張志國(guó)

（北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875）

一、黨建引領(lǐng)司法參與基層治理的必要性分析

司法作為社會(huì)治理的重要選擇，在化解社會(huì)矛盾的同時(shí)，也起到修復(fù)破損的社會(huì)關(guān)系的作用。發(fā)揮黨建對(duì)司法事業(yè)的引領(lǐng)作用是題中應(yīng)有之義，也有利于提升司法參與基層治理的效果。

（一）司法是基層治理的重要手段

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)正處于深刻轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，社會(huì)治理中不安定、不穩(wěn)定因素疊加效應(yīng)明顯，社會(huì)總體處于一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，社會(huì)維穩(wěn)和社會(huì)治理的難度加大。十九大以來(lái)黨將加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理、共建共治共享的社會(huì)治理格局推到了前所未有的高度?；鶎又卫硎菄?guó)家治理體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家有效治理的基礎(chǔ)支撐，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起著壓艙石的作用?；鶎又卫淼暮脡氖玛P(guān)國(guó)家社會(huì)治理的全局，一旦基層治理失序，勢(shì)必會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定造成極大的威脅。司法在維護(hù)和促進(jìn)基層社會(huì)穩(wěn)定中具有特殊的優(yōu)勢(shì)，已成為基層治理不可或缺的重要力量。

（二）黨建引領(lǐng)對(duì)司法功能發(fā)揮具有現(xiàn)實(shí)意義

十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層?！边@就給司法參與基層治理提出了更高的要求。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)地位在憲法中予以確認(rèn)，司法權(quán)是管理國(guó)家事務(wù)的重要方面，這也決定了黨領(lǐng)導(dǎo)司法的合法性和必然性。堅(jiān)持黨對(duì)司法事業(yè)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義司法事業(yè)的根本特征和最大優(yōu)勢(shì)所在。通過(guò)司法過(guò)程來(lái)承認(rèn)和實(shí)現(xiàn)某些利益，以實(shí)現(xiàn)司法對(duì)社會(huì)的控制，形成一定的法律秩序[1]。人民司法正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法行使司法權(quán)，保障并促進(jìn)社會(huì)公平正義。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式對(duì)人民司法有著重要的影響，也直接決定了司法參與基層社會(huì)治理的效果。黨建引領(lǐng)作用發(fā)揮的好壞關(guān)乎司法參與基層治理成效的大小，新時(shí)期加強(qiáng)黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)，深化黨建引領(lǐng)，對(duì)提升司法參與基層治理的實(shí)際效果具有現(xiàn)實(shí)意義。

二、不同時(shí)期司法參與基層治理的黨建引領(lǐng)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)社會(huì)治理呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。學(xué)界對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)社會(huì)治理模式有二分法、三分法和四分法之分。二分法認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)治理先后經(jīng)歷了特定歷史時(shí)期“全能型”社會(huì)管理模式和改革開(kāi)放以來(lái)的“多元參與”社會(huì)治理模式[2]。三分法認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)治理經(jīng)歷了社會(huì)管控、社會(huì)管理、社會(huì)治理三個(gè)階段[3]，或稱為統(tǒng)治時(shí)期、管理時(shí)期和治理時(shí)期[4]。四分法認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)治理經(jīng)歷了改革以前的社會(huì)管控模式，社會(huì)管控模式向社會(huì)管理過(guò)渡階段，社會(huì)管理建立階段和社會(huì)管理確立和深化階段[5]。三分法是目前學(xué)界的主流觀點(diǎn)，較為客觀、全面地反映了我國(guó)基層治理模式的歷史變遷，本文的分析也將以此為基礎(chǔ)。

有學(xué)者將我國(guó)基層治理變遷歸納為：由單一治理到多元治理、由城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、由管控到服務(wù)的過(guò)程[6]。治理的主體趨向多元，治理的手段更多地依靠法治，追求良法善治的治理效果。我國(guó)基層治理經(jīng)歷了從政治管控到行政管理再至社會(huì)綜合治理的一個(gè)大致歷程，正由管理型政府逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變?？傮w而言，我國(guó)基層治理正在從“自上而下”走向“上下聯(lián)動(dòng)”，從人治邁向法治，正朝向多元善治的方向邁進(jìn)。

（一）管控時(shí)期司法的黨建引領(lǐng)

新中國(guó)成立以后，國(guó)家的主要責(zé)任在于通過(guò)對(duì)社會(huì)的直接管控，鞏固新政權(quán)，恢復(fù)并建立社會(huì)秩序。社會(huì)主義改造和社會(huì)主義建設(shè)初期，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家通過(guò)對(duì)社會(huì)的掌控和直接分配實(shí)現(xiàn)了對(duì)個(gè)人的政治統(tǒng)治和社會(huì)管控。此時(shí)，“國(guó)家把整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活網(wǎng)絡(luò)成為一個(gè)整體，并在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃下運(yùn)作”[7]?！胺ㄔ菏菍Ｕ墓ぞ?，國(guó)家有法律、有條例，維護(hù)法律、條例的有各種機(jī)構(gòu)，法院是其中的一個(gè)?！盵8]此時(shí)，司法參與基層社會(huì)治理最直接、最重要的目的就是鞏固新生政權(quán)。

新中國(guó)成立以后，國(guó)家對(duì)司法進(jìn)行了系統(tǒng)地政治改造，以實(shí)現(xiàn)通過(guò)司法權(quán)力運(yùn)行鞏固新生政權(quán)、維護(hù)社會(huì)安定的目的。通過(guò)思想改造確立司法為民的思想，通過(guò)司法隊(duì)伍整頓解決組織不純的問(wèn)題[9]，這些改造都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)也在此過(guò)程中得到強(qiáng)化，為人民司法事業(yè)的起步和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。這個(gè)時(shí)期司法參與基層治理旨在鞏固新政權(quán)，服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，化解基層矛盾，保障和促進(jìn)公民權(quán)利[10]。

該階段以刑事司法為主，民事司法發(fā)展緩慢。限于刑事法律規(guī)范匱乏的客觀限制，刑事司法多依靠“坦白從寬、抗拒從嚴(yán)”等黨的政策進(jìn)行，注重區(qū)分“敵我矛盾”和“人民內(nèi)部矛盾”?？傮w來(lái)看，此階段刑事司法活動(dòng)以黨的政治為統(tǒng)領(lǐng)，凸顯刑事“安邦定國(guó)”的政治效果，刑事司法呈現(xiàn)出“無(wú)法可依，政策統(tǒng)領(lǐng)”的時(shí)代特征[11]。1967年謝富治發(fā)表講話，提出“砸爛公檢法”的荒謬主張，致使在公檢法部門(mén)工作的廣大干部受到殘酷迫害①。十年動(dòng)蕩時(shí)期，我國(guó)司法系統(tǒng)陷入混亂，司法事業(yè)遭受極大挫折，司法參與基層治理更無(wú)從談起。

管控時(shí)期，司法參與基層治理的黨建引領(lǐng)是通過(guò)黨建的政治引領(lǐng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，司法作為人民民主專政的功能和作用得到極大地發(fā)揮。人民法院的首要職能是政治性的，在服從同級(jí)黨委的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)并接受上級(jí)黨委的指導(dǎo)與監(jiān)督的基礎(chǔ)上，將從快從嚴(yán)打擊一切危害新政權(quán)的行為居于首位，對(duì)于程序等法治要素的要求居于其次[12]?？梢钥闯?，該階段黨建引領(lǐng)作用以強(qiáng)有力的政治統(tǒng)領(lǐng)為特征。一是通過(guò)黨建引領(lǐng)黨對(duì)司法權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)，二是將黨的政策作為司法的重要依靠。不難看出，此階段司法參與基層治理的黨建引領(lǐng)具有濃厚的“政治掛帥”色彩。

（二）管理時(shí)期司法的黨建引領(lǐng)

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村的人民公社解體、城鎮(zhèn)的單元制逐漸減退，基層治理開(kāi)始由社會(huì)統(tǒng)治轉(zhuǎn)向社會(huì)管理。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，進(jìn)一步釋放了社會(huì)管理需求，政府主導(dǎo)的社會(huì)管理體制時(shí)有“缺位”“越位”的情況，制約了社會(huì)治理的效果[13]。司法參與基層治理的功能、作用和優(yōu)勢(shì)不斷得以發(fā)揮和體現(xiàn)，在化解糾紛、樹(shù)立社會(huì)秩序等方面起到了重要作用。但是限于財(cái)力和人力等客觀因素，國(guó)家對(duì)基層的統(tǒng)治較為薄弱，國(guó)家的力量無(wú)法將法律秩序和法律規(guī)則切實(shí)地落實(shí)到底層社會(huì)[14]。

以行政管理為主要手段的高壓維穩(wěn)方式導(dǎo)致社會(huì)的失序甚至?xí)l(fā)治理的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。2008年金融危機(jī)以來(lái)，人民法院通過(guò)能動(dòng)司法積極參與基層管理事務(wù)，能動(dòng)司法成為管理時(shí)期司法參與基層治理的重要體現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)法治水平的不斷提高，司法的功能也開(kāi)始有所變化，司法開(kāi)始注重通過(guò)具體案件處理來(lái)參與社會(huì)管理，通過(guò)司法裁判樹(shù)立社會(huì)規(guī)則、引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)尚。能動(dòng)司法要求國(guó)家的主動(dòng)干預(yù)，強(qiáng)調(diào)矛盾的源頭預(yù)防、訴前解決和就地化解，要求司法要主動(dòng)參與社會(huì)管理，通過(guò)審判執(zhí)行等司法性工作和普法等非司法性工作，推進(jìn)公共政策的完善，補(bǔ)齊社會(huì)管理的漏洞[15]。

社會(huì)管理具有“父愛(ài)主義”特征，即通過(guò)限制人的某些權(quán)利和自由，增進(jìn)公民福利和社會(huì)利益[16]，強(qiáng)調(diào)能動(dòng)司法。此階段司法參與基層治理的黨建引領(lǐng)主要通過(guò)組織領(lǐng)導(dǎo)和組織引領(lǐng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，是一種間接的黨建引領(lǐng)。黨通過(guò)自己的組織領(lǐng)導(dǎo)司法機(jī)關(guān)[17]，優(yōu)化司法權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)公平與正義，實(shí)現(xiàn)參與基層治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。另外，法院的人財(cái)物歸于同級(jí)黨委、政府管理，壓制了司法參與基層治理的創(chuàng)造性，也在一定程度上影響了主動(dòng)性和公正性。

（三）當(dāng)前黨建引領(lǐng)與治理理念的不適應(yīng)性

治理主體多元、治理目標(biāo)多元復(fù)合、治理方式追求權(quán)力的平行運(yùn)行和制度的規(guī)范化是現(xiàn)代化基層治理的重要特點(diǎn)[18]。黨建組織引領(lǐng)與現(xiàn)代化基層治理不適應(yīng)性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是治理主體多元與黨建組織引領(lǐng)的不適應(yīng)性，以往社會(huì)管理主要是“由上至下”單向治理，黨建組織引領(lǐng)下的能動(dòng)司法，重視法院和法官主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，客觀上忽視了其他主體參與社會(huì)治理的需要，這與治理主體的多元化存在不適應(yīng)性。二是多元化治理目標(biāo)與黨建組織引領(lǐng)存在不適應(yīng)性。法律的終極目標(biāo)在于社會(huì)福利[19]，可通過(guò)司法手段增進(jìn)社會(huì)福利。通過(guò)深化黨建對(duì)司法的組織引領(lǐng)能夠?qū)崿F(xiàn)司法資源內(nèi)部的挖潛，但“案多人少”的矛盾仍未得到有效消減。處理大量的案件已使法院筋疲力盡，難以實(shí)現(xiàn)回應(yīng)性、參與等多元化治理目標(biāo)。三是治理方式與黨建組織引領(lǐng)存在不適應(yīng)性。黨建的組織引領(lǐng)強(qiáng)調(diào)，司法權(quán)作為一項(xiàng)國(guó)家權(quán)能更多地介入糾紛解決，這樣情形下司法參與基層治理是單向的、由上向下的，這與基層治理主體共享治理權(quán)能、平等參與基層治理存在一定抵牾。

黨建的組織引領(lǐng)，重視加強(qiáng)組織建設(shè)，通過(guò)強(qiáng)化黨支部建設(shè)、將黨小組建在審判團(tuán)隊(duì)等方式，發(fā)揮黨員的模范作用，最大程度地挖潛司法內(nèi)部力量參與基層治理，總體上是一個(gè)閉環(huán)系統(tǒng)。當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)流動(dòng)性、網(wǎng)絡(luò)化、碎片化的特點(diǎn)，客觀上導(dǎo)致基層黨組織規(guī)范與控制社會(huì)主體行為的能力在下降，依靠黨建的組織引領(lǐng)已無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)有效治理[20]。實(shí)踐證明，單獨(dú)依靠黨建的組織引領(lǐng)已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)治理的特點(diǎn)，亟需改進(jìn)。

三、深化黨建功能引領(lǐng)，提升司法參與基層治理的效果

由組織引領(lǐng)走向功能引領(lǐng)?；鶎又卫砟Ｊ?jīng)Q定黨建引領(lǐng)方式，黨建引領(lǐng)司法參與基層治理的方式應(yīng)適應(yīng)基層治理新情況和新需要的客觀規(guī)律?，F(xiàn)階段黨建的引領(lǐng)作用主要是通過(guò)發(fā)揮其組織功能來(lái)實(shí)現(xiàn)的，以建立組織、配備人員和經(jīng)費(fèi)支持等組織化的方式實(shí)現(xiàn)黨建對(duì)基層治理主導(dǎo)作用。黨建的組織引領(lǐng)是一個(gè)靜態(tài)的黨建引領(lǐng)過(guò)程，與司法的動(dòng)態(tài)性不夠契合。司法不僅要求結(jié)果正義也要求程序正義，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人對(duì)糾紛解決的參與。黨建的功能引領(lǐng)是動(dòng)態(tài)的黨建引領(lǐng)，與要求程序正義的司法手段高度契合。

（一）轉(zhuǎn)變黨建引領(lǐng)理念

深化黨建引領(lǐng)，促進(jìn)司法參與基層社會(huì)治理。首先就要轉(zhuǎn)變黨建的引領(lǐng)理念，要從黨建的組織引領(lǐng)轉(zhuǎn)向黨建的功能引領(lǐng)。黨建功能引領(lǐng)就是要通過(guò)黨建的政治功能、整合功能、動(dòng)員功能和溝通功能引領(lǐng)作用的發(fā)揮，激活黨組織協(xié)調(diào)能力和促進(jìn)社會(huì)共同利益目標(biāo)的能力，以回應(yīng)基層治理新變化、新需要和社會(huì)利益的深層次沖突[21]。

發(fā)揮黨建的功能引領(lǐng)，離不開(kāi)具體的司法性行為或非司法性行為，要基于具體的業(yè)務(wù)，防止黨建引領(lǐng)的“空對(duì)空”。具體來(lái)說(shuō)，要從發(fā)揮黨建的政治功能引領(lǐng)、整合功能引領(lǐng)、動(dòng)員功能引領(lǐng)和溝通功能引領(lǐng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。

（二）具體實(shí)現(xiàn)路徑

發(fā)揮黨建的政治功能引領(lǐng)，挖掘和釋放司法參與基層治理的能力。政治功能引領(lǐng)，首先要發(fā)揮好黨組、機(jī)關(guān)黨委和黨支部的組織引領(lǐng)作用，加強(qiáng)情感融合，調(diào)動(dòng)黨員干警參與基層治理的積極性[22]。其次，要發(fā)揮黨員的先鋒模范作用和基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，加強(qiáng)人民法院基層黨組織建設(shè)，充分挖掘和釋放司法工作者的積極性和創(chuàng)造性。司法參與基層社會(huì)治理的基本方式就是向社會(huì)輸出優(yōu)質(zhì)的司法產(chǎn)品。一方面，通過(guò)司法產(chǎn)品直接解決糾紛，發(fā)揮司法糾紛解決“終決性”的作用，修復(fù)“失序”的社會(huì)秩序。如將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入婚姻家庭、相鄰關(guān)系等案件的審理中，重視社會(huì)關(guān)系的修復(fù)，以促進(jìn)基層治理。另一方面，司法是社會(huì)治理的微觀預(yù)警器，通過(guò)審理案件，疏堵社會(huì)治理的薄弱環(huán)節(jié)。通過(guò)司法裁判樹(shù)立新的規(guī)則，引領(lǐng)基層治理規(guī)則的變革，促進(jìn)基層治理規(guī)則體系的完善。

發(fā)揮黨建的整合功能引領(lǐng)，主動(dòng)融入社會(huì)綜合治理大局。黨建的整合引領(lǐng)作用在于通過(guò)聯(lián)合黨建等方式，凝聚、引領(lǐng)基層治理各方的合力。單獨(dú)依靠司法力量無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的基層治理，司法參與基層治理要主動(dòng)融入綜合治理大局。通過(guò)聯(lián)合黨建等方式，凝聚行政機(jī)關(guān)等多方治理力量，提升司法參與基層的治理效果。社會(huì)分工日益專業(yè)化，司法工作者相關(guān)專業(yè)知識(shí)欠缺的情況日益顯現(xiàn)，司法參與基層治理也需專門(mén)知識(shí)的輔助。如在涉及農(nóng)村房屋施工建設(shè)合同糾紛中，諳熟農(nóng)村房屋建設(shè)特點(diǎn)等專業(yè)知識(shí)，對(duì)認(rèn)定相關(guān)責(zé)任、糾紛化解具有重要意義。依托黨建資源整合，充分利用外腦資源參與基層治理，提高利益相關(guān)者的專業(yè)認(rèn)識(shí)能力，能夠有效提升基層治理的效果[23]。司法參與基層治理過(guò)程中無(wú)法回避司法人員知識(shí)缺位的問(wèn)題，這就需要發(fā)揮黨建整合社會(huì)專業(yè)等方面的力量，以消減這種知識(shí)缺位或技術(shù)缺位的不利影響。

發(fā)揮黨建的動(dòng)員功能引領(lǐng)，激發(fā)其他治理主體的活力。當(dāng)前一些基層黨組織軟弱渙散，組織動(dòng)員群眾的能力和水平下降，難以引領(lǐng)基層社會(huì)治理，甚至出現(xiàn)了一些軟弱渙散村或軟弱社區(qū)?；鶎又卫黼x不開(kāi)公權(quán)力運(yùn)行，也離不開(kāi)社會(huì)組織、企業(yè)等市場(chǎng)化力量。社會(huì)組織在基層治理中基本上處于“缺位”的狀態(tài)[24]。司法參與基層治理的黨建動(dòng)員功能引領(lǐng)，本質(zhì)上就是在發(fā)揮黨在治國(guó)理政中組織群眾組織和號(hào)召社會(huì)的作用[25]。就是要激活基層調(diào)解組織、基層自治組織、律師群體等其他社會(huì)力量，提高這類主體參與基層治理的積極性。發(fā)揮黨建的動(dòng)員功能引領(lǐng)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)民調(diào)組織、律師群體等社會(huì)力量，激發(fā)基層自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等組織參與社會(huì)治理的積極性，深入開(kāi)展“多元調(diào)解+速裁”的工作，積極推進(jìn)訴源治理工作。

發(fā)揮黨建的溝通功能引領(lǐng)，促進(jìn)基層社會(huì)和諧。黨建的溝通功能引領(lǐng)旨在通過(guò)黨建引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)司法與社會(huì)的雙向互動(dòng)以及社會(huì)成員之間的互相溝通。首先，法院通過(guò)普法增加基層的法律供給，提升基層群眾的法律意識(shí)和用法能力，有效地預(yù)防和化解糾紛。其次，法院可通過(guò)司法建議，實(shí)現(xiàn)與涉案單位及主管部門(mén)的溝通，達(dá)到促進(jìn)基層治理的目的。最后，通過(guò)黨建活動(dòng)聯(lián)系群眾感情，彌合內(nèi)部分歧，消減相互之間的矛盾，促進(jìn)基層社會(huì)和諧，從而提升基層治理效果。

注釋：

①中國(guó)共產(chǎn)黨80年大事記·1967年 http://www.people.com.cn/GB/shizheng/252/5580/5581/20010606/483281.html訪問(wèn)時(shí)間：2019-12-20.