周奕名

(中國人民公安大學 國際警務執(zhí)法學院，北京 100038)

1 中國的國家安全現狀

國家安全是指“國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續(xù)發(fā)展和不受內外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。”這一綜合概念包含了政治經濟文化等多個方面，因此理論界將國家的安全分為傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全兩個領域。比如近期火熱的中美貿易戰(zhàn)，就是美國試圖通過制造關稅壁壘和貿易壁壘的制裁方式阻撓中國經濟的發(fā)展，影響中國的國家安全。中國的國家安全隨著對外開放的不斷深入，也在面臨著越來越多的風險。據國家移民局網站顯示，2018年上半年中國的出入境人員總數達到3.1億人次，同比增長7.7%。一國的出入境管理制度是關乎國家安全與穩(wěn)定的重要制度，它的完善與否、嚴格與否決定了一個國家的安全系數有多高。在經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的背景下，中國吸引了越來越多的外來入境人員，這對中國的出入境制度尤其是不準外國人入境制度的完善提出了更高的要求。目前在影響中國國家安全的主要問題中，涉及到出入境管理的有以下幾種。

1.1 “三非”問題

隨著我國的國際吸引力越來越大，近年來有越來越多的周邊欠發(fā)達地區(qū)的外國人出于謀生、犯罪等原因非法進入我國國境，他們通常沒有有效的入境簽證及證件，在中國居留期間也不按照規(guī)定辦理居留證件，為了領取報酬進行非法就業(yè)。“三非”外國人通常經濟水平和文化素養(yǎng)有限，再加上對他們的管控不力，如罰款等處罰手段嚴厲程度不足，導致“三非”人員在中國的違法犯罪行為逐年增多，對中國的國家安全造成了一定程度的威脅。就拿廣州來說，2018年廣州市出入境管理工作新聞發(fā)布會稱，截至2017年底全市實有在住外國人82714人，常住外國人51430人。近三年來穗非洲國家人員共35萬人、114.6萬人次，其中絕大多數為合法居留。在2017年廣州市公安機關拘留審查的“三非”人員中，非洲國家人員占比7.4%?！叭恰蓖鈬巳后w的存在無疑給中國的國家安全埋下了隱患，怎樣合情合理合法的對待處置“三非”外國人群體是中國出入境管理部門必須解決的問題。

1.2 跨國犯罪

跨國犯罪與涉外犯罪有所不同，雖然涉外犯罪中也有外國因素，但犯罪的整個行為過程并非必須跨越兩國，可以單獨在一國國境內完成涉外犯罪；而跨國犯罪的一個或多個犯罪行為人則必須在兩個及以上國家之間進行流轉。在中國，跨國犯罪的主要常見類型包括人口販運，毒品貿易，洗錢犯罪等?？鐕缸锼蟮姆缸锶嗽诓煌瑖议g進行流轉決定了它與出入境管理制度之間的密切性?，F有歐盟、美洲、澳大利亞、新西蘭、加拿大等110個國家已在國內法中廢除死刑，中國從這些國家印度外逃人員使經常遇到以中國取消死刑為交換條件的要求，這給中國打擊跨國犯罪造成困難。作為崛起的新興大國，社會的穩(wěn)定與否會對中國的經濟造成很大的影響，因此中國必須要嚴厲打擊跨國犯罪，加強對出入境可疑人員的檢查和管控，在出入境這道關卡上將跨國犯罪扼殺在搖籃之中。

1.3 境外勢力滲透

境外反動勢力通常披著非政府組織的外衣，滲入到各個國家之中，以達到自己不可告人的目的，大名鼎鼎的索羅斯基金會就是其中的一員。索羅斯的真實意圖是向全世界那些“不夠民主”的國家輸出美國的意識形態(tài)和價值觀念，掀起“民主浪潮”，通過國家政權更迭為自己的金融投機鳴鑼開道。類似這樣的境外勢力組織成員通常是假借“扶貧”或“技術開發(fā)”的名義進入中國國境，然后潛入政府部門、高校等關鍵行業(yè)和重點領域，通過先進的信息技術手段造成輿論壓力來抹黑政府、動搖民心，最終以達到顛覆政權的目的。這種看似溫和實則隱患無窮的“顏色革命”已經對許多中亞國家的政局造成了影響。所以我們必須引以為鑒，在出入境邊防檢查時做到嚴格審查外來入境人員身份，降低境外勢力滲透風險，保護我國的政治安全。

2 不準外國人入境管理制度完善的依據

2.1 主權國家理論

主權國家理論是法國思想家J.Borden在16世紀創(chuàng)立的。正如上文所述，世界上沒有任何一個國家有權利要求其他國家準許本國國民進入他國國境，國家間無權干涉彼此的出入境制度，這是國家的主權屬性決定的?！吨腥A人民共和國出境入境管理法》第21條規(guī)定，被處驅逐出境或被遣送出境的外國人，未達到規(guī)定年限的不予簽發(fā)簽證。2019年3月26日云南畹町出入境邊檢站混板分站民警在芒滿通道邊檢執(zhí)勤時發(fā)現兩名緬甸籍男子為在控人員。后來經過進一步核實，發(fā)現兩名緬甸籍男子曾于2018年12月因涉嫌在杭州非法務工和居留而被公安機關遣送出境，且被列為不準入境人員，因此拒絕了這兩名男子的入境請求。國家的主權屬性不容置疑和侵犯，針對此類事件，我國政府同世界上其他國家一樣擁有國家主權，可以拒絕對拒簽等情況做出解釋說明。

2.2 出入境權理論

出入境權這一項權利是由人自古以來就有的遷徙本性演化發(fā)展而來的。古時候人們由于氣候，土地等因素被迫不斷地更換適宜的居住地，而現在人們是為了更好的生活環(huán)境，個人發(fā)展和精神滿足而選擇出入國邊境。出入境權作為一種國際社會公認的人權，大多數國家都已經將這項權利明確下來，在自己國家的法律中加以體現。2004年的《憲法修正案》中首次提及“人權”，這一字眼首次在中國法律中出現，具有非凡的意義，但法律中并沒有明確規(guī)定出入境權到底是否屬于人權之一以及如何來尊重和保障。后來2006年頒布的《護照法》規(guī)定要保障公民進出中華人民共和國的權益。由此可見，我國的法律并沒有明確對“出入境權”這一名詞進行規(guī)范和限制，在法律救濟上還存在發(fā)展的空間。出入境權作為一項國際社會和國際條約公認的基本人權之一，是有其存在的意義的。因此我國必須加快法律完善的腳步，加深并完善出入境權的理論基礎，讓我們不再談“人權”色變。

2.3 相互依存理論

第二次工業(yè)革命后，隨著各國工業(yè)化程度的提高，有關相互依存的理論逐漸浮出水面。該理論最初僅限于在經濟領域中使用，其創(chuàng)始人理查德庫珀用它描述多個國家間逐漸增長的對外經濟發(fā)展的敏感性。到了后來，這一理論的內涵和外延都有了發(fā)展。相互依存理論走出了經濟領域，強調各國在面臨經濟、政治、環(huán)境、能源等一系列全球性問題時，要本著對外開放的原則，加強國家間的合作與交流，學會平等地用合作的方式解決問題，做到你中有我我中有你，實現共同發(fā)展。

相互依存理論認為，國家是出于國際交往的需要，以及本著彼此之間的依存關系，才會同意外國人入出本國國邊境，這從側面強調了相互依存理論作為基礎，引導和促進了出入境制度的發(fā)展。更進一步來說，移民的存在是不同國家間相互聯(lián)系的紐帶，移民群體對于世界經濟的發(fā)展和繁榮都做出了突出的貢獻。因此我們要在這個日漸融合的國際社會中極力滿足各國的正當利益需求，滿足移民這一特殊群體的對于正當出入境制度的需要，相互依存的各國間要平等協(xié)商，制定符合多方利益的出入境制度。

3 中國和美澳的不準外國人入境管理制度對比

出入境人數與日俱增，這就要求各國政府必須放眼世界，制定符合時代潮流的出入境管理制度，而不準外國人入境制度就是其中不可或缺的一部分。美國和澳大利亞的法律都屬于英美法系，雖然與中國的大陸法系不同，但作為世界上的兩大發(fā)達國家，它們的法律制定和條文規(guī)范都值得我們去借鑒和本土化學習。特別是美國，作為世界上最大的移民國家，其2010年的人口普查數據顯示少數族裔人口占美國總人口的30%以上，且這個數字還有不斷增漲的趨勢。正是因為有了大量的移民，才使得美國不斷改進自己的移民法律，擁有了豐富的制定移民法的經驗。

在這里，本文將中美澳三國法律中關于不準外國人入境制度的部分進行了對比，發(fā)現了以下相同點和不同點。了解這些有助于我們學習美澳兩國的法律規(guī)定上的優(yōu)秀之處，更清楚地認識自己的不足并加以完善。

3.1 相同點

針對一些不準外國人入境的常見情形，中國，美國及澳大利亞的出入境法律中都進行了明確規(guī)定。這些情形主要包括：

3.1.1 危害國家安全的

隨著世界的大規(guī)模整合加速，國家與地區(qū)間的跨界流動也在加快。這就需要各國合理管控本國國境內外國人的生活和工作，制定嚴格的入境，居留和出境管理制度。在我國的法律中，對于那些可能危及到中國國家安全和社會秩序的外國人，我國一律不準其入境，美國的法律中也規(guī)定，那些威脅美國政局穩(wěn)定、從事恐怖活動的人都不準入境。只有這樣做，才能從源頭上避免“三非”外國人、跨國犯罪和境外勢力滲透等問題，確保國家安全不受非法外來人員的干擾，依靠國家主權來保障國家安全利益。

3.1.2 危害公共衛(wèi)生安全的

“公共衛(wèi)生安全”一詞是2007年世界衛(wèi)生組織在報告中首次提出的，公共衛(wèi)生安全依賴于人們帶有預見性的行為阻止傳染性病毒的大規(guī)模擴散，將病源限制在某一或某些固定區(qū)域。由于出入境人口、牲畜以及公共設施的不斷增多，造成細菌病毒被大面積廣泛攜帶和傳播，一些重大流行性傳染病就在全球范圍內蔓延開來，比如曾經席卷全球的“非典”，甲型H1N1流感等等。針對這種情況，為了避免病毒大肆蔓延，各國的出入境管理機構都會禁止患有傳染病的人群入境，以保障國內的公共衛(wèi)生安全。

3.1.3 經濟能力有限的

(1)No sufficient importance has been attached to C-E translation of publicity materials of red tourism in Hunan province

不論是哪個國家，其出入境管理水平的不斷發(fā)展就意味著對外開放程度的不斷加大。一國之所以要打開國門，最終的或者說最根本的目的都是謀求自身經濟水平的提高和國力的增強。有時候，國家會在出入境方面給予外來的高科技人才一定的優(yōu)惠政策，這是希望他們可以為本國經濟的發(fā)展做出一定的貢獻。所以，國家在制定不準外國人入境的管理制度時，針對那些經濟收入不能滿足個人生活需要或者不能保障個人境外生活所需費用的，國家都禁止其入境。比如飽受難民危機的歐洲各國，都曾收緊本國的出入境政策，減少外來難民數量。中國的法律之所以這樣規(guī)定，是因為只有這樣才能讓入境的外國人享受中國大好的發(fā)展前景的同時，又為中國經濟政治的進一步發(fā)展貢獻自己的力量，保證中央政府將開支控制在合理區(qū)間。

3.1.4 從事犯罪活動的

當前國際環(huán)境紛繁復雜，跨國犯罪和國際犯罪的存在給國際安全提出了不小的挑戰(zhàn)。為了躲避各國警察機關的抓捕，許多犯罪嫌疑人都會選擇流轉在多個國家之間。因此，各國除了在立法、執(zhí)法、司法方面采取了必要的合作措施之外，還不約而同地在不準外國人出入境制度上做出規(guī)定，即從事違法犯罪活動的人不準進入本國國境。邊防檢查之時也會重點檢查人員的違法犯罪情況，這在一定程度上減少了犯罪人員的流動，為各國警察機關合作抓捕逃犯，維護國內國外環(huán)境的安全提供了保障，有利于國際秩序的穩(wěn)定。

3.2 不同點

(1)美澳兩國都把出入境管理的重點放在了入境審查上，重視入境前的篩選。美國和澳大利亞作為傳統(tǒng)的移民國家，已經吸納了太多的外來移民，所以它們習慣性地將所有要入境的公民都當作是以永久定居為前提的移民。因此在申請入境時，美澳等英美法系國家就會重點進行入境前的篩選，這也就解釋了為什么申請美國的簽證時總是會被拒簽。而中國作為新興移民國家，則采取入境審查和居留管理全面重視的體制，一方面吸納優(yōu)秀人才為建設國家服務，另一方面降低外來入境人員風險，維護國內社會秩序穩(wěn)定，保證經濟可持續(xù)發(fā)展。

(2)中國出入境法沒有明確規(guī)定處理入出境事務的決定機關和執(zhí)行機關。美國和澳大利亞都有專門的移民局來統(tǒng)一管理有關移民和出入境的全部事務，而中國在這一事務上，將其分為了對內和對外兩個方面。國內出入境事務的管理是由公安部及地方公安機關，外交部及地方外事部門來負責，國外則由是由外交和領事等機關負責。相比之下，中國的機構分布較為復雜和分散，而美國和澳大利亞則更為統(tǒng)一。但是我相信隨著中國國家移民管理局的成立和國際吸引力的逐漸增強，中國一定會進一步完善出入境和移民管理事務，讓出入境事務的管理朝著體系化方向發(fā)展。

(3)針對不準入境的多種情形，中國的救濟方式遠不及美澳兩國法律規(guī)定的詳細。不準入境包括拒絕簽發(fā)簽證和口岸禁止入境兩種形式。針對前一種帶有主權性質的行為，幾乎任何國家都沒有賦予外國人任何行政救濟和司法救濟(特例：澳大利亞的移民法規(guī)定，對外國人申請簽證事宜不賦予救濟權，但如果入境的外國人是由本國公民、法人邀請、聘雇或進行擔保的，在他申請簽證時被拒絕時，本國公民、法人有權提起行政救濟和司法救濟)。而針對口岸禁止入境，美澳都根據特定情形允許行政救濟和司法救濟。比如，在美國除了因持偽證或騙領的證件之外申請入境的，對移民法庭做出的不準入境決定表示不服的，可以進行起訴。而我國，在出入境法律中并沒有明確提出任何允許或拒絕申請救濟的規(guī)定。雖然“無權利無救濟”，入境權的存在與否還值得討論，但我個人認為有必要在不準入境制度中加入完整的救濟程序規(guī)定。

4 中國不準外國人入境管理制度的完善

4.1 具體措施

4.1.1 橫向上對比借鑒

4.2 縱向上自我完善

4.2.1 建立有效科學的出入境管理體制

近年來隨著越來越多的外國人來到中國進行短期旅游或長期定居，我國的出入境管理水平已經有了顯著的提升。我認為，衡量一國的出入境管理體制完善與否，主要看不同主管機關之間的分工合作是否明確，法律制度的制定是否清晰等。目前我國的出入境邊防檢查機關在進行出入境人員的臨檢時，主要依靠的是由公安、司法或情報等機關提供的“黑名單”。但出入境邊防檢查的特征之一就是即時性，面對即時性的一線檢查，黑名單制度顯得有些滯后，名單上的人員信息不能做到實時更新，且對于“不能保障在中國期間所需費用”人員，往往很難立即明確辨認。因此，為了解決諸如上述的問題，在國家移民局成立的新背景下，我們要逐步建立起科學的出入境管理體制。一方面，利用不斷發(fā)展的信息科學技術，將人員信息在多個部門之間共享，可以方便公安部門和外交部門兩大主管出入境的機關之間進行有效合作，將“大體制”應用在出入境管理工作中，充分發(fā)揮國家移民局的作用，將出入境管理工作進行統(tǒng)一規(guī)劃。另一方面，雖然我國現行的出入境管理工作已實現一大突破，即2013年出臺了完整的出入境管理法律。但出入境法律的完善工作不能止步于此，比如我們可以在法律中明確扣留違禁物品、扣押物品和文件等強制措施，這樣有利于執(zhí)法主體公正執(zhí)法。另外我們還要與時俱進，發(fā)現出入境管理工作中現實存在的問題，逐步與國際接軌。

4.2.2 完善在華外國人的行政和司法救濟程序

雖然俗話說：“無權利，無救濟?！钡鎸ν鈬嗽絹碓蕉嗟挠咳胫袊硟龋覀冊僖膊荒苣猛鈬藳]有入境權為借口不賦予外國人適當的救濟，而且隨著在華外國人數量的不斷增加，外國人群體的權利保障問題不容忽視，若未能得到妥善處理將對中國的社會秩序的穩(wěn)定造成不利影響。我們要向美澳等國家學習，可以把不準入境的情況分為若干種，具體問題具體分析，針對一些特定情況賦予外國人行政或司法救濟。例如美國的政府機構中，就包括專門的行政權利救濟機構和移民復審行政辦公室，這些機構可以為出入境權受到非法侵害的外國人提供救濟。只有公民的合法權益受到了保護，才能從根本上維護社會秩序的穩(wěn)定。相比之下，中國目前的救濟方式只能針對罰款和拘留才能提起，適用范圍比較狹窄，而且救濟力度不夠，無法全方位保障公民的合法權益。因此我們必須重視救濟這一后續(xù)程序，不能置公民的正當權益于不顧，要知道只有得民心才能實現自我完善。

4.3 現實意義

4.3.1 對國家安全

我國出入境法律的第21和第25條分別詳細規(guī)定了十種不允許外國人入境的情形，詳盡嚴謹的不準外國人入境制度相當于在中國國邊境上構筑起了一條安全防線，讓一些違法犯罪行為人、經濟實力有限的人、自身存在危險性的人、患有重大傳染性疾病的人等被禁止在國邊境之外，也可以讓非法入境活動無處遁形。打擊非法入境和非法移民一直是全世界各國政府高度關注的問題，不準外國人入境制度可以在制度上制定最高標準，再加上嚴格的落實手段、監(jiān)管措施和完善的后續(xù)救濟措施，可以保證中國良好有序的出入境管理秩序，維護國家的安全和社會的穩(wěn)定。另外，加強外來人員的篩查有利于減少境外勢力滲透的可能性，保證國家主權和政權不受外來勢力威脅和侵犯。

4.3.2 對在華外國人管控

正如上文所述，在華外國人的“三非”問題十分嚴重，不準外國人入境制度如果不能從源頭上阻止并打擊非法入境行為，那么這些非法入境的外國人就會在中國境內非法居留甚至就業(yè)?！昂趹簟钡拇嬖跁_亂正常市場工作秩序，一旦他們卷入違法犯罪案件，將會給司法機關和執(zhí)法機關造成困擾和麻煩。因此我們要學會在實踐中發(fā)現問題并解決問題，盡可能讓全體基層社區(qū)民警在日常工作中，加強對轄區(qū)內重點人員的排查，掌握轄區(qū)內全部在華外國人身份信息以及動向，并逐級上報。如在日常工作中發(fā)現“三非”外國人的活動跡象，就要果斷追蹤，果斷處理，不留隱患，加大處罰力度。不準外國人入境管理制度猶如一劑預防針，可以給試圖通過非法手段入境的外國人起到震懾作用，從而更好地實現對境內的外國人群體的管理。

4.3.3 對打擊跨國犯罪

我們都知道跨國犯罪的嫌疑人為了實現犯罪行為或躲避追捕一定會在多個國家之間流轉，比如跨國人口販運的嫌疑人就會將其在東南亞等國買來的兒童或未成年少女販運至我國西南、東南地區(qū)，跨國毒品犯罪嫌疑人則更加偏愛“金三角—發(fā)達國家和地區(qū)這一路線，所以不準外國人入境管理制度的詳盡和完善會減少那些有犯罪前科以及有犯罪意向的外國人進入我國境內，這也在一定程度上避免了中國被當做犯罪嫌疑人的避難所和中轉地，有利于減少跨國犯罪在我國出現的機率，從而減少我國的跨國犯罪數量，消滅跨國犯罪的囂張氣焰。