●劉偉

反貧困是古今中外治國理政的大事，但長期來貧困人口底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶貧資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問題較為突出。其中一個(gè)重要原因是沒有建立統(tǒng)一的扶貧信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，在具體工作中存在“誰是貧困對(duì)象”“貧困原因是什么”“怎么針對(duì)性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定問題。因此對(duì)于具體貧困人口、貧困戶的幫扶工作就存在許多盲點(diǎn)，扶貧中的低質(zhì)、低效問題普遍存在，如：扶貧對(duì)象常由基層干部推測估算、扶貧資金“撒胡椒面”、人情扶貧、關(guān)系扶貧，造成應(yīng)扶未扶、扶農(nóng)不扶窮等社會(huì)不公現(xiàn)象，甚至滋生腐敗。扶貧項(xiàng)目資金必須要有“精準(zhǔn)度”，要瞄準(zhǔn)貧困人口，用在正確的方向上。扶貧要做雪中送炭的事，不能拿扶貧的錢去搞高標(biāo)準(zhǔn)的新農(nóng)村建設(shè)和做形象工程。

一、精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資金預(yù)算編制與部門預(yù)算管理的現(xiàn)狀

（一）精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資金預(yù)算編制的現(xiàn)狀

1.表面上是“零基預(yù)算”，實(shí)質(zhì)上還是“固定預(yù)算”?！傲慊A(yù)算”編制方法在我國已實(shí)現(xiàn)多年，特別是在基層部門實(shí)施不夠理想，大部分還有以上年度基數(shù)為參考的“固定預(yù)算”的嫌疑，例如：某區(qū)某局，某項(xiàng)部門專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于特困戶補(bǔ)助費(fèi)列3萬元，連續(xù)十多年此預(yù)算數(shù)沒有變動(dòng)，顯然不是合理的。

2.預(yù)算編制過程中參與者之間信息溝通不暢。在編制預(yù)算的過程，業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門之間，財(cái)務(wù)部門和財(cái)政部門之間，有的是溝通不夠，有的是溝通不暢，還有的是根本就沒溝通過，例如：某區(qū)某局，每年預(yù)算編制是在一把手“把關(guān)”下，財(cái)務(wù)人員“閉門造車”造出來的。

3.“二上二下”的預(yù)算編制程序流于過場。在“二上二下”的過程中，由于部門的話語權(quán)不強(qiáng)，造成部門在預(yù)算編制過程中存在一些消極面，要么虛報(bào)造成預(yù)算數(shù)字特別夸大，要么敷衍了事，申請的扶貧項(xiàng)目資金沒有計(jì)劃，內(nèi)容不全，根本不具有預(yù)算約束力。

（二）精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目部門預(yù)算管理的現(xiàn)狀

1.部門預(yù)算數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高。由于基礎(chǔ)工作薄弱，管理不精準(zhǔn)，或者是有些定性的問題需要多部門協(xié)同的原因，造成一些扶貧基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性不高，直接影響部門預(yù)算的準(zhǔn)確性，在定量的現(xiàn)金扶助方面數(shù)據(jù)近年來通過不斷完善，基本達(dá)到準(zhǔn)確，那在定性的各種扶貧項(xiàng)目方面，由于涉及多部門之間協(xié)調(diào)以及專業(yè)人員缺乏，基本上部門預(yù)算時(shí)都在做“拍腦袋”決定的事。例如：某市審計(jì)局的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)論中指出：貧困人口識(shí)別欠精準(zhǔn)。將不符合條件的“四類對(duì)象”納入扶貧對(duì)象，進(jìn)行建檔立卡。共發(fā)現(xiàn)和清理出不符合建檔發(fā)卡對(duì)象的“四類對(duì)象”16835人。未按要求建立扶貧項(xiàng)目庫和項(xiàng)目管理臺(tái)賬。被審計(jì)的四個(gè)縣市區(qū)，由于多方面原因，均未能提供出本縣市區(qū)扶貧項(xiàng)目庫整體信息，年度上報(bào)扶貧項(xiàng)目時(shí)，程序不規(guī)范、不嚴(yán)格，存在一定的隨意性和盲目性。

2.精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資金整合不夠。由于工作性質(zhì)及職責(zé)要求不同，不同性質(zhì)的扶貧資金預(yù)算分屬于不同部門，部門之間又沒有建立溝通的渠道和信息共享，難以整合形成合力。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目庫建設(shè)還停留在文件上，年度項(xiàng)目計(jì)劃隨意性大，遇到實(shí)施難度大的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，部門預(yù)算編制積極性不高，投入力度不大，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目預(yù)算編制精準(zhǔn)度欠缺。

3.精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目部門預(yù)算仍然沒有全覆蓋。幫扶部門和幫扶單位沒有嚴(yán)格按照識(shí)別貧困對(duì)象程序，做到逐戶甄別、分類處理和應(yīng)進(jìn)盡進(jìn)，由于各部門確定扶貧對(duì)象的條件和標(biāo)準(zhǔn)不一致，可能就造成了有的對(duì)象是幾個(gè)身份都符合，有的確實(shí)困難的一個(gè)身份都套不上，也可能存在貧困程度深的扶持的少，貧困程度淺的扶持的多，造成精準(zhǔn)扶貧部門預(yù)算還存在有遺漏現(xiàn)象。

二、精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資金預(yù)算編制與部門預(yù)算管理存在的問題

（一）扶貧措施欠精準(zhǔn)

貧困是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的發(fā)展現(xiàn)象，由于各地在自然、地理、社會(huì)等方面的差異性，再加之各地政策發(fā)布存在的差別，在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)多種貧困問題并存的格局，并呈現(xiàn)出區(qū)域性、復(fù)雜性和綜合性“三性疊加”的特征，使現(xiàn)階段扶貧愈發(fā)艱難，但在實(shí)際工作中，有的為趕進(jìn)度、超任務(wù)，不顧工作實(shí)效，“被脫貧”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如：某市審計(jì)局專項(xiàng)審計(jì)結(jié)論中指出：某縣為完成省下達(dá)的脫貧減貧任務(wù)，以精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的名義，按570元/人的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼資金，凡領(lǐng)到補(bǔ)貼的人員均作為當(dāng)年的“預(yù)脫貧”對(duì)象上報(bào)。兩年共涉及20694人，發(fā)放補(bǔ)貼資金1179.6萬元。

（二）扶貧項(xiàng)目可行性論證不周密

扶貧項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，既沒有充分考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境條件等方面因素，又沒有組織一個(gè)強(qiáng)有力的專家團(tuán)隊(duì)，深入現(xiàn)場實(shí)地考察調(diào)研，有些扶貧項(xiàng)目與目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，有些項(xiàng)目更是無法實(shí)施，造成了較大的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。例如：某市審計(jì)局的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)論中指出：某縣當(dāng)年重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目為“高山蔬菜”。該項(xiàng)目主要幫扶兩個(gè)鄉(xiāng)共16個(gè)村的扶貧對(duì)象，共涉及789戶2292人，規(guī)劃種植高山蔬菜2300畝以上，項(xiàng)目總投資1261.3萬元，審計(jì)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完工，但所種蔬菜廖廖無幾，造成扶貧項(xiàng)目資金打了水漂。

（三）部門“二次分配”真實(shí)地存在

每年的部門預(yù)算，除了到戶到人的現(xiàn)金扶持，還有大量的是項(xiàng)目扶持，由于部門預(yù)算時(shí)很多是拍腦袋估計(jì)的，沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)上是“切塊資金”的性質(zhì)，撥到部門后仍然會(huì)進(jìn)行“二次分配”，其中涉及到一個(gè)是否“公開、公平、公正”的社會(huì)問題，常常為百姓所詬病。例如：某市審計(jì)局專項(xiàng)審計(jì)結(jié)論中指出：某縣將危房改造200萬元，小額信貸貼息110萬元，雨露計(jì)劃、職業(yè)學(xué)歷教育135萬元和雨露計(jì)劃-助學(xué)補(bǔ)助118萬元，四個(gè)項(xiàng)目共計(jì)563萬元調(diào)整為其他93個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（四）部門之間相互推諉時(shí)有發(fā)生

由于部門之間職責(zé)和權(quán)力會(huì)有重疊和交叉的現(xiàn)象，有些思想認(rèn)識(shí)不夠，扶貧力量配備不強(qiáng)，就會(huì)出現(xiàn)遇到容易的事都搶著做、遇到困難的事都繞著走，產(chǎn)生一些“兩不管”現(xiàn)象，應(yīng)進(jìn)未進(jìn)，造成燈下黑，導(dǎo)致幫扶工作不實(shí)，內(nèi)生動(dòng)力不足，工作落實(shí)不力，扶貧政策推進(jìn)不平衡，群眾認(rèn)可度、滿意度不高。例如：建設(shè)部門和扶貧部門都掌管有貧困戶危房改造項(xiàng)目資金，如果在預(yù)算編制過程中兩部門不能做到有效溝通，那么在項(xiàng)目實(shí)施過程中就會(huì)造成有的貧困危房戶兩邊都領(lǐng)到了補(bǔ)助，有的就會(huì)兩邊都沒有。

（五）扶貧信息系統(tǒng)動(dòng)態(tài)管理滯后

扶貧信息系統(tǒng)中部分信息數(shù)據(jù)錄入欠準(zhǔn)確、欠規(guī)范。沒有一個(gè)真實(shí)可靠的大數(shù)據(jù)庫，沒有一個(gè)信息共享的平臺(tái)，沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，沒有一個(gè)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，就不可能編制一個(gè)可執(zhí)行、可操作、可落實(shí)的部門預(yù)算，也就很難實(shí)現(xiàn)扶貧攻堅(jiān)任務(wù)。例如：某市審計(jì)局的專項(xiàng)審計(jì)結(jié)論中指出，信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)與上級(jí)核定數(shù)據(jù)不符。如：上級(jí)核定某縣“未脫貧”人口比系統(tǒng)數(shù)據(jù)多1547人；上級(jí)核定“已脫貧”人口比系統(tǒng)數(shù)據(jù)少9895人；上級(jí)核定“預(yù)脫貧”人口比系統(tǒng)數(shù)據(jù)多8474人。信息系統(tǒng)中有關(guān)人均純收入等相關(guān)信息動(dòng)態(tài)未及時(shí)更新。如某區(qū)信息系統(tǒng)中反映有83名未脫貧人員的“人均純收入”高于標(biāo)準(zhǔn)，有5855名已脫貧人員的“人均純收入”低于標(biāo)準(zhǔn)，有44名已脫貧人員“貧困戶屬性”仍標(biāo)記為“一般貧困戶”。

三、加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資金預(yù)算編制與部門預(yù)算管理的思路

（一）創(chuàng)新預(yù)算編制方法，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算編制過程

過去，一些地方扶貧項(xiàng)目都還是采取了以往切塊打捆的編制辦法，預(yù)算編制比較粗放，沒有按要求細(xì)化到具體單位和具體項(xiàng)目。在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性，不僅很難和國庫集中支付、政府采購等管理制度銜接，不能起到預(yù)算管理監(jiān)督的作用，而且容易滋生以權(quán)謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為?，F(xiàn)在實(shí)行精準(zhǔn)扶貧，預(yù)算編制就是要以縣級(jí)政府的精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)施方案為指導(dǎo)，以精準(zhǔn)扶貧信息庫的技術(shù)和數(shù)據(jù)為支撐，以零基預(yù)算是基礎(chǔ)、滾動(dòng)預(yù)算是輔助為方法，政府采購預(yù)算為保障，以期達(dá)到預(yù)算編制的精準(zhǔn)。

1.制定精準(zhǔn)可行的扶貧項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃。精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)施方案是不是科學(xué)合理，直接關(guān)系到預(yù)算編制的精準(zhǔn)性，所以制定一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的工作目標(biāo)、一個(gè)“接地氣”的項(xiàng)目內(nèi)容的方案尤為重要，這個(gè)方案應(yīng)該是以年度方案為時(shí)間點(diǎn)，以中長期（五年）方案為時(shí)間軸，通過實(shí)地走訪、調(diào)查研究、多方論證而慎重出臺(tái)的，并通過監(jiān)控機(jī)制完善實(shí)施規(guī)劃。

2.建立一個(gè)詳盡的精準(zhǔn)扶貧信息數(shù)據(jù)庫。一個(gè)真實(shí)可靠的精準(zhǔn)扶貧信息數(shù)據(jù)庫是項(xiàng)目預(yù)算編制是否精準(zhǔn)的關(guān)鍵，不僅要結(jié)果真實(shí)而且還要過程真實(shí)，不僅要定量而且還要定性，這就需要鎮(zhèn)、村兩級(jí)干部、結(jié)對(duì)幫扶責(zé)任人及相關(guān)部門做大量細(xì)致繁雜的實(shí)地調(diào)查走訪工作，做到應(yīng)入盡入，并且這個(gè)信息數(shù)據(jù)庫不是靜態(tài)的而是動(dòng)態(tài)的，要確保信息數(shù)據(jù)庫與相關(guān)部門單位的互聯(lián)互通，在啟動(dòng)相關(guān)程序和取得授權(quán)的情況下，各相關(guān)部門單位可以對(duì)信息數(shù)據(jù)庫進(jìn)行修改和完善，定期聘請第三方機(jī)構(gòu)或者利益不相關(guān)部門對(duì)庫內(nèi)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行檢查復(fù)核。

3.預(yù)算編制方法以零基預(yù)算為基礎(chǔ)、滾動(dòng)預(yù)算為輔助。改變過去扶貧項(xiàng)目資金各部門切塊打捆的做法，合并編制預(yù)算，縣級(jí)扶貧辦（主管單位）作為精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資金部門預(yù)算編制單位，在“二上二下”的過程中，要充分聽取各方意見，不僅單位財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門要充分溝通，而且財(cái)務(wù)部門和財(cái)政部門、業(yè)務(wù)部門和相關(guān)單位也要充分銜接，在工程的預(yù)算、貨物的單價(jià)和技術(shù)服務(wù)的定價(jià)方面要做到基本準(zhǔn)確。為防止年度零基預(yù)算的偏差，編制三年滾動(dòng)預(yù)算，建立跨年度動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制就成為有效的補(bǔ)充，增強(qiáng)了主管部門的管理權(quán)限和主體責(zé)任，切實(shí)減少預(yù)算與執(zhí)行的偏差。

4.編制政府采購預(yù)算作為保障。為防范精準(zhǔn)扶貧資金的挪用、擠占，除了現(xiàn)金方式的精準(zhǔn)扶貧補(bǔ)助采用國庫集中支付通過“一卡通”直接發(fā)放扶貧對(duì)象手里外，其他以工程、貨物和服務(wù)方式進(jìn)行的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目都必須編制政府采購及招投標(biāo)預(yù)算，這樣既細(xì)化了預(yù)算，又提高了資金使用透明度，還便于社會(huì)監(jiān)督。既極大地減少了盲目采購、重復(fù)采購，又杜絕了搞形象工程、面子工程。

5.財(cái)政內(nèi)部建立預(yù)算編制協(xié)調(diào)機(jī)制。在部門間建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的同時(shí)，在財(cái)政部門內(nèi)部，也要建立預(yù)算編制協(xié)調(diào)機(jī)制，預(yù)算編制過程中，預(yù)算部門、支出部門及綜合部門就各預(yù)算單位之間的項(xiàng)目資金整合發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。財(cái)政內(nèi)部與外部有扶貧工作任務(wù)的部門有聯(lián)系的股室，要實(shí)現(xiàn)信息共享，有意識(shí)、有步驟及有規(guī)劃地整合精準(zhǔn)扶貧資金，做到橫向到邊，縱向到底，不留死角。

（二）建立健全機(jī)制，全面細(xì)化精準(zhǔn)扶貧部門預(yù)算

目前，國家還沒有制定出臺(tái)專門的精準(zhǔn)扶貧資金管理辦法，依據(jù)的是2011年11月7日由國務(wù)院三部委辦聯(lián)合印發(fā)的《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，其中對(duì)資金分配作了原則性要求，即中央及地方財(cái)政安排的資金應(yīng)采取因素法分配，因素及指標(biāo)取值由各地自行確定。但到了縣一級(jí)層面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算的功能已實(shí)質(zhì)上消失，那么縣級(jí)財(cái)政安排精準(zhǔn)扶貧資金就不能采用因素分配法，應(yīng)將精準(zhǔn)扶貧資金通過特色產(chǎn)業(yè)扶貧、轉(zhuǎn)移就業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、社會(huì)保障兜底扶貧等方式直接實(shí)施到貧困戶及貧困人口。

1.制定可落實(shí)的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃。根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的工作任務(wù)及年度預(yù)算安排額度來確定資金分配原則、分配范圍、分配標(biāo)準(zhǔn)等，以精準(zhǔn)扶貧實(shí)施方案為導(dǎo)向，要兼顧效益與公平，具體制定符合實(shí)際、切實(shí)可行的分配原則；以信息數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，只有入庫的貧困人、貧困戶和扶貧項(xiàng)目方可進(jìn)入分配范圍；以當(dāng)?shù)氐纳钏健⑽飪r(jià)指數(shù)等綜合因素及必要性來確定分配標(biāo)準(zhǔn)。

2.依據(jù)共享平臺(tái)數(shù)據(jù)列編部門預(yù)算。各相關(guān)部門按照方案依據(jù)共享平臺(tái)數(shù)據(jù)先提出初步方案，由縣級(jí)扶貧辦匯總，廣泛征求外部各方意見，將意見反饋給個(gè)相關(guān)部門，由個(gè)相關(guān)部門作出修改，再由縣級(jí)扶貧辦匯總后形成部門預(yù)算初稿。

3.建立部門預(yù)算資金會(huì)商機(jī)制。成立以縣主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，縣級(jí)扶貧辦牽頭協(xié)調(diào)，各相關(guān)部門為成員單位的資金分配會(huì)商工作小組，采取集中會(huì)商和定期會(huì)商為方式，形成縣主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，縣級(jí)扶貧辦負(fù)牽頭協(xié)調(diào)責(zé)任，各部門主動(dòng)擔(dān)當(dāng)?shù)木置?。?duì)于牽頭部門提出的資金分配初步方案，各小組成員進(jìn)行平等的交流和溝通，堅(jiān)持做到科學(xué)決策、民主決策，形成資金分配的初步意見。

4.建立部門預(yù)算資金初步意見審核制度。由監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等負(fù)有監(jiān)管監(jiān)督職責(zé)的部門成立審核工作小組，對(duì)會(huì)商工作小組報(bào)送的資金分配初步意見進(jìn)行審核，審核工作小組成員要深入調(diào)查、分析研究、認(rèn)真審核和集中商議，對(duì)存在的偏差及時(shí)進(jìn)行糾正，對(duì)主觀故意造成的差錯(cuò)還要啟動(dòng)倒查追責(zé)制度，形成一致的審核意見后，上報(bào)縣級(jí)政府常務(wù)會(huì)審議通過。

5.建立部門預(yù)算資金使用結(jié)果公示制度?？h級(jí)扶貧辦要在縣級(jí)政府常務(wù)會(huì)審議通過后及時(shí)做好公開公示工作，在黨政門戶網(wǎng)站公開，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組公示欄公示，不僅要保證公示期限還要做到公示內(nèi)容一目了然，公示內(nèi)容里包括：具體細(xì)化的資金分配表、配比的政府采購預(yù)算表、附注的工程實(shí)物臺(tái)賬、貨物臺(tái)賬以及技術(shù)服務(wù)臺(tái)賬，全面推行精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資金“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)建設(shè)，防止違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生。

四、總結(jié)

精準(zhǔn)扶貧的背面是粗放扶貧。表面上看，粗放扶貧是工作方法存在問題，實(shí)質(zhì)反映的是干部的群眾觀念和執(zhí)政理念的大問題，不可小覷。原有扶貧制度設(shè)計(jì)存在缺陷，不少扶貧項(xiàng)目粗放“漫灌”，對(duì)原有扶貧體制機(jī)制必須進(jìn)行修補(bǔ)和完善，做到扶持對(duì)象精準(zhǔn)，項(xiàng)目安排精準(zhǔn)，資金使用精準(zhǔn)，措施到戶精準(zhǔn)，從而脫貧成效精準(zhǔn)。要強(qiáng)化精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目資金的預(yù)算編制與部門預(yù)算的管理，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批。既要編制投入到交通、水利、電力、文化、農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)+等基礎(chǔ)設(shè)施上的資金，也要編制投入到設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、種植、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目上的資金，形成項(xiàng)目資產(chǎn)，有條件的可以通過確定股權(quán)，讓貧困村和貧困戶直接受益，不具備條件的可通過村集體經(jīng)濟(jì)間接將收益補(bǔ)助扶貧。換句話說，就是要解決錢用在誰身上、怎么用、用得怎么樣等問題。加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目預(yù)算編制的精細(xì)化和部門預(yù)算的精準(zhǔn)性就成為必然要求，在實(shí)際操作過程中可能還會(huì)有許多問題亟待解決，但相信通過不斷探索，扶貧體制機(jī)制會(huì)日臻完善，最終在任務(wù)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)脫貧”的目標(biāo)。