劉凱亞

(1.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 民航學(xué)院，河南 鄭州 450015；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 102488)

基層社會(huì)是國(guó)家的基石，基層社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步是國(guó)家整體發(fā)展進(jìn)步的重要組成部分，基層治理也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。基層治理的好壞，不僅關(guān)系到國(guó)家治理的績(jī)效，還關(guān)乎人民群眾的切身利益。黨的十九大明確提出，“要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家。”[1]36

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的核心和保證

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)為基層治理現(xiàn)代化指明方向并提供保障

中國(guó)近代在受到西方資本主義入侵后，封建社會(huì)逐漸解體，并開(kāi)始了現(xiàn)代化進(jìn)程。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中國(guó)誕生了一批現(xiàn)代化政黨，其中以馬克思主義為指導(dǎo)的中國(guó)共產(chǎn)黨最終帶領(lǐng)中國(guó)人民找到了正確的革命道路，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家獨(dú)立和民族解放，建立了新中國(guó)。新中國(guó)的成立使中華民族和中國(guó)人民在政治上獲得了獨(dú)立自主的地位，獨(dú)立的國(guó)家主權(quán)為中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程奠定了根本的基礎(chǔ)，中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程從此再也不會(huì)因?yàn)閮?nèi)外部環(huán)境的劇變和外敵入侵而被迫中斷。

黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)人民嘗試探索了一大批行政管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并在新中國(guó)成立后逐步推廣到全國(guó)。在政權(quán)建設(shè)方面，創(chuàng)建了人民民主專政的國(guó)家、確立了人民代表大會(huì)根本政治制度，建立了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，為包含經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等一系列制度在內(nèi)的中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的建立奠定了良好的基礎(chǔ)。這套制度體系在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期和改革開(kāi)放時(shí)期不斷地被實(shí)踐所證明是行之有效的、符合中國(guó)實(shí)際國(guó)情的制度，是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的根本制度保障，集中體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

正是在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的基礎(chǔ)上，基層才有了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的大環(huán)境和制度保障。沒(méi)有國(guó)家整體的現(xiàn)代化進(jìn)程，基層的現(xiàn)代化就無(wú)法開(kāi)展，基層治理也就無(wú)從談起。在新中國(guó)成立前，以晏陽(yáng)初為代表的部分知識(shí)分子認(rèn)為中國(guó)基層治理失敗的原因是基層的“愚、窮、弱、私”，主張通過(guò)辦平民學(xué)校對(duì)民眾開(kāi)展生計(jì)、文藝、衛(wèi)生和公民“四大教育”，培養(yǎng)知識(shí)力、生產(chǎn)力、強(qiáng)健力和團(tuán)結(jié)力，以造就“新民”，并主張?jiān)谵r(nóng)村實(shí)現(xiàn)政治、教育、經(jīng)濟(jì)、自衛(wèi)、衛(wèi)生和禮俗“六大整體建設(shè)”，從而達(dá)到強(qiáng)國(guó)救國(guó)的目的。依靠教育和鄉(xiāng)村建設(shè)雖然有助于解決中國(guó)基層社會(huì)面臨的問(wèn)題，但卻沒(méi)有找到中國(guó)社會(huì)問(wèn)題的根源，更不可能為基層治理指明正確的方向和科學(xué)的道路。解決中國(guó)的問(wèn)題必須要從阻礙中國(guó)前進(jìn)發(fā)展的落后生產(chǎn)力和代表落后生產(chǎn)力的階級(jí)入手，而由于中國(guó)民族資產(chǎn)階級(jí)的軟弱性，中國(guó)革命的重?fù)?dān)只能由中國(guó)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)肩負(fù)，以馬克思主義為指導(dǎo)的工人階級(jí)政黨——中國(guó)共產(chǎn)黨探索出了中國(guó)革命的正確道路，并在建立新政權(quán)后，堅(jiān)持以社會(huì)主義為方向，開(kāi)展了廣泛、深入、大規(guī)模的基層治理工作，黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義方向?yàn)榛鶎又卫碇该髁朔较蚝吐窂健?/p>

黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅為基層治理現(xiàn)代化指明了方向，還提供了強(qiáng)有力的支撐和保障。以梁漱溟為代表的一批知識(shí)分子希望在國(guó)家未取得完全獨(dú)立之前，通過(guò)改善基層治理來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)，1928年在河南進(jìn)行了短期的村治實(shí)驗(yàn)，1931年在山東鄒平進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)七年的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，但最終都不了了之。究其原因，就在于沒(méi)有國(guó)家的獨(dú)立自主和現(xiàn)代化進(jìn)程，局部地方、基層社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程就毫無(wú)保證，最終在日本侵略中國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng)中煙消云散。而中國(guó)共產(chǎn)黨在新中國(guó)成立后帶領(lǐng)人民開(kāi)展的基層政權(quán)建設(shè)和民主運(yùn)動(dòng)卻促使中國(guó)基層社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，封建勢(shì)力和殘余思想被徹底掃進(jìn)了歷史垃圾堆，基層治理制度整體建立起來(lái)，民眾被廣泛地政治動(dòng)員并極大地組織起來(lái)，參與治理的熱情被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，現(xiàn)代化意識(shí)充分覺(jué)醒，基層治理的面貌煥然一新。

(二)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了充分的政治動(dòng)員并整合了基層資源

中國(guó)近現(xiàn)代歷史既是一部現(xiàn)代化歷史，也是一部民族意識(shí)逐步覺(jué)醒的歷史。伴隨著一次次革命和改革的嘗試，民眾的國(guó)家意識(shí)和民族意識(shí)開(kāi)始逐步覺(jué)醒。中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)中，不斷動(dòng)員民眾參與到革命事業(yè)當(dāng)中，使得中國(guó)革命獲得了民眾最廣泛的支持，正如毛澤東所說(shuō)，“戰(zhàn)爭(zhēng)的偉力之最深厚的根源，存在于民眾之中”[2]501?；春?zhàn)役的小推車充分證明了動(dòng)員起來(lái)的民眾是中國(guó)革命取得勝利的最根本的力量源泉。

以馬克思主義為指導(dǎo)的中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持唯物史觀，始終把人民作為自己最根本的依靠力量，堅(jiān)持群眾路線，把群眾的利益放在第一位。正是依靠人民，在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨才能從弱小走向強(qiáng)大，帶領(lǐng)各族人民推翻三座大山。正是依靠人民，在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨才能帶領(lǐng)人民開(kāi)展土地改革，迅速恢復(fù)并發(fā)展生產(chǎn)，打破帝國(guó)主義封鎖，建立民主政權(quán)，實(shí)現(xiàn)了最廣泛的政治動(dòng)員。正是依靠人民，在改革開(kāi)放中，中國(guó)共產(chǎn)黨才能找到一條符合實(shí)際國(guó)情的中國(guó)特色社會(huì)主義道路，避免了重蹈蘇聯(lián)的覆轍，并將馬克思主義在21世紀(jì)發(fā)揚(yáng)光大，為全世界貢獻(xiàn)中國(guó)模式。

黨在革命、建設(shè)、改革歷史進(jìn)程中，帶領(lǐng)人民群眾取得了巨大的成就，探索了正確的道路，這為黨的執(zhí)政提供了巨大的合法性，造就了黨在全社會(huì)和群眾中的崇高地位和威信，為基層黨和政府調(diào)動(dòng)資源、統(tǒng)籌各方力量提供了源源不斷的支撐。我們黨得以在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，通過(guò)大比例的積累建成了完整的工業(yè)體系。在改革開(kāi)放后，經(jīng)受住了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的陣痛。尤其是在2020年突發(fā)的新冠肺炎疫情防控中，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，一方有難八方支援，全國(guó)一盤棋，全國(guó)醫(yī)療資源統(tǒng)一調(diào)配使用，防疫政策令行禁止，充分展現(xiàn)了人民群眾對(duì)黨的巨大信任和黨調(diào)動(dòng)各方資源的巨大能力，展現(xiàn)了中國(guó)力量，讓世界認(rèn)識(shí)到中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民建立的制度體系是行之有效的，中國(guó)模式能夠集中力量辦大事、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理現(xiàn)代化的歷史演進(jìn)

西方資本主義對(duì)封建中國(guó)的入侵，逐漸打破了中國(guó)傳統(tǒng)的基層社會(huì)秩序，以士紳自治、家族宗親為紐帶的“鄉(xiāng)土中國(guó)”在西方文明的沖擊下逐漸解體，但如何構(gòu)建起新的適應(yīng)基層治理的現(xiàn)代化治理體系成為擺在執(zhí)政黨面前必須解決的難題。

(一)新中國(guó)成立后高度組織化的基層治理模式

在新中國(guó)成立前的新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨雖然沒(méi)有獲得全國(guó)性的執(zhí)政權(quán)，建立普遍的基層黨組織和行政組織，但在革命根據(jù)地建立了局部執(zhí)政的基層政權(quán)，開(kāi)啟了基層政權(quán)建設(shè)和基層治理的實(shí)踐?！毒畬酵恋胤ā贰杜d國(guó)土地法》、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“減租減息”政策、蘇維埃制度、三三制等都是黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)和基層政權(quán)建設(shè)的實(shí)踐，這些在局部執(zhí)政中積累的重要經(jīng)驗(yàn)為新中國(guó)成立后中國(guó)共產(chǎn)黨全面執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)、開(kāi)展基層治理實(shí)踐奠定了基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立后，農(nóng)村地區(qū)的基層治理面貌煥然一新。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨即頒發(fā)了《中國(guó)土地法大綱》，《中國(guó)土地法大綱》在汲取過(guò)去革命根據(jù)地時(shí)期土地政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，徹底廢除了封建性及半封建性的土地制度，規(guī)定實(shí)行耕者有其田的土地制度，徹底廢除了帝國(guó)主義和國(guó)民黨政府的統(tǒng)治基礎(chǔ)，農(nóng)民的革命熱情被徹底激發(fā)出來(lái)，積極支持革命戰(zhàn)爭(zhēng)。新中國(guó)成立后頒布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》在《中國(guó)土地法大綱》的基礎(chǔ)上，延續(xù)了整體的政策思路和措施。土地改革運(yùn)動(dòng)隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)被推廣到全國(guó)各地，為國(guó)家介入農(nóng)村、改革農(nóng)村秩序奠定了基礎(chǔ)。隨著土地的分配，中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織獲得了農(nóng)民的充分信任和支持，原有的舊社會(huì)遺留下來(lái)的封建半封建的基層政權(quán)組織和制度被徹底摧毀，基于舊社會(huì)基層政權(quán)制度基礎(chǔ)上的族權(quán)和神權(quán)也被一并徹底廢除。這為農(nóng)村的改革、農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民素質(zhì)的提升奠定了前提條件，為農(nóng)村的現(xiàn)代化開(kāi)辟了道路。在此基礎(chǔ)上，1958年建立了第一個(gè)人民公社，隨后很快時(shí)間內(nèi)就在全國(guó)范圍內(nèi)推廣開(kāi)來(lái)，農(nóng)村普遍成立了人民公社，人民公社取代鄉(xiāng)，成為農(nóng)村基層治理的普遍模式。人民公社把一切生產(chǎn)資料和公共財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)為公社所有，由公社統(tǒng)一核算，統(tǒng)一分配，社員分配實(shí)行工資制和口糧供給制相結(jié)合，這就把所有農(nóng)村居民全部納入到了人民公社的管理體制之內(nèi)，農(nóng)村基層實(shí)現(xiàn)了高度的組織化。

與農(nóng)村相對(duì)應(yīng)，城市中也建立起了組織程度很嚴(yán)密的管理體制——單位制。單位制是對(duì)革命時(shí)期供給制的繼承。由于革命時(shí)期的特殊性，黨建立起了涵蓋黨的機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、軍隊(duì)和公營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的供給制，所有成員按照職務(wù)和資歷劃分成不同的等級(jí)，提供相對(duì)應(yīng)的生活物資，物資一般都是以實(shí)物的形式發(fā)放。單位制有效地將城市中各種生產(chǎn)要素組織了起來(lái)。革命時(shí)期，黨的工作重心在農(nóng)村，對(duì)城市的管理實(shí)踐和管理經(jīng)驗(yàn)都不多。解放初期，如何維持城市生產(chǎn)成為黨執(zhí)政面臨的重大問(wèn)題。在照顧到現(xiàn)實(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)上，黨對(duì)官僚資本企業(yè)保持其原來(lái)的組織機(jī)構(gòu)和生產(chǎn)系統(tǒng)，“原職、原薪、原制度”不變，先完整地承接下來(lái)，在恢復(fù)生產(chǎn)后逐步進(jìn)行社會(huì)主義改造，這就最大限度地保護(hù)了企業(yè)正常生產(chǎn)。與此同時(shí)，單位制有效地將每一個(gè)城市居民都涵蓋在基層管理范圍之內(nèi)，成為當(dāng)時(shí)城市管理的重要基石之一。單位為城市居民提供工作、支付報(bào)酬，提供住房、醫(yī)療、教育等基本生活服務(wù)，從某種程度上來(lái)說(shuō)，單位取代基層政府和基層居民自治組織，管理居民的生老病死婚喪嫁娶一切事物。

鄉(xiāng)村中的政社合一體制和城市中的單位制的建立符合新中國(guó)成立初期的基本國(guó)情，有效地適應(yīng)了生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展和國(guó)家工業(yè)化的需要，但是過(guò)度嚴(yán)密的組織和過(guò)度嚴(yán)格的管理，使得公權(quán)力深入到社會(huì)的方方面面，甚至是私人生活中，一定程度上限制了個(gè)人的自主性，不利于調(diào)動(dòng)個(gè)人的生產(chǎn)積極性，最后逐漸開(kāi)始阻礙生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展。

(二)改革開(kāi)放后黨領(lǐng)導(dǎo)下的基層自治

改革開(kāi)放后，黨調(diào)整了過(guò)去對(duì)基層社會(huì)管理過(guò)多、管理過(guò)死的治理思路。在解放生產(chǎn)力的同時(shí)逐步放松了對(duì)城鄉(xiāng)基層的管理力度，逐漸把私人權(quán)利還給個(gè)人，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)社會(huì)發(fā)展的情況將部分公共權(quán)利也逐步下放給群眾自治組織或民間團(tuán)體，大大激活了民間的活力，調(diào)動(dòng)了人民的積極性。我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了由總體性社會(huì)走向分化性社會(huì)的重大轉(zhuǎn)變。[3]

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求之一就是市場(chǎng)主體必須獨(dú)立自主，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)全部按照計(jì)劃進(jìn)行的生產(chǎn)模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，推動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，就必須將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)下放給企業(yè)和個(gè)人。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)下放的同時(shí)，與之相伴隨的是個(gè)人權(quán)利的回歸和基層治理權(quán)力的下放。個(gè)人權(quán)利的回歸和基層治理權(quán)力的下放逐漸產(chǎn)生了一個(gè)更具自主性和活力的社會(huì)，社會(huì)從過(guò)去依附于政府的狀態(tài)逐漸走向獨(dú)立自主。

與之相對(duì)應(yīng)的，黨和政府也開(kāi)始調(diào)整執(zhí)政方式和治理思路，逐漸建立起一整套基層自治的制度體系和管理模式?；鶎尤罕娮灾问紫乳_(kāi)始于農(nóng)村，這得益于改革開(kāi)放后首先在農(nóng)村開(kāi)展的改革，農(nóng)村從過(guò)去的集體生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，生產(chǎn)責(zé)任的下放伴隨著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的下放。八二憲法規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織”，1988年通過(guò)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》，1998年修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定了廣大農(nóng)民群眾的民主權(quán)利，在農(nóng)村基層實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。同時(shí)，也明確規(guī)定黨在農(nóng)村的基層組織應(yīng)“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。這就明確了黨對(duì)農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而且在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，必須保障農(nóng)民的主體地位，支持和保障村民的自治活動(dòng)和民主權(quán)利。正是伴隨著農(nóng)村基層權(quán)力的下放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性逐步提升，農(nóng)村開(kāi)辦起一大批鄉(xiāng)村企業(yè)，為當(dāng)時(shí)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增添了活力。

農(nóng)村地區(qū)的改革成功為城市改革提供了樣本。自從1986年引入了“社區(qū)”概念后，城市社區(qū)居民自治從20世紀(jì)90年代開(kāi)始在全國(guó)廣泛推行開(kāi)來(lái)。這其中最著名的就是沈陽(yáng)市探索的“沈陽(yáng)模式”，1997年，沈陽(yáng)市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改善居民委員會(huì)建設(shè)的工作意見(jiàn)》，第一次提出社區(qū)建設(shè)的命題。1999年，沈陽(yáng)市委、市政府進(jìn)一步印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出普遍建立基層社區(qū)組織機(jī)構(gòu)，構(gòu)建社區(qū)建設(shè)框架的目標(biāo)，社區(qū)建設(shè)“沈陽(yáng)模式”正式啟動(dòng)?！吧蜿?yáng)模式”對(duì)社區(qū)進(jìn)行了重新定位，建立了新型社區(qū)組織體系，把自治權(quán)還給社區(qū)，強(qiáng)化了社區(qū)職能。以社區(qū)居民自治為特色的“沈陽(yáng)模式”向人們展示了城市基層社會(huì)管理的新思路。1999年10月，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司在沈陽(yáng)召開(kāi)體制改革“沈陽(yáng)模式”專家論證會(huì)，明確了社區(qū)建設(shè)“沈陽(yáng)模式”的“社區(qū)自治、議行分離”原則。2000年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，將“擴(kuò)大民主、居民自治”作為城市社區(qū)建設(shè)的五條基本原則之一。伴隨著城市社區(qū)的逐步建立和發(fā)展，城市居民逐漸從“單位人”變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。

(三)十八大以來(lái)的基層治理創(chuàng)新

改革開(kāi)放后，在探索基層自治的過(guò)程中出現(xiàn)了一些新問(wèn)題。一是，過(guò)度強(qiáng)調(diào)基層自治，黨和政府在基層治理中快速地大幅度退出，導(dǎo)致黨和政府與基層的聯(lián)系出現(xiàn)了斷線，黨的政策和政府政令無(wú)法深入基層，黨與人民群眾的血肉聯(lián)系被削弱了。二是，從原有高度組織化模式走向黨和政府主導(dǎo)下的基層自治的過(guò)程中，部分基層地區(qū)在糾正過(guò)去問(wèn)題的時(shí)候矯枉過(guò)正，在開(kāi)展基層自治探索過(guò)程中走得過(guò)快過(guò)遠(yuǎn)，偏離了黨和政府主導(dǎo)這一原則，甚至出現(xiàn)了偏離社會(huì)主義方向、偏離以群眾為主體的問(wèn)題。

十八大以來(lái)，基層治理最核心和最突出的特征就是全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，整個(gè)社會(huì)從改革開(kāi)放初期急需政府減少干預(yù)的狀態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)在突飛猛進(jìn)發(fā)展后社會(huì)秩序亟需治理的狀態(tài)。尤其是在基層，基層自治雖然賦予了基層民眾自我管理的權(quán)力，但在實(shí)踐中，這份權(quán)力并沒(méi)有得到正確的充分的有效的發(fā)揮，亟需黨和政府的引領(lǐng)與治理。

2015年6月召開(kāi)的全國(guó)農(nóng)村基層黨建工作座談會(huì)，明確提出“始終堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖”，農(nóng)村基層黨組織不僅要成為農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，還必須要確保黨的路線方針政策在農(nóng)村得到貫徹落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村各項(xiàng)工作，團(tuán)結(jié)農(nóng)民群眾建設(shè)美好生活，這樣的規(guī)定和要求就明確了黨對(duì)農(nóng)村基層治理的領(lǐng)導(dǎo)是全方位全覆蓋的領(lǐng)導(dǎo)。2017年7月召開(kāi)的全國(guó)城市基層黨建工作經(jīng)驗(yàn)交流座談會(huì)，明確了城市基層黨組織必須加強(qiáng)自身建設(shè)，建成堅(jiān)強(qiáng)堡壘，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。與農(nóng)村基層自治和城市基層自治相伴隨的是，黨全面加強(qiáng)了對(duì)國(guó)有企業(yè)、高校、非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖”[4]，在國(guó)企的治理中，企業(yè)黨組織必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用。在全國(guó)高校思想政治工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“我們的高校是黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校，是中國(guó)特色社會(huì)主義高校?！盵5]

十八大以來(lái)，黨在領(lǐng)導(dǎo)基層治理實(shí)踐中全面扭轉(zhuǎn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)“寬松軟”局面，解決了黨建弱化、虛化、邊緣化的問(wèn)題，全面加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。更關(guān)鍵的是，在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)，正確地處理了黨的領(lǐng)導(dǎo)和基層自治的關(guān)系，沒(méi)有對(duì)基層自治權(quán)力過(guò)分干預(yù)。十九大新通過(guò)的黨章規(guī)定“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會(huì)治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！边@不僅明確規(guī)定了基層黨組織在基層自治中的領(lǐng)導(dǎo)地位和權(quán)力責(zé)任，同時(shí)也明確指出了在基層自治中，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是大包大攬，而是通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織的建設(shè)水平與治理能力，支持和監(jiān)督基層更好地實(shí)現(xiàn)治理。

黨的十九屆四中全會(huì)將黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理實(shí)踐的制度和經(jīng)驗(yàn)上升至國(guó)家層面，在國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的總要求下明確提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。這一要求把新時(shí)代黨對(duì)基層工作的領(lǐng)導(dǎo)及黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治之間的關(guān)系闡釋得十分明確。黨對(duì)包括基層自治在內(nèi)的基層工作的領(lǐng)導(dǎo)是十分必要的，且需要不斷地健全領(lǐng)導(dǎo)制度和體系，不斷地提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。與此同時(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能取代自治，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是為了削弱自治，而是通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步提升基層自治的能力。

三、新時(shí)代加強(qiáng)黨對(duì)基層治理現(xiàn)代化領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

(一)全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保正確的現(xiàn)代化方向

黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國(guó)基層治理最顯著的特征。[6]堅(jiān)持黨對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，是確?；鶎又卫硌刂_的現(xiàn)代化方向、遵循社會(huì)主義道路的根本保證。

黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史和人民的選擇。近代以來(lái)，中國(guó)不同社會(huì)階層為了挽救民族危亡開(kāi)展了一次次的革命實(shí)踐，但只有以馬克思主義為指導(dǎo)的中國(guó)共產(chǎn)黨才最終肩負(fù)起這一歷史重任，馬克思主義是維護(hù)無(wú)產(chǎn)階級(jí)利益、指引人類解放的科學(xué)理論，中國(guó)共產(chǎn)黨將馬克思主義與中國(guó)革命實(shí)踐相結(jié)合，創(chuàng)造了符合中國(guó)實(shí)際的毛澤東思想，為中國(guó)革命找到了正確的方向和科學(xué)的道路，帶領(lǐng)中國(guó)人民實(shí)現(xiàn)了國(guó)家獨(dú)立和民族解放。而后又帶領(lǐng)中國(guó)人民建立了先進(jìn)的社會(huì)主義制度，為中國(guó)的發(fā)展奠定了根本的政治前提和制度基礎(chǔ)，帶領(lǐng)中國(guó)開(kāi)啟了工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。

基層治理需要發(fā)揮基層組織和民眾的自主性和創(chuàng)造性，這樣才能激發(fā)基層治理的活力、實(shí)現(xiàn)基層治理的效果。但單純的基層自治思想是不可取的，離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，基層自治很有可能會(huì)演變?yōu)槿后w之間的利益博弈和沖突，淪為部分小群體或少數(shù)人謀取私利的工具，在維護(hù)小群體利益的時(shí)候卻損害了整體利益。比如在開(kāi)展農(nóng)村基層自治過(guò)程中，部分地區(qū)出現(xiàn)了賄選的問(wèn)題，這樣的基層自治不僅達(dá)不到提升基層治理績(jī)效的目的，相反還會(huì)破壞基層組織的公信力、破壞基層社會(huì)秩序。改革開(kāi)放初期，鄧小平即強(qiáng)調(diào)改革開(kāi)放必須堅(jiān)持“四項(xiàng)基本原則”，而“堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，核心是堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。[7]391但在一段時(shí)期內(nèi)由于對(duì)黨政分開(kāi)的片面理解，導(dǎo)致了在基層治理方法和實(shí)踐中，出現(xiàn)了否定、削弱、淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。將基層事務(wù)單純地看作是基層群眾自己的內(nèi)部事務(wù)，反對(duì)一切外來(lái)的監(jiān)督和干涉，這就會(huì)導(dǎo)致基層自治偏離社會(huì)主義方向。

世界上沒(méi)有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會(huì)政治條件和歷史文化傳統(tǒng)來(lái)抽象評(píng)判。同樣的，中國(guó)的基層治理必須要遵循中國(guó)自身的國(guó)情和歷史，其有著獨(dú)特的歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯。生搬硬套西方的基層治理理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)既不符合我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)、也無(wú)法產(chǎn)生良好的治理績(jī)效。發(fā)揮民眾的積極性和創(chuàng)造性是推動(dòng)人民依法管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的有效途徑，但這不是唯一的途徑?；鶎又卫硎且豁?xiàng)復(fù)雜的工程，不能只看到基層民眾的利益訴求，必須從更高層次、更宏觀角度看待和解決基層治理問(wèn)題，才能發(fā)揮集體的合力，取得良好的治理效果。

“在我國(guó)政治生活中，黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的?！盵1]36黨的領(lǐng)導(dǎo)為基層治理提供價(jià)值引領(lǐng)和方向指引，只有黨的領(lǐng)導(dǎo)才能夠凝心聚力，打造基層治理的利益共同體。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致社會(huì)各主體利益多元化，加之價(jià)值觀的多元化，在這樣的條件下離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展基層治理，是無(wú)法尋找到民眾利益的最大公約數(shù)的，也無(wú)法真正代表最廣大人民群眾最根本的利益，最終會(huì)導(dǎo)致一盤散沙、相互內(nèi)耗。黨的十八大以來(lái)，黨加強(qiáng)了對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)，黨在十九大報(bào)告中明確提出了“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，“確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方?！盵1]20只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基層治理才能真正體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，基層治理才能建立起符合人民利益、穩(wěn)定且能長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系。

(二)建強(qiáng)黨的基層組織，提升領(lǐng)導(dǎo)力和組織力

黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)?；鶎咏M織是連接黨和群眾的橋梁，是黨聯(lián)系基層的最后一公里。黨的基層組織在過(guò)去出現(xiàn)了一定程度的弱化、虛化、邊緣化問(wèn)題，黨的十九大明確要求把“基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”[1]64。

在十九大對(duì)基層黨組織功能定位的基礎(chǔ)上，《中國(guó)共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》明確指明了村黨支部、社區(qū)黨支部、國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)中的黨支部、高校中的黨支部、非公有制經(jīng)濟(jì)組織中的黨支部、社會(huì)組織中的黨支部、事業(yè)單位中的黨支部、各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中的黨支部、流動(dòng)黨員黨支部、離退休干部職工黨支部等十類黨支部在基層工作中所需要承擔(dān)的重點(diǎn)責(zé)任和具體職責(zé)。十類黨支部雖然面向的領(lǐng)域和工作的重點(diǎn)不同，但都必須做到宣傳和貫徹黨的理論路線方針政策，密切聯(lián)系群眾。

發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，必須加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)。一要強(qiáng)化基層黨組織的政治功能，“旗幟鮮明講政治是我們黨作為馬克思主義政黨的根本要求。黨的政治建設(shè)是黨的根本性建設(shè)，決定黨的建設(shè)方向和效果”[1]61?；鶎狱h組織政治功能的發(fā)揮能夠引領(lǐng)基層社會(huì)組織和群眾樹(shù)立正確的理想信念，確?；鶎又卫淼纳鐣?huì)主義方向。二要增強(qiáng)治理本領(lǐng)。善于結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性推動(dòng)工作，善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作，增強(qiáng)群眾工作本領(lǐng)，創(chuàng)新群眾工作體制機(jī)制和方式方法，組織動(dòng)員廣大人民群眾堅(jiān)定不移跟黨走。三要打造風(fēng)清氣正、親民愛(ài)民的基層黨組織。人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，最痛恨發(fā)生在基層、發(fā)生在身邊的腐敗和“蒼蠅”?；鶎狱h組織雖然處于組織的末端，但卻是離群眾最近的地方，群眾從基層黨組織獲取對(duì)黨直觀感受的第一印象，基層黨組織的形象在一定程度上代表著全黨在群眾心中的形象，只有以反腐敗永遠(yuǎn)在路上的堅(jiān)韌和執(zhí)著，深化標(biāo)本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能充分獲取民眾信任，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，跳出歷史周期率，確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

與此同時(shí)，也需要注意到，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)基層黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，并不等于黨組織取代一切，也不意味著群眾自治權(quán)利的削弱。作為黨的根本路線——群眾路線早就已經(jīng)明確地指出了黨在領(lǐng)導(dǎo)群眾的時(shí)候，必須依靠群眾，而不能夠脫離群眾，更不能夠大包大攬，代替群眾做決策。黨的十九大秉承群眾路線，堅(jiān)持在基層治理中以人民群眾為中心，強(qiáng)調(diào)在領(lǐng)導(dǎo)基層治理工作中“要改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”[1]36，“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[1]36。

(三)發(fā)揮多元主體力量，共同參與基層治理

中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨在基層治理中也居于核心地位。但基層治理是一項(xiàng)十分龐大且繁雜的工作，在國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人多方互動(dòng)的基層治理實(shí)踐中，既要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，也要重視社會(huì)組織和個(gè)人在基層治理中的重要作用，只有發(fā)揮不同主體的主動(dòng)性和積極性，才能夠?qū)崿F(xiàn)良治善治。

十九大在總結(jié)過(guò)去黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確了未來(lái)基層治理的目標(biāo)就是營(yíng)造共建共治共享的社會(huì)治理格局。為此，必須加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。[1]48在推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的路徑上，十九大報(bào)告明確指出，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)之下，還需要社會(huì)協(xié)同、公眾參與。這就要求基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)基層治理、發(fā)揮引領(lǐng)作用的同時(shí)，要善于推動(dòng)社會(huì)組織和個(gè)人參與到基層治理中，調(diào)動(dòng)各方資源，協(xié)調(diào)各方利益，搭建基層治理多主體溝通互動(dòng)的平臺(tái)。

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的融合，基層社會(huì)的公共事務(wù)越來(lái)越多，一方面囿于資源和能力的有限性，黨和政府不可能包攬一切公共事務(wù)，另一方面，在部分公共事務(wù)領(lǐng)域，由政府來(lái)提供服務(wù)，費(fèi)效比并不劃算，部分公共事務(wù)領(lǐng)域更適合社會(huì)組織發(fā)揮作用。因此，政府開(kāi)始逐漸下放基層治理權(quán)力，允許社會(huì)公共組織逐漸參與到基層治理中來(lái)，甚至通過(guò)政府授權(quán)，使部分社會(huì)組織承擔(dān)起一部分政府公共服務(wù)職能。社會(huì)組織有效地彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)的缺口，靈活高效地提供了多樣便捷的公共服務(wù)。同時(shí)，社會(huì)組織是由社會(huì)中的普通民眾所組成的，社會(huì)組織通過(guò)參與政府公共服務(wù)，能推動(dòng)一大批社會(huì)組織成員逐漸成長(zhǎng)起來(lái)，為整個(gè)社會(huì)培養(yǎng)更多關(guān)心公共事務(wù)、基層治理的民眾。在基層治理實(shí)踐中，普通民眾發(fā)揮的作用也不容忽視。在陌生的社交環(huán)境中，民眾會(huì)率先選擇信任身邊的人，在社會(huì)事務(wù)中，總是會(huì)出現(xiàn)一些經(jīng)常參與基層公共事務(wù)、能夠取得他人信任的關(guān)鍵個(gè)人。黨組織在引領(lǐng)基層治理過(guò)程中就必須抓住關(guān)鍵個(gè)人，通過(guò)關(guān)鍵個(gè)人進(jìn)一步增強(qiáng)與群眾之間的溝通和聯(lián)系。

基層黨組織要善于運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)化和信息化。借助新技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在基層建立起黨建信息網(wǎng)，利用區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化黨建的新模式把治理能力進(jìn)一步下沉到最基層，把黨的組織和工作覆蓋到社會(huì)的方方面面。在基層治理中，將基層政府、群團(tuán)組織、群眾自治組織、企業(yè)機(jī)構(gòu)、非政府組織有效地溝通連接起來(lái)，發(fā)揮政府工作人員、社區(qū)干部、社區(qū)黨員、志愿者多方的協(xié)同力量，利用信息化技術(shù)，把公共資源精準(zhǔn)地投放給基層有需要的群眾，實(shí)現(xiàn)基層治理的精準(zhǔn)化。