王鵬程

（南京審計大學(xué) 政府審計學(xué)院，江蘇 南京211815）

農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村自古以來就是國家工作的重點。 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提是幫助農(nóng)民脫貧，在鄉(xiāng)村經(jīng)濟有一定基礎(chǔ)的情況下逐步推進生態(tài)、鄉(xiāng)風(fēng)等基礎(chǔ)建設(shè)。 目前隨著脫貧工作進入收尾階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開始逐步展開，戰(zhàn)略的有效落實必然需要對戰(zhàn)略實施效果進行評價與監(jiān)督，在這一過程中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計是重要的環(huán)節(jié)。 同時，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略剛剛起步，存在的問題較多，許多方面也是摸索著前進，對領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計有利于盡早發(fā)現(xiàn)問題，落實相應(yīng)責(zé)任，督促整改，從而促進鄉(xiāng)村良性發(fā)展。

一、經(jīng)濟責(zé)任審計現(xiàn)狀

（一）指標籠統(tǒng)，體系偏靜態(tài)

當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計存在不少指標體系，但是指標過于寬泛，部分難以應(yīng)用于鄉(xiāng)村振興背景下，同時按照戰(zhàn)略總要求，指標體系中需要考慮增加一些與要求相適應(yīng)的指標，所以不同地區(qū)的指標可能會有所不同。 之前的指標有些是根據(jù)特定背景制定的，有些是比較寬泛的，不能準確評價具體情境下的責(zé)任，所以我們需要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的特點，有針對性地構(gòu)建一個適合該戰(zhàn)略的評價體系。 因為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個需要長期堅持發(fā)展的戰(zhàn)略，所以它需要考慮不同地區(qū)實際情況然后逐漸展開相應(yīng)工作，隨著工作進入不同階段，可能需要對指標進行重新選取或者對之前的指標權(quán)重進行重新衡量，如果在戰(zhàn)略實施過程中指標體系保持不變可能會造成評價結(jié)果出現(xiàn)偏差，進而影響最終的審計結(jié)果。

（二）多采用離任審計，結(jié)果運用不充分

當(dāng)前經(jīng)濟責(zé)任審計更多采用的是離任審計方式，這種事后審計對任期中有些指標的評價未必能順利完成，指標采集可能不充分、不客觀，進而會影響審計結(jié)果。 同時這種方式對領(lǐng)導(dǎo)干部后續(xù)任職可能有指導(dǎo)作用，但是對于原任職地區(qū)發(fā)展所造成的阻礙是不可逆轉(zhuǎn)的，即使事后發(fā)現(xiàn)一些問題，比如村居財務(wù)受損、村落生態(tài)遭受破壞等。 由于原有干部已經(jīng)離職，可能存在逃脫處罰的現(xiàn)象，導(dǎo)致審計結(jié)果難以運用。 所以構(gòu)建一個動態(tài)的經(jīng)濟責(zé)任指標評價體系有利于對領(lǐng)導(dǎo)干部進行任期經(jīng)濟責(zé)任審計，使任期審計有可參考的審計目標，從而有助于及時發(fā)現(xiàn)任期工作的問題并督促相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)人進行整改，達到“誰有問題誰整改”的效果。

二、指標選取

指標選取過程中， 應(yīng)該遵守國家相關(guān)政策法規(guī)要求，符合客觀實際、實事求是，同時既應(yīng)該考慮反映領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的共性指標， 還需要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求以及現(xiàn)階段的工作重點， 突出個性指標。 指標的選取應(yīng)當(dāng)遵循客觀規(guī)律，多角度、全方位地進行考量。指標設(shè)計需要具有可操作性，便于審計人員理解和運用。 因此本文參考了戰(zhàn)略總要求以及之前不同領(lǐng)域的指標設(shè)計， 選取其中一些適用性強的指標作為共性指標，并且根據(jù)戰(zhàn)略要求，立足于戰(zhàn)略整個實施過程說明個性指標的選取原因。

（一）共性指標

這些指標包括：首先，財務(wù)指標作為經(jīng)濟責(zé)任審計的重要依據(jù)，它能直觀地評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任。 領(lǐng)導(dǎo)干部首先應(yīng)對所在地區(qū)的財政真實性、合法性、效益性負責(zé)，確保地區(qū)經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展。 針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟情況， 可以選取財政收入與支出結(jié)構(gòu)情況、資產(chǎn)負債基本情況、固定資產(chǎn)情況以及是否存在違法違規(guī)情況作為指標。 其次，領(lǐng)導(dǎo)干部需要遵循國家法律法規(guī)，落實國家相關(guān)政策，所以政策指標主要關(guān)注重大政策落實情況與重大投資決策情況。 但是在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，許多政策與其息息相關(guān)，因此可以將一些具體決策內(nèi)容歸入個性指標中。 再次，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任指標主要是對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)個人須履行的責(zé)任、個人完成相應(yīng)工作的效果進行審計。 可以選取以前年度審計決定執(zhí)行及問題整改、公務(wù)接待費用增減率、會議活動費增減率等一些綜合性指標，其他比較具體化的指標則反映在個性指標中。 最后，廉潔辦公是保障村民合法權(quán)益的重要要求，因此廉潔自律指標衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律情況，任期廉政是重要評價之一。

（二）個性指標

文章以總要求為導(dǎo)向制定相應(yīng)的個性指標。

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，首先，它要求鄉(xiāng)村與城市互幫互助，鄉(xiāng)村不僅要從內(nèi)部探索促進產(chǎn)業(yè)興旺的方法， 而且要懂得向城市尋求幫助，以求獲得更多的資本、技術(shù)、人才等現(xiàn)代生產(chǎn)要素。同時， 要將各生產(chǎn)要素進行優(yōu)化組合實現(xiàn)高效利用； 要通過多種途徑充分調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，促進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)能力的提高。 其次，要充分挖掘能發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的措施，通過全面振興農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，使農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)融合發(fā)展，拓寬農(nóng)村生產(chǎn)渠道。 再次，針對我國特殊農(nóng)情，我們不但要培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，還應(yīng)該扶持小農(nóng)戶共同發(fā)展。 最后，我們需要推動鄉(xiāng)村新動能的發(fā)展，增強農(nóng)業(yè)的綜合效益和競爭力，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展保持旺盛活力。 按照這些要求，審計人員可以通過衡量鄉(xiāng)村的一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況， 評價農(nóng)民農(nóng)業(yè)合作社運行情況，關(guān)注專項資金發(fā)放和人才的引進培養(yǎng)計劃是否完善來評價領(lǐng)導(dǎo)干部的工作是否到位。

生態(tài)宜居作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵，綠色發(fā)展是它的核心要求。 2018年中央一號文件針對生態(tài)宜居提出了四項具體任務(wù)：統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理；加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理；建立市場化多元化生態(tài)補償機制；增加農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)供給。 因此，需要將鄉(xiāng)村的山水林田湖的開發(fā)與保護情況納入指標評價體系，除此之外，還應(yīng)該審查農(nóng)村廢棄物、污水等相應(yīng)環(huán)境問題的處理效果，關(guān)注生態(tài)補償機制的建立情況。

鄉(xiāng)風(fēng)文明在滿足村民的物質(zhì)要求的同時，可以滿足村民的精神層面，提高村民的文明程度。 要培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，構(gòu)建社會主義新農(nóng)村。 針對該項要求，我們需要關(guān)注是否對優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化進行扶持幫助，同時也要關(guān)注是否有效開展相應(yīng)道德教育活動，從而減少一些不好的風(fēng)俗習(xí)慣等情況，還需要關(guān)注傳統(tǒng)思想、不符合社會主義核心價值觀的活動是否得到改善。

治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，我們應(yīng)該創(chuàng)新農(nóng)村社會治理體系， 加強基層民主和法治建設(shè)，讓社會正氣得到弘揚、違法行為得到懲治，實現(xiàn)自治、法治和德治的有機結(jié)合。 2018年中央一號文件針對“治理有效”提出了五項具體任務(wù)：加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作、深化村民自治實踐、建設(shè)法治鄉(xiāng)村、提升鄉(xiāng)村德治水平和建設(shè)平安鄉(xiāng)村。 報告還要求治理過程中要推行村級小微權(quán)力清單制度。 所以，這一要求可與廉潔自律指標相結(jié)合，除此之外，還應(yīng)該關(guān)注“三治結(jié)合”的施行過程以及運用信息化治理的情況。

生活富裕是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本，是國家實施該戰(zhàn)略的目的，也是廣大人民群眾的愿望。 生活富裕就是要堅持富民為本、富民為先，讓農(nóng)民能通過多渠道獲得收入，并且能穩(wěn)定獲得收入，衣食無憂、生活便利，從而實現(xiàn)共同富裕。 2018年中央一號文件針對“生活富裕”提出六項具體任務(wù)：優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)、 促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和農(nóng)民增收、推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級、加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)、推進健康鄉(xiāng)村建設(shè)和持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境。 那么，進行經(jīng)濟責(zé)任審計時應(yīng)主要關(guān)注村民的收入情況是否能滿足農(nóng)民的一般生活，其次對鄉(xiāng)村的教育、基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療以及社會保障等方面的資金投入情況以及資金使用效果進行審查。

三、初步構(gòu)建動態(tài)體系

根據(jù)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展水平，大致可將我國農(nóng)村分為東部現(xiàn)代化發(fā)達、中部現(xiàn)代化水平較高地區(qū)和西部現(xiàn)代化水平較低地區(qū)，由于不同地區(qū)發(fā)展水平不同，振興戰(zhàn)略工作著力點也會有所側(cè)重，同時評價體系應(yīng)該兼顧?quán)l(xiāng)村振興戰(zhàn)略 “三步走” 目標：到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。 所以我們需要根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平選取合適的指標，并且考慮戰(zhàn)略實施的不同階段給予相應(yīng)指標不同權(quán)重的定量分析。

東部、中部現(xiàn)代化水平較高地區(qū)當(dāng)前階段工作集中在促進產(chǎn)業(yè)融合以及生態(tài)保護方面，輔以構(gòu)建有效的治理體系和促進鄉(xiāng)村精神文明發(fā)展。 因此在該兩類地區(qū)產(chǎn)業(yè)興旺和生態(tài)宜居方面的指標權(quán)重應(yīng)該稍微大一些，而隨著戰(zhàn)略不斷實施，權(quán)重的側(cè)重點應(yīng)逐漸偏向有效治理與生活富裕方面。 當(dāng)前中部、東部地區(qū)鄉(xiāng)村振興工作主要集中在產(chǎn)業(yè)融合及關(guān)注農(nóng)村生態(tài)方面，村民道德素質(zhì)較高，在一些基礎(chǔ)的道德教育、 基礎(chǔ)的治理方法以及在飲用水、污水處理方面，都做得不錯。 不過該地區(qū)要注意對傳統(tǒng)文化和生態(tài)的保護，不能只追求發(fā)展而忽視其他方面，同時在治理方面要向自治、法治、德治發(fā)展，推進治理信息化，逐漸將指標側(cè)重點從前四個方面轉(zhuǎn)向生活富裕方面， 關(guān)注農(nóng)民的收入渠道多樣性，收入穩(wěn)定性，教育、醫(yī)療、社會保障的效果以及村民休閑娛樂場所的建設(shè)情況等。

西部現(xiàn)代化水平較低地區(qū)當(dāng)前應(yīng)重點關(guān)注脫貧收尾工作，打好鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。 由于一些地區(qū)地處偏遠,社會風(fēng)氣過于老化，可能存在許多舊的風(fēng)俗，我們需要評估這些風(fēng)俗的性質(zhì)，保留優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，拋棄一些脫離現(xiàn)代社會主義核心價值觀的“老封建”“老迷信”。 領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)組織相關(guān)文明教育并落實鄉(xiāng)村社會風(fēng)氣整改結(jié)果，所以這些地區(qū)應(yīng)該在側(cè)重扶貧項目審計監(jiān)督的同時，關(guān)注基礎(chǔ)性個性指標的評價。 西部地區(qū)指標則更偏重于基礎(chǔ)性指標，比如飲用水安全覆蓋率、廁所改造率、村章村規(guī)完善情況等， 同時該地區(qū)要重點關(guān)注扶貧情況，將和扶貧相關(guān)的一些指標納入該體系。 該地區(qū)鄉(xiāng)村振興當(dāng)前階段應(yīng)注重發(fā)展， 為下一階段工作奠定基礎(chǔ)。 下一階段該地區(qū)指標會接近中部、東部地區(qū)當(dāng)前階段指標，但是西部地區(qū)受城鎮(zhèn)發(fā)展程度以及所處地理環(huán)境的影響，戰(zhàn)略推進會比中部和東部困難一些，需要的時間也會更久一些，所以階段性的指標體系存續(xù)時間也會比較長，中間可能會有細微的變動。 然而中部和東部依靠鄰近經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)，資源豐富，村民的素質(zhì)也相對較高，戰(zhàn)略推進會稍微快一些，所以指標的更替會較快一些。

四、應(yīng)用建議

（一）逐漸將動態(tài)體系融入經(jīng)濟責(zé)任審計

當(dāng)前階段，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)濟責(zé)任審計時需要逐步將個性指標融入評價指標體系中，根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部所處地區(qū)結(jié)合地區(qū)實際發(fā)展情況與發(fā)展任務(wù)，選取合適的指標并賦予相應(yīng)的權(quán)重。 目前，中部與東部地區(qū)應(yīng)以產(chǎn)業(yè)與生態(tài)方面的指標為主，西部地區(qū)以共性指標和扶貧方面的指標為主，隨著戰(zhàn)略的不斷展開再逐漸將五個方面融入評價體系。 在審計實際工作過程中，對領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計也會對鄉(xiāng)村振興工作階段有所了解，這樣不僅能更好地確定指標，而且有利于監(jiān)督工作情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，整改問題，促進鄉(xiāng)村良好穩(wěn)定發(fā)展。

（二）構(gòu)建動態(tài)體系大數(shù)據(jù)平臺

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，云計算、大數(shù)據(jù)等在審計領(lǐng)域發(fā)揮著巨大作用。 審計人員需要合理利用大數(shù)據(jù)平臺，可以構(gòu)建一個鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下經(jīng)濟責(zé)任審計的指標平臺，將各地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r以及領(lǐng)導(dǎo)干部的情況存儲于平臺。 構(gòu)建有效的數(shù)據(jù)庫，通過審計將數(shù)據(jù)輸入系統(tǒng)從而得出相應(yīng)的評價結(jié)果，提高審計效率，減少工作失誤。 但是該平臺可能需要人工核實地區(qū)的發(fā)展階段以便于實時對指標進行更換或者重新衡量指標權(quán)重。

（三）完善審計結(jié)果運用

完善審計結(jié)果的運用，一方面要通過公示讓村民了解審計結(jié)果， 維護村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓群眾真正能參與到治理鄉(xiāng)村的過程中，實現(xiàn)“自治”的目標。 另一方面，通過審計適時地發(fā)現(xiàn)問題之后，及時督促相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部整改，并及時向相關(guān)部門匯報工作情況。 對于重大違法違規(guī)情況，應(yīng)該協(xié)同紀檢監(jiān)察部門和司法部門追究領(lǐng)導(dǎo)干部的法律責(zé)任，樹立審計監(jiān)督的形象和震懾權(quán)威。 審計結(jié)果是監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的重要依據(jù)，可以將其作為管理選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的指標。 同時，上報審計結(jié)果有利于相關(guān)部門考慮解決問題的方法，為相關(guān)部門進行決策，部署下一步工作提供參考依據(jù)。

構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計體系是為了更好地履行審計監(jiān)督職能， 促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效開展，讓鄉(xiāng)村人民過上美滿幸福的生活。 審計人員應(yīng)該提高審計及時性，將離任審計與任期審計相結(jié)合， 及時掌握干部監(jiān)督管理相關(guān)信息，促進審計信息的運用。 但是本文并沒有對指標權(quán)重進行計算，選取的指標是否能夠準確反映相應(yīng)階段領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任還需要在實際工作過程中進行試驗，所以下一步需要對權(quán)重賦予以及對指標的合理性進行研究。