條款，浪費(fèi)了優(yōu)先的立法資源，形成虛假立法繁榮。所立之法缺乏地方特色，很多條款成為擺設(shè)。在國(guó)家立法的基礎(chǔ)上，地方要針對(duì)本地區(qū)的特點(diǎn)和發(fā)展公共交通的需要，制定具有地方特色、針對(duì)性強(qiáng)的地方性法規(guī)，這也是地方立法的本質(zhì)要求。

4.地方立法擁有開放空間

在經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的自主發(fā)展階段后，各地探索出了一套基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、基本滿足公眾出行需求的方法，這也造成了體制機(jī)制、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等方面不同程度的差異。如路權(quán)規(guī)劃方面，以蘭州市等為代表的城市規(guī)定公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)編制公共汽車專用車道網(wǎng)絡(luò)實(shí)施方案，而常州市則規(guī)定交通運(yùn)輸主管部門組織編制公共汽車專用道建設(shè)年度計(jì)劃。再如路權(quán)建設(shè)方面，以濟(jì)南市等為代表的城市規(guī)定公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)設(shè)置公交專用道，而蘭州市則規(guī)定規(guī)劃建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)設(shè)置公交專用道。堅(jiān)持城市人民政府是發(fā)展城市公共交通的責(zé)任主體，就要在一定程度上尊重地方實(shí)踐成果，鼓勵(lì)地方創(chuàng)新體制機(jī)制和實(shí)踐舉措。上位法必定會(huì)為地方發(fā)展預(yù)留開放空間。

5.地方立法需要適應(yīng)新形勢(shì)

隨著區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)與交通產(chǎn)業(yè)加速融合，自動(dòng)駕駛、共享經(jīng)濟(jì)等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)、新模式不斷涌現(xiàn)，改革創(chuàng)新的動(dòng)力正在釋放，為公共交通發(fā)展升級(jí)提供了有利條件，也帶來新的挑戰(zhàn)。需要公共交通創(chuàng)新管理理念與方法，正確處理好改革與立法之間的關(guān)系，增強(qiáng)地方法規(guī)的時(shí)效性。

四、地方立法的發(fā)展建議

隨著上位法的出臺(tái)和公共交通面臨新形勢(shì)等外部環(huán)境的不斷變化，對(duì)于已經(jīng)制定施行地方性法規(guī)的地區(qū)，地方性法規(guī)部分條款可能會(huì)出現(xiàn)與上位法相抵觸或不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需求等問題，應(yīng)及時(shí)開展立法后評(píng)估，對(duì)立法質(zhì)量、實(shí)施效果、上下位法抵觸等情況進(jìn)行全面調(diào)查和綜合評(píng)價(jià)，對(duì)需要修改或者廢止的地方性法規(guī)，由有提案權(quán)的主體提出修改或廢止地方性法規(guī)的議案。

對(duì)于計(jì)劃制定地方性法規(guī)的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)遵循“不抵觸、有特色、可操作”三大基本原則，綜合考量立法成本，明確地方立法必要性，研究地方立法發(fā)展方向，努力實(shí)現(xiàn)“不重復(fù)、不空泛”。具體可以從以下幾個(gè)方面深入探究。

1.落實(shí)授權(quán)條款

《征求意見稿》為地方設(shè)置相關(guān)制度的授權(quán)性條款，形成類似第42條的規(guī)定：“……禁止攜帶的物品目錄由城市人民政府制定，并向社會(huì)公布?！钡胤娇梢栽谏衔环ㄊ跈?quán)的框架內(nèi)，通過立法的形式落實(shí)授權(quán)條款，建立相關(guān)制度，提升相關(guān)制度的法律效力。

2.順應(yīng)發(fā)展要求

從頂層設(shè)計(jì)來看，《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》要求未來加強(qiáng)充電、加氫、加氣和公交站點(diǎn)等設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)城市公共交通工具全部實(shí)現(xiàn)電動(dòng)化、新能源化和清潔化。從行業(yè)發(fā)展來看，《公交都市考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》針對(duì)場(chǎng)站供給、路權(quán)保障、裝備水平、財(cái)政扶持等內(nèi)容建立了一套較為完整的定量化指標(biāo)體系，為行業(yè)發(fā)展指明了方向。地方應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合行業(yè)形勢(shì)要求，從立法層面強(qiáng)化新技術(shù)、新理念的應(yīng)用。

3.擴(kuò)大適用范圍

自城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展水平評(píng)價(jià)工作開展以來，不少城市先后獲得5A級(jí)評(píng)分等級(jí)，標(biāo)志著城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化進(jìn)入高水平行列，更有一些發(fā)達(dá)城市宣布進(jìn)入“全域公交”發(fā)展階段。《征求意見稿》將立法適用范圍的劃定授權(quán)給地方政府，側(cè)重于城市范圍內(nèi)的公共交通規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)和安全管理，同時(shí)也要求地方政府?dāng)U展公共交通服務(wù)范圍，有條件的地區(qū)在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)將適用范圍擴(kuò)大到整個(gè)行政區(qū)域范圍，消除城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)差異，推動(dòng)城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)均等化。

4.強(qiáng)化地方事權(quán)

公共交通的發(fā)展需要建立政府主導(dǎo)、部門合力、公眾參與的發(fā)展機(jī)制，政府主導(dǎo)是前提，部門合力是關(guān)鍵，公眾參與是保障。面對(duì)地方在諸多發(fā)展環(huán)節(jié)（如交通影響評(píng)價(jià)、宣傳教育及其他相關(guān)工作）上的差異，《征求意見稿》采用“有關(guān)部門”的表述方式為地方發(fā)展預(yù)留空間，同時(shí)也造成部門職責(zé)分工難以明確的隱患。結(jié)合實(shí)際工作中推諉扯皮、單打獨(dú)斗等現(xiàn)象，地方應(yīng)當(dāng)針對(duì)屬于地方事權(quán)的事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)立法，將具體事項(xiàng)從政府落實(shí)到主管部門與執(zhí)行部門，進(jìn)一步明確職責(zé)分工，發(fā)揮部門合力的關(guān)鍵作用。

5.融入地方實(shí)際

（1）通過立法形式彰顯特色。不少城市在發(fā)展模式、協(xié)調(diào)機(jī)制等領(lǐng)域形成了一系列可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，可以通過地方性法規(guī)進(jìn)一步鞏固發(fā)展，彰顯公共交通立法的地方屬性。如常州市快速公交系統(tǒng)作為地方公共交通系統(tǒng)的骨架，極大地提升了城市形象品質(zhì)和居民出行便捷度，該城市立法就明確規(guī)定發(fā)展大運(yùn)量快速公交，有利于鞏固快速公交系統(tǒng)發(fā)展成果，為今后快速公交系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展提供法律支持和保障。

（2）通過立法形式補(bǔ)齊短板。目前，基礎(chǔ)設(shè)施、公交路權(quán)等仍然是一些地區(qū)公共交通發(fā)展的短板。以江蘇省為例，2017年公共汽電車車均場(chǎng)站面積為137.6平方米/標(biāo)臺(tái)，每百標(biāo)臺(tái)公交車輛擁有的公交專用車道長(zhǎng)度為2.3公里，均低于相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者建設(shè)要求。為此，地方性法規(guī)可以將補(bǔ)齊短板作為立法切入點(diǎn)，在其自主權(quán)范圍內(nèi)創(chuàng)新制度和路徑，如設(shè)立公共交通委員會(huì)、乘客委員會(huì)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，明確責(zé)任主體，加大配套設(shè)施建設(shè)力度等。