錢(qián)玉英

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《決定》指出，要“健全決策機(jī)制，加強(qiáng)重大決策的調(diào)查研究、科學(xué)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，強(qiáng)化決策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督”。健全決策機(jī)制，制度建設(shè)是基礎(chǔ)，制度執(zhí)行是關(guān)鍵。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)逐步建立起一套民主科學(xué)的決策制度體系，但有些決策效能未能充分展現(xiàn)。“縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政?！敝贫鹊纳υ谟趫?zhí)行。將民主科學(xué)的決策制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為決策效能，既要推進(jìn)決策機(jī)制建設(shè)，也要強(qiáng)化決策制度的執(zhí)行。

決策機(jī)制是指決策系統(tǒng)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和運(yùn)行原理。改革開(kāi)放后，決策機(jī)制建設(shè)開(kāi)始轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的非制度化決策機(jī)制逐步消減，決策制度建設(shè)逐步加強(qiáng)。鄧小平同志深刻認(rèn)識(shí)到非制度化決策機(jī)制的危害性，提出應(yīng)該改變“個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)決策”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策民主化和科學(xué)化。在2007年的十七大報(bào)告中，“制度”一詞出現(xiàn)84次之多;在2002年至2012年的十年間，中央和地方陸續(xù)出臺(tái)了一系列決策制度，內(nèi)容涉及重大決策程序制度、社情民意反映制度、社會(huì)聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度、專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度和決策責(zé)任追究制度等。十八大后，黨中央和國(guó)務(wù)院進(jìn)一步推進(jìn)決策制度建設(shè)，特別是對(duì)協(xié)商民主決策制度作出重要部署。2019年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了全國(guó)層面的《重大行政決策程序暫行條例》。可以說(shuō)，我國(guó)已較為全面地建立起一套民主科學(xué)的決策制度，這為提升決策效能奠定了基礎(chǔ)，提供了必要前提。

從決策制度建設(shè)到?jīng)Q策制度執(zhí)行

目前的決策機(jī)制存在的主要問(wèn)題有：決策程序不夠規(guī)范、透明，民意表達(dá)渠道不夠通暢;公眾參與程度不夠高，專(zhuān)家咨詢(xún)論證作用發(fā)揮不充分，決策執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督不到位，決策失誤責(zé)任追究不力，等等。產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，一方面是決策制度還不夠完善，但更主要的是已經(jīng)建立起來(lái)的決策制度沒(méi)有得到有力執(zhí)行，決策執(zhí)行不能滿(mǎn)足新時(shí)代新目標(biāo)新任務(wù)。要切實(shí)把我國(guó)決策制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為決策效能，需要推進(jìn)決策機(jī)制建設(shè)從注重制度建設(shè)向注重制度執(zhí)行轉(zhuǎn)變。

習(xí)近平總書(shū)記指出：“現(xiàn)在，有的人對(duì)制度缺乏敬畏，根本不按制度行事，甚至隨意更改制度;有的人千方百計(jì)鉆制度空子、打擦邊球;有的人不敢也不愿遵守制度，極力逃避制度的約束和監(jiān)管，等等。要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能?！敝贫茸冞w總存在著“路徑依賴(lài)”現(xiàn)象，原有的制度建立以后，會(huì)形成輔助性的相互依賴(lài)的“制度群”來(lái)共同維持現(xiàn)有局面。由于一些決策部門(mén)習(xí)慣于非制度化決策，并形成了輔助性的相互依賴(lài)的“制度群”，因此造成決策制度的惰性。要克服決策制度的惰性或相互依賴(lài)性，增強(qiáng)現(xiàn)有決策制度執(zhí)行力，需要改善決策制度執(zhí)行的外部環(huán)境，發(fā)展決策制度精神，營(yíng)造決策制度有效運(yùn)行的生態(tài)環(huán)境。

制度的有效運(yùn)行需要有制度精神。18世紀(jì)法國(guó)思想家孟德斯鳩指出：“人類(lèi)受多種事物的支配，就是：氣候、宗教、法律、施政的準(zhǔn)則、先例、風(fēng)俗、習(xí)慣。結(jié)果就在這里形成了一種一般的精神?！睕Q策制度精神存在于決策制度和外部各種事物所可能有的各種關(guān)系之中。發(fā)展制度精神，需要增加決策制度與外部可能相關(guān)的各種事物之間的適應(yīng)性和契合度，推進(jìn)外部各項(xiàng)有關(guān)制度的同步變遷。好的制度如果缺乏相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境支撐，它就可能在執(zhí)行中出現(xiàn)變形。適宜的決策制度生態(tài)環(huán)境，能促進(jìn)一系列制度的有效運(yùn)行。

監(jiān)督是強(qiáng)化制度執(zhí)行力的關(guān)鍵

決策制度執(zhí)行離不開(kāi)決策主體制度意識(shí)的有效確立。增強(qiáng)決策主體的制度意識(shí)，需要營(yíng)造以制度作為最高行動(dòng)準(zhǔn)則的文化氛圍，讓制度成為硬約束而不是“橡皮筋”。領(lǐng)導(dǎo)干部是決策和決策制度執(zhí)行的最直接主體，決策制度的權(quán)威性和有效性在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識(shí)，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)決策制度意識(shí)的增強(qiáng)將有效增強(qiáng)決策制度的執(zhí)行力。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部要做制度執(zhí)行的表率，不斷增強(qiáng)決策制度意識(shí)，落實(shí)重大行政決策程序制度、社情民意反映制度、社會(huì)聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度、專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度、協(xié)商決策制度、決策責(zé)任追究制度等一系列決策制度。同時(shí)，要引領(lǐng)各種決策參與主體共同增強(qiáng)制度意識(shí)，自覺(jué)維護(hù)決策制度權(quán)威。

制度執(zhí)行離不開(kāi)有效監(jiān)督，黨委和政府在決策前、決策中、決策后的制度執(zhí)行過(guò)程中都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。提高決策制度執(zhí)行力，必須加強(qiáng)對(duì)決策制度執(zhí)行的監(jiān)督。要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)人大監(jiān)督、監(jiān)委監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等各類(lèi)監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建科學(xué)、嚴(yán)密、有效的監(jiān)督網(wǎng)，確保公共決策權(quán)力始終在制度的軌道上運(yùn)行，這是強(qiáng)化決策制度執(zhí)行力的關(guān)鍵。

第一，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。執(zhí)政黨是最有政治權(quán)威的監(jiān)督組織，黨內(nèi)監(jiān)督特別是十八大以來(lái)采用的黨內(nèi)巡視巡察方式具有強(qiáng)大的威懾力。決策制度實(shí)施情況是各級(jí)黨委督促檢查、巡視巡察的內(nèi)容之一，要對(duì)決策制度執(zhí)行情況開(kāi)展定期督查、專(zhuān)項(xiàng)督查，加大決策失誤責(zé)任追究和懲處力度，嚴(yán)肅查處獨(dú)斷專(zhuān)行違規(guī)決策的行為，切實(shí)規(guī)范決策行為。

第二，加強(qiáng)人大監(jiān)督。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮法律監(jiān)督作用。當(dāng)前，人大對(duì)于政府決策制度執(zhí)行的監(jiān)督還存在短板，要通過(guò)行使視察、檢查和調(diào)查的權(quán)力對(duì)政府決策制度執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督。

第三，加強(qiáng)監(jiān)委監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，對(duì)因決策制度執(zhí)行不力而導(dǎo)致決策重大失誤的領(lǐng)導(dǎo)人員要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

第四，加強(qiáng)政協(xié)監(jiān)督。民主監(jiān)督作為政協(xié)的三大職能之一，具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。要發(fā)揮政協(xié)在協(xié)商民主中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過(guò)決策之前和決策之中的協(xié)商，實(shí)施對(duì)各級(jí)決策機(jī)關(guān)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督。

第五，加強(qiáng)媒體監(jiān)督。媒體具有開(kāi)放性和廣泛性的特點(diǎn)，媒體的輿論監(jiān)督是社會(huì)公眾對(duì)黨委和政府的一種重要監(jiān)督形式，要通過(guò)引導(dǎo)媒體對(duì)公共決策的信息發(fā)布，發(fā)揮其在決策制度執(zhí)行中廣泛的監(jiān)督作用。

總之，要將決策的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為決策效能，不僅需要制度的完善，更需要制度的執(zhí)行。要克服“路徑依賴(lài)”，發(fā)展制度精神，強(qiáng)化制度意識(shí)，營(yíng)造尊重制度、以制度作為最高行動(dòng)準(zhǔn)則的文化范圍，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)提高制度執(zhí)行力。

（作者系蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：李佳婧