曹 宇 劉艷玲

馬克思曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！盵1]可見利益是人類追求平等自由和社會發(fā)展的原動力。在改革開放之前，我國的社會利益訴求是一元化的——“國家?guī)缀鯄艛嗔巳康纳鐣Y源，各利益群體之間的利益差別是剛性的。”[2]時代的進步使得利益群體多元化，利益群體之間的沖突促使立法的轉變?！稒n案法》在立法修訂過程中也應認識到上述問題，進而在《檔案法》立法中盡量做到緩解利益沖突、謀求利益平衡。本文旨在從利益平衡角度探討目前實施的《檔案法》及2020 年6 月20 日公布的新《檔案法》（以下稱為新《檔案法》）中的內(nèi)容，試圖探討新《檔案法》中所提出的實現(xiàn)不同利益群體的利益需求。

一、立法內(nèi)容中權利與義務的平衡關系

“在利益衡量中，強調(diào)利益的分享，理性地尋求和確定相關各方利益的相似點、相通點乃至相同點，然后根據(jù)一定的價值標準進行利益的整合”[3]是檔案立法應尋求的目標。新《檔案法》已經(jīng)將這一理念納入其中，如對公民利用檔案的權利的思考、對不同國家公民利用檔案的權利的把握等都體現(xiàn)了新《檔案法》在權利平衡中所作的努力，但仍有些具體的權利平衡問題值得進一步明晰。

1.封閉期的縮短。新《檔案法》將屬于國家所有的檔案的封閉期由原來的滿30 年變?yōu)榱藵M25 年。按照現(xiàn)行的《檔案法實施辦法》，屬于中央級和省級、設區(qū)的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿20 年即向有關的國家檔案館移交；屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應當自檔案形成之日起滿10 年即向有關的縣級國家檔案館移交。這就意味著，除了縣級國家檔案館外，其他級別的國家檔案館都應在接收檔案時便開始逐步開放檔案。一般而言，檔案館存量檔案的開放審核是由檔案館會同移交機關共同完成的，增量的檔案則由檔案形成機關或移交單位在移交進館時確定。而對于歷史遺留問題，如形成單位不明或撤銷的單位所形成的檔案，其開放審核仍然需要由檔案館來完成。

對于縣級國家檔案館，按照《保密法》的規(guī)定，中央國家機關、省級機關及其授權的機關、單位可以確定絕密級、機密級和秘密級國家秘密；設區(qū)的市、自治州一級的機關及其授權的機關、單位可以確定機密級和秘密級國家秘密。且機密級和秘密級的國家機密保密期限分別為20 年和10 年。由于縣級國家檔案館對應的檔案形成機構中很少有可定密的機關單位，其基本不涉及檔案信息是國家機密的情況。因而，根據(jù)《保密法》的規(guī)定，縣級國家檔案館應對不涉及商業(yè)秘密和個人隱私的檔案隨時開放。

封閉期的縮短從權利平衡角度而言，是公民獲取檔案信息的權利與國家保證檔案信息安全的權利平衡的結果。在1996 年《檔案法》第一次修訂時，公眾對公民利用檔案權利的認知還不夠完善。隨著社會法治進程的開展，許多公民在利用檔案時已經(jīng)認識到自身權利的保障，如江蘇無錫的陳先生狀告連云港市檔案館不開放檔案一案就是公民利用檔案權利訴求的表現(xiàn)。在公民爭取檔案利用權利時，“如果利益衡量偏離了公共利益的權衡和整合，就不可能制定出為社會大多數(shù)成員所接受和認可的法律規(guī)范”[4]。因而，可以看出新《檔案法》對封閉期的縮短是時代的趨勢，是公民利益訴求的表現(xiàn)，也是法治社會建設的要求。

2.檔案公布權的保留。檔案學界早已對檔案的公布權有所詬病，其原因是這一權力的把握不利于利用者對檔案信息的利用——利用者在公布和傳播時難以把握其中的尺度，很多情況下利用者只能夠看而不能夠用。檔案公布權的制定源于檔案部門對檔案信息的過度管制，其設置的檔案信息防火墻不僅沒有給檔案部門帶來利益，相反卻限制了檔案部門的信息利用。

隨著《政府信息公開條例》和《保密法》的頒布與修訂，檔案部門更沒有必要將這一權力攬入囊中。事實上，檔案部門對許多從政府部門移交進館的檔案了解程度并不高，他們很難獲悉哪些檔案信息應該公布、哪些不能公布。雖然在《檔案法》中規(guī)定可“由檔案館或由國家有關機關公布”，但并沒有明確在何種情況下由國家檔案館公布、何種情況下由國家機關公布。筆者認為，在《政府信息公開條例》和《保密法》的支持下，檔案部門完全可以將這一權力放棄，交由政府部門界定，既可以減少工作的壓力又能夠免去因不公布檔案而帶來的行政訴訟問題。

而公民在利用檔案信息時也同樣存在著這樣的權利和義務具有平衡問題——他們既可以享有利用檔案并公布的權利，同時他們也應承擔因為公布檔案信息而帶來的可能的風險。

目前，在新《檔案法》中仍然保留著公布權。筆者認為，保留公布權不僅不利于檔案信息的廣泛傳播，還增大了檔案館在公布中所面臨的各種審核工作量。

3.本國外國公民的權利差異。目前實施的《檔案法》和1992 年國家檔案局發(fā)布的《外國組織和個人利用我國檔案試行辦法》中關于本國和外國公民在利用檔案的權利上有所不同：中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案；港澳臺同胞以及國外公民和組織在利用檔案館已經(jīng)開放的檔案時需出具一定的證明材料。這一規(guī)定也是基于中外檔案機構性質上的差異。

隨著信息技術的發(fā)展一些外國公民和組織通過一些途徑獲取檔案信息，其中不乏非法渠道。因此，應在源頭上把握哪些檔案信息的擴散會造成對國家利益的侵害，并協(xié)同檔案形成機關做好檔案的開放鑒定工作。

4.檔案出售的權利。對于“非國有企業(yè)、社會服務機構等單位和個人形成的檔案，對國家和社會具有重要保存價值或應當保密的”，新《檔案法》第22 條規(guī)定，“所有者應當妥善保管”，“對于保管條件不符合要求或者存在其他原因可能導致檔案嚴重損毀和不安全的”“指定檔案館可以代為保管”，“依法收購或者征購”,“嚴禁出賣、贈送給外國人”。雖然《物權法》規(guī)定了所有權人對自己的動產(chǎn)不動產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權利，但由于檔案的特殊屬性，使其區(qū)別于一般的商品，對國家和社會具有重要保存價值的檔案仍屬于限制流通物。

這種限制檔案流通的思路源于檔案對國家和社會公共利益的保障。社會發(fā)展進程中，努力尋找出公共利益和個人利益的平衡是所有社會形態(tài)努力追求的目標。檔案買賣是公民的一種自由意志決定的行為，以公權力不干預為原則。但是，當公民買賣檔案后，其結果可能會對其他人或公共利益產(chǎn)生影響時，便需要立法者在公民買賣檔案方面進行一定的條件限制。

5.代為保管的權利。新《檔案法》第22 條規(guī)定，非國有企業(yè)、社會服務機構等單位和個人形成的檔案，對國家和社會具有重要保存價值或者應當保密的，檔案所有者應當妥善保管。對保管條件不符合要求或者其他原因可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，省級以上檔案主管部門可以給予幫助，或者經(jīng)協(xié)商采取指定檔案館代為保管等確保檔案完整和安全的措施。

但現(xiàn)實工作中有部分特殊的檔案在代為保管時發(fā)生了所有權的變化，這恐怕是《檔案法》在立法中也始料未及的，該事件是關于領袖物件收藏權的歸屬問題。毛主席在湖南省立第一師范學校的同學鄒介圭的家中曾有一封毛主席寫給他的信件。1977 年，當時的新化縣檔案館派人將信“借閱”后，再也沒有歸還，鄒家只拿回了一份復印件。鄒介圭的女兒鄒娟娟調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當年“借”出去的這封信，最后一次“露面”是在湖南省檔案館。為此，她多次來到湖南省檔案館，要求歸還信件。但該館相關人員表示，偉人的信應該由國家保管，目前這封信已上交中央相關部門[5]。

如上所述，只有在保管條件惡劣或其他原因可能導致檔案嚴重損毀的情況下，檔案主管部門才有權將保存在公民個人手中對國家有保存價值的檔案代為保管。且代為保管只是發(fā)生了占有權的轉變，其所有權不應因占有權的暫時轉移而喪失。雖然該事件屬于特殊事件，但卻不得不引發(fā)思考：《檔案法》中明確規(guī)定的為公民個人保存的對國家和社會具有保存價值的檔案是否包括國家領導人形成的相關檔案；“可能導致檔案嚴重損毀和不安全”的狀態(tài)該如何進行范圍界定，是針對檔案實體安全還是檔案信息安全；公民該如何維護自己在檔案所有權受到侵害時的權利。雖然《物權法》賦予了所有者對私人物品的保護權利，但由于檔案屬于“特殊”的“物”，其既具有“文物”特質，又具有“保密信息”的特質，因而很難完全適用《物權法》來保護檔案的所有權。

二、權利救濟的實現(xiàn)

法治社會的建立不僅需要國家將法律主體的權利和義務予以明確，同時在法律主體利益遭受侵害時，權利救濟途徑的暢通、有效也是必備的要素。《檔案法》修訂過程中也在思考權利救濟問題，設置了利用權利救濟，卻缺失了行政處罰權利的救濟。

1.檔案利用的救濟權利。目前所有設置了信息公開法的國家?guī)缀醵荚O置了信息公開的救濟渠道，檔案公開也屬于信息公開的范疇，因而檔案公開的救濟渠道在新《檔案法》中也有所體現(xiàn)。利用權利是知情權實現(xiàn)的基礎，而知情權往往又與人身權、財產(chǎn)權直接相關，若知情權得不到滿足，可能會進一步影響公民的財產(chǎn)權和人身權的實現(xiàn)。因而利用權利救濟是公民利用檔案權利的一種延伸，也是公民其他權利實現(xiàn)的重要保障。此次在新《檔案法》第二十八條第二款中我們看到了關于利用權的權利救濟的表述：“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應當及時調(diào)查處理并將處理結果告知投訴人?！?/p>

筆者認為這條規(guī)定中仍存在著一些問題。第一，向檔案主管部門投訴，沒有明確是同級還是上級檔案主管部門。2018 年啟動的檔案機構改革改變了以往國家檔案館和檔案主管部門“既是裁判員又是運動員”的關系，行政管理部門與業(yè)務部門相剝離。但檔案利用主體在利用權投訴過程中并未陳述明確的職級單位，會給利用者帶來一定的困惑。第二，投訴是否是向人民法院提起訴訟的必備前置程序。權利救濟分為行政救濟和民事權利救濟。行政救濟是行政主體在行使行政行為時對行政相對人造成權利損失和缺位，行政相對人請求國家機關給予補救的規(guī)范。檔案主管部門在其行政行為不當時，檔案行政相對人可申請行政救濟。而民事權利救濟則是針對民事行為的一種保障性制度。在國家檔案館不按規(guī)定提供利用時，檔案利用者可提起民事訴訟，而民事訴訟是不以仲裁為必要前置程序的。第三，投訴解決的時效性不明。在新《檔案法》中雖然明確了救濟渠道，但對于投訴解決的時效性問題卻沒有明確規(guī)定，其中解決時效僅用了“及時”一詞。檔案主管機關的緩慢處理將會直接影響公民獲取檔案信息的效率。希望在未來的《檔案法實施辦法》中可以看到具體的時效性的規(guī)定。

“無救濟則無權利?！奔词埂稒n案法》修訂了公民利用的種種權利，若缺乏明確的救濟途徑，或救濟渠道不明晰、救濟時效模糊，那么所修訂的檔案利用權利也無法真正實現(xiàn)。

2.行政處罰的救濟權利。《檔案法》第五章規(guī)定了法律責任的問題，對一系列檔案違法行為列出了相應的法律責任。檔案主管部門作為國家的檔案行政管理機關，被賦予了一定的處罰權。有權力便意味著權力的運用不當和濫用情況發(fā)生的可能。因而一旦檔案主管部門超越法律權限或濫用自由裁量權等情況發(fā)生，除了糾正錯誤的處罰行為外，檔案行政相對人也需要有相應的救濟渠道，特別是要獲得司法上的救濟。有的時候合法的檔案行政行為也可能造成檔案行政相對人的利益受損，在這種情況下，檔案主管部門也要給予一定的利益補償。

但在新《檔案法》中，我們沒有看到針對行政處罰的救濟途徑的闡釋。雖然可以默認一旦行政相對人的權利遭受損害時，均適用于《行政復議法》和《行政訴訟法》，但筆者認為像利用權利救濟在新《檔案法》中有明確闡述一樣，在《檔案法》中增添如何獲取相應的行政救濟渠道也是十分必要的。

三、結語

美國政治學家阿爾蒙德曾說：“如果某一社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規(guī)，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲罰，而是因為他們確信遵守是應該的，那么，這個政治權威就是合法的?！盵6]平衡好檔案法律中的權利之間的關系是《檔案法》立法時所必須關注的問題，若無法均衡不同權利主體的利益，則《檔案法》在實施中必將會遭遇不同的尷尬和問題。