●付文艷

一、慈善捐贈(zèng)發(fā)展概況

自古以來(lái)慈善是中華民族的傳統(tǒng)美德，慈善捐贈(zèng)對(duì)于激發(fā)社會(huì)活力發(fā)揮著不可忽視的作用。慈善事業(yè)是社會(huì)和諧發(fā)展的潤(rùn)滑劑，引領(lǐng)著社會(huì)民眾不斷向善，積極為社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)自己的余熱。

（一）慈善捐贈(zèng)的界定

隨著《慈善法》的出臺(tái)，慈善捐贈(zèng)的概念有了官方界定?！洞壬品ā匪Q慈善捐贈(zèng)活動(dòng)是指自然人、法人和其他組織基于慈善目的自愿、無(wú)償贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)的行為。由《慈善法》第三條羅列式的規(guī)定可知《慈善法》的出臺(tái)促成了慈善事業(yè)在傳統(tǒng)慈善到現(xiàn)代慈善的轉(zhuǎn)變，抑或說(shuō)“小慈善”到“大慈善”的轉(zhuǎn)變。不管是傳統(tǒng)慈善還是現(xiàn)代慈善無(wú)不體現(xiàn)著中華民族扶貧救弱、樂(lè)善好施的奉獻(xiàn)精神，也預(yù)示著我國(guó)慈善事業(yè)廣闊的發(fā)展前景。

（二）我國(guó)慈善捐贈(zèng)近況

據(jù)中國(guó)慈善捐贈(zèng)報(bào)告得知，2010年至2018年近十年期間我國(guó)慈善捐贈(zèng)總額有升有降但整體呈上升趨勢(shì)，尤其是2016年《慈善法》出臺(tái)當(dāng)年捐贈(zèng)款物總額與往年相比有較大幅度增長(zhǎng)。由《中國(guó)慈善捐助報(bào)告》得知，2018年內(nèi)地全年捐贈(zèng)款物為1439.15億元。其中由民政部所指定的20家互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺(tái)全年共為1400多家，公募慈善組織發(fā)布募捐信息2.1萬(wàn)條，網(wǎng)民點(diǎn)擊、關(guān)注和參與超過(guò)84.6億人次，募集善款總額超過(guò)31.7億元，較2017年增長(zhǎng)26.8%。①據(jù)統(tǒng)計(jì)至2018年底，全國(guó)共有經(jīng)常性社會(huì)捐贈(zèng)工作站、點(diǎn)和慈善超市1.2萬(wàn)個(gè)；全年有1072.0萬(wàn)人次在民政領(lǐng)域貢獻(xiàn)了總計(jì)2388.7萬(wàn)小時(shí)的志愿服務(wù)時(shí)間。2018年，全國(guó)社會(huì)組織捐贈(zèng)收入達(dá)919.7億元，比上年增長(zhǎng)26.1%。②慈善捐贈(zèng)取得如此成績(jī)，離不開(kāi)服務(wù)型政府的正確引導(dǎo)，我國(guó)政府對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用。

二、我國(guó)慈善捐贈(zèng)政府監(jiān)管面臨的困難

（一）捐贈(zèng)主體多樣化，政府無(wú)法全面協(xié)調(diào)

慈善事業(yè)向來(lái)是社會(huì)大眾熱衷參與的事業(yè)。面對(duì)新冠病毒疫情，一些熱心單位和愛(ài)心人士有向當(dāng)?shù)丶t十字會(huì)捐款的；有將款物直接定向捐贈(zèng)給求助單位的；還有一些自發(fā)組織小團(tuán)體先組織募捐然后再捐贈(zèng)的。由《慈善法》第二十六條我們知道沒(méi)有公開(kāi)募捐資格的主體想要公開(kāi)募捐，只能與具有公開(kāi)募捐資格的組織合作才能完成募捐活動(dòng)，然而在實(shí)踐中這些慈善組織是不樂(lè)意與他們合作的。雖然《慈善法》明確國(guó)家對(duì)于組織、個(gè)人及法人開(kāi)展慈善捐贈(zèng)活動(dòng)是持鼓勵(lì)和支持的態(tài)度，各級(jí)政府民政部門(mén)監(jiān)管本轄區(qū)的慈善工作，但并未規(guī)定政府應(yīng)對(duì)困境的具體措施，面對(duì)突然涌現(xiàn)的眾多捐贈(zèng)主體，政府民政部門(mén)也是束手無(wú)策。而實(shí)踐中解決上述問(wèn)題的途徑亦是五花八門(mén)，處理結(jié)果民眾也是怨聲載道。

（二）捐贈(zèng)物資接收渠道不一致

中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告顯示，民政部門(mén)一直以來(lái)都是接收社會(huì)捐贈(zèng)的部門(mén)，但近幾年隨著慈善組織認(rèn)定工作的開(kāi)展加上政府政策的改變，政府部門(mén)接收捐贈(zèng)物資的數(shù)量在急劇下降。具體原因可概括為以下幾點(diǎn):第一，在不同的自然災(zāi)害公共衛(wèi)生事件時(shí)期，政府對(duì)此采取了不同措施，在汶川地震以前都是由政府直接接收捐贈(zèng)物資，汶川地震時(shí)政府和社會(huì)組織都可接受，玉樹(shù)地震時(shí)則由募得款物的基金會(huì)直接對(duì)接玉樹(shù)公益項(xiàng)目。第二，2016年《慈善法》不規(guī)制政府及其部門(mén)接受捐贈(zèng)物資的行為，沿用其他舊的法律不能徹底解決接收渠道的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。第三，2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將民政部救濟(jì)救災(zāi)司的職能一分為二，而救災(zāi)司的職能由應(yīng)急管理部接手，但依照機(jī)構(gòu)改革的“三定方案”，應(yīng)急管理部是負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，不包括應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件和公共衛(wèi)生事件。這些情況使得捐贈(zèng)物資的接收渠道不統(tǒng)一，導(dǎo)致捐贈(zèng)者對(duì)物資接收渠道理解有偏差，捐贈(zèng)物資到底流向了哪里，無(wú)法保證捐贈(zèng)者的知情權(quán)，質(zhì)疑聲一片。

此外，由《慈善法》第九至十一章不難發(fā)現(xiàn)政府及其有關(guān)部門(mén)既是捐贈(zèng)款物接收者又是款物監(jiān)督者，這就造成自己是自己案件的法官，難以保證公正性，也容易造成權(quán)力濫用，導(dǎo)致捐贈(zèng)款物無(wú)法達(dá)到善款善用目的。

（三）網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)個(gè)人求助信息的真實(shí)性缺乏有效監(jiān)管

近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)眾籌現(xiàn)象如潮涌起，因其籌款效率高能在一定程度上解決求助者的燃眉之急，患者通常會(huì)選擇網(wǎng)絡(luò)眾籌；由《公開(kāi)募捐平臺(tái)服務(wù)管理辦法》第十條可知求助者個(gè)人為解決自己或家屬的經(jīng)濟(jì)困難，可借助廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者等發(fā)布求助信息，且發(fā)布時(shí)須履行善意告知義務(wù)，提醒公眾信息不屬于慈善公開(kāi)募捐信息，告知信息真?zhèn)涡杂砂l(fā)布者個(gè)人負(fù)責(zé)。這就為不法分子騙捐、詐捐創(chuàng)造了可乘之機(jī)，更有甚者虛構(gòu)重癥病情，隱瞞財(cái)產(chǎn)狀況將所籌款物轉(zhuǎn)為他用。如2015年知乎童謠詐捐事件；2019年德云社相聲演員眾籌事件等。

細(xì)細(xì)推敲，網(wǎng)絡(luò)眾籌中詐捐、騙捐現(xiàn)象為何如此泛濫？直接地來(lái)講因?yàn)闊o(wú)法得到政府的有效監(jiān)管，因?yàn)椤洞壬品ā返诰攀l要求縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管，并未規(guī)定對(duì)網(wǎng)絡(luò)眾籌個(gè)人進(jìn)行行政監(jiān)督（《慈善法》主要規(guī)制慈善組織）。退一步來(lái)講假設(shè)引用民法的合同規(guī)則來(lái)管理，受贈(zèng)人非必須向社會(huì)公布其家庭及個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況，因?yàn)楹贤▽儆谒椒ǚ懂爞€(gè)人財(cái)產(chǎn)信息由隱私權(quán)保護(hù)，這與慈善捐贈(zèng)的善款公開(kāi)透明又是相背的；而各級(jí)政府都必須依法行政，若想對(duì)網(wǎng)絡(luò)眾籌個(gè)人進(jìn)行監(jiān)管就必須有法律的明確規(guī)定，面對(duì)如此境況，政府也陷入了兩難境地。

（四）現(xiàn)行慈善捐贈(zèng)法律體系不健全

在《慈善法》施行之前，主要由《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《慈善組織公開(kāi)募捐管理辦法》等法律法規(guī)來(lái)調(diào)整慈善捐贈(zèng)法律關(guān)系，直到《慈善法》的出臺(tái)為我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。政府依據(jù)這些法律法規(guī)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)著慈善捐贈(zèng)行為。但隨著社會(huì)實(shí)踐不斷發(fā)展，這部歷時(shí)139天的《慈善法》面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，逐漸顯現(xiàn)出其自身的局限性，實(shí)踐操作性越來(lái)越弱，又沒(méi)有更完善的法律法規(guī)來(lái)輔助慈善捐贈(zèng)事業(yè)的發(fā)展，這就引發(fā)政府有關(guān)部門(mén)在管理慈善捐贈(zèng)時(shí)出現(xiàn)立法空白的現(xiàn)象。有些地方政府積極作為自作主張采取措施緩解燃眉之急，有些地方政府直接不作為，進(jìn)而容易引發(fā)其他社會(huì)問(wèn)題。

三、完善慈善捐贈(zèng)政府監(jiān)管的策略

（一）賦予募捐主體合法地位

由于慈善捐贈(zèng)具有明顯的公益性，在緊急的搶險(xiǎn)救災(zāi)、公共衛(wèi)生事件面前，地方各級(jí)政府有關(guān)部門(mén)可以備案登記制代替許可制，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，批準(zhǔn)不具有公開(kāi)募集資格的“草根”慈善團(tuán)體和民間個(gè)人臨時(shí)公開(kāi)募捐的資格（規(guī)定這種資格具有一次性效力），在搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)完成后主動(dòng)去注銷此種資格，建議在《慈善法》二十六條第二款加入此內(nèi)容對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化。

（二）明確捐贈(zèng)物資接收路徑

社會(huì)生活與政府的管理行為息息相關(guān)，政府在慈善事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。然而作為我國(guó)慈善事業(yè)基本法的《慈善法》對(duì)政府可作為捐贈(zèng)款物接收者的情形僅有兩種：一是發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)；二是境外捐贈(zèng)人提出將捐贈(zèng)款物交于政府時(shí)。這就嚴(yán)重限制了政府管理捐贈(zèng)物資的積極性，建議《慈善法》將政府可作為接收者情形擴(kuò)展，可采取羅列式立法模式將政府接收款物的情形逐一明確，這樣實(shí)際操作性會(huì)更好。另外，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)公布接收捐贈(zèng)物資的具體調(diào)配方案。當(dāng)政府作為接收物資的主體時(shí)，政府要嚴(yán)格依法用權(quán)，嚴(yán)格遵循信息公開(kāi)制度，讓捐贈(zèng)者及公眾明確款物流向，實(shí)現(xiàn)善款實(shí)時(shí)追蹤，杜絕各種主體在慈善捐贈(zèng)中的失范行為。

（三）加大以政府為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)整治與監(jiān)管力度

首先，“明晰慈善監(jiān)管主體，確立監(jiān)管主體的法律地位是慈善監(jiān)管首要解決的問(wèn)題”。③要使政府的行政行為有法可依、執(zhí)法有據(jù)，就必須制定行之有效的法律，不斷明確政府作為監(jiān)管主體的法律地位，使政府在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管中發(fā)揮主心骨作用。要求發(fā)布求助信息的平臺(tái)要嚴(yán)格審核申請(qǐng)人信息，若平臺(tái)管理不善，市場(chǎng)監(jiān)管局應(yīng)介入調(diào)查，必要時(shí)司法部門(mén)也應(yīng)介入，形成以政府為主線的整治監(jiān)管格局。其次，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)專業(yè)人員需要繼續(xù)研發(fā)新的核查軟件，提供技術(shù)支持。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)與各地醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立信息共享，實(shí)行危重病人病歷入庫(kù)制度，讓求助者發(fā)起的患者個(gè)人信息能夠自動(dòng)在信息庫(kù)中自動(dòng)篩選，自動(dòng)過(guò)濾虛假信息，建立與醫(yī)療機(jī)構(gòu)的信息共享制度。再次，“透明度是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的最佳藥品”。④可將募捐款物交給第三方公益基金會(huì)進(jìn)行管理的制度，由政府根據(jù)具體情況推薦第三方基金會(huì)，由基金會(huì)根據(jù)病人實(shí)際情況將善款直接支付給對(duì)應(yīng)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，避免申請(qǐng)人直接接收善款，及時(shí)向捐贈(zèng)人公布善款使用情況，保證善款使用公開(kāi)、透明化，形成眾籌平臺(tái)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)、國(guó)家重癥患者信息庫(kù)相互合作機(jī)制，形成多方監(jiān)督力量。

此外，“他律的最終目的是有效地促進(jìn)自律”。⑤眾籌平臺(tái)除了要遵守法律法規(guī)、政府的管理外，更要嚴(yán)格遵守行業(yè)自律規(guī)則。2018年民政部指引“水滴籌”、“輕松籌”、“愛(ài)心籌”這三家個(gè)人網(wǎng)絡(luò)求助平臺(tái)共同發(fā)表了《個(gè)人大病求助互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺(tái)自律倡議書(shū)》，簽訂了《個(gè)人大病求助互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺(tái)自律公約》，呼吁網(wǎng)絡(luò)眾籌服務(wù)平臺(tái)在規(guī)約的引導(dǎo)下要逐步養(yǎng)成行業(yè)自律的習(xí)慣。

（四）不斷完善以《慈善法》為核心的慈善法律體系

良好的法制是社會(huì)良好運(yùn)行的前提與保障，我國(guó)政府是依法行政的政府，政府對(duì)慈善捐贈(zèng)的監(jiān)管更需要法律的強(qiáng)力支撐，及時(shí)制定與慈善法配套的法律法規(guī)，不斷完善以《慈善法》為核心的慈善法律體系，為政府依法行政提供優(yōu)良的法治環(huán)境。

結(jié)論

慈善捐贈(zèng)是一項(xiàng)大眾參與的公益性事業(yè)，由于目前我國(guó)慈善捐贈(zèng)主體多樣，政府接收款物渠道不統(tǒng)一，加上網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)泛濫等現(xiàn)象，導(dǎo)致政府在應(yīng)對(duì)慈善捐贈(zèng)活動(dòng)中遇到各種各樣的問(wèn)題，但只要各方監(jiān)管主體能夠有效采取相應(yīng)措施，就一定能推動(dòng)我國(guó)慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①楊團(tuán).慈善藍(lán)皮書(shū):中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告（2019）[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018.5.6-11

②民政部.2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R].2018.5

③潘乾.英國(guó)慈善組織監(jiān)管法律制度及其借鑒[J].行政論壇，2014（01）:96－100

④賈納·赫茲琳杰.非營(yíng)利組織管理[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.68

⑤邱習(xí)強(qiáng).我國(guó)網(wǎng)絡(luò)募捐綜合監(jiān)管機(jī)制研究[D].山東大學(xué)，2017.42