雷浩然

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450001）

電信領(lǐng)域的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)是指對在電信服務(wù)交易中處于劣勢地位的電信消費(fèi)者的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，其核心是強(qiáng)化對電信行業(yè)的規(guī)制和確保消費(fèi)者的維權(quán)途徑暢通。本文通過對電信消費(fèi)合同的法律特征及電信消費(fèi)者的特殊權(quán)利進(jìn)行梳理，剖析電信領(lǐng)域侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為類型和成因，并就我國電信消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的完善提出具體建議，以期對我國完善電信領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)提供參考。

一、電信領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法理基礎(chǔ)

（一）電信消費(fèi)合同的法律特征

電信消費(fèi)合同在主體、標(biāo)的、性質(zhì)、履行等方面具有極強(qiáng)的特殊性，近些年電信消費(fèi)合同一直被呼吁新增為民法典合同法編的有名合同[1]。電信合同相較于一般的買賣合同，其特殊性主要體現(xiàn)在下述幾個(gè)方面：第一，電信消費(fèi)合同主體是電信運(yùn)營商和電信消費(fèi)者。作為合同一方主體的電信運(yùn)營商承擔(dān)著一定的社會(huì)服務(wù)職能，具有公益性，所以電信服務(wù)的價(jià)格受到政府監(jiān)管，其價(jià)格受到一定的限制。另外，電信運(yùn)營商在一定范圍內(nèi)實(shí)行獨(dú)家經(jīng)營，具有自然壟斷性，這使得電信運(yùn)營商和電信消費(fèi)者雙方之間的地位在實(shí)質(zhì)上并不平等，由于電信運(yùn)營商規(guī)模大、專業(yè)化程度高、信息不對稱等原因，電信運(yùn)營商通常處于優(yōu)勢地位，而電信消費(fèi)者相較于電信運(yùn)營商往往處于劣勢地位。第二，電信消費(fèi)合同的內(nèi)容是為電信消費(fèi)者提供電信服務(wù)。電信消費(fèi)合同不為消費(fèi)者提供有形商品，而是為電信消費(fèi)者提供電信服務(wù)。另外，電信服務(wù)與電信消費(fèi)者的生活密切相關(guān)，電信供應(yīng)商一旦停止提供電信服務(wù)，將嚴(yán)重影響電信消費(fèi)者的工作和生活。第三，電信消費(fèi)合同在性質(zhì)上屬于公用事業(yè)合同。公用事業(yè)是在維護(hù)社會(huì)公共利益的前提下，由公用事業(yè)企業(yè)為公眾建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施并提供普遍服務(wù)。電信消費(fèi)合同的履行涉及國家對資源的分配利用，所以國家對電信消費(fèi)合同進(jìn)行了一定的干預(yù)，比如電信運(yùn)營商與電信消費(fèi)者的權(quán)利和義務(wù)等由國家規(guī)定。因此，國家為提高效率，對電信消費(fèi)合同采取格式合同的形式具有一定的合理性。第四，電信消費(fèi)合同的履行具有連續(xù)性。電信運(yùn)營商向電信消費(fèi)者提供的電信服務(wù)具有連續(xù)性，因此，電信運(yùn)營商應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為電信消費(fèi)者提供電信服務(wù)，中斷提供電信服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)事先通知電信消費(fèi)者。

（二）電信消費(fèi)者的特殊權(quán)利

電信消費(fèi)者除享有一般消費(fèi)者的權(quán)利之外，還享有一些特殊權(quán)利。第一，享有普遍服務(wù)權(quán)。電信消費(fèi)者享有電信普遍服務(wù)的權(quán)利。普遍服務(wù)是指電信運(yùn)營商提供基本電信業(yè)務(wù)的質(zhì)量和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對任何人都應(yīng)一視同仁，所有人在所有地點(diǎn)都可以負(fù)擔(dān)得起電信服務(wù)的價(jià)格。普遍服務(wù)的權(quán)利主要包含兩方面的含義，即普遍性和可購買性。普遍性是指電信業(yè)務(wù)要覆蓋所有消費(fèi)者且不應(yīng)因消費(fèi)者的性別、年齡、種族、宗教信仰等歧視對待。而可購買性是指電信產(chǎn)品和服務(wù)的費(fèi)用應(yīng)在消費(fèi)者的合理負(fù)擔(dān)之內(nèi)。第二，享有自主選擇權(quán)的特殊內(nèi)涵。電信消費(fèi)者所享有的自主選擇權(quán)具有特殊內(nèi)涵，一是電信消費(fèi)者有權(quán)自主選擇電信運(yùn)營商，任何組織和個(gè)人不得干涉，電信運(yùn)營商也不得拒絕向消費(fèi)者提供電信服務(wù)；二是電信消費(fèi)者有權(quán)自主選擇辦理、使用、終止電信業(yè)務(wù)，電信運(yùn)營商不得以任何方式誘導(dǎo)和限定電信消費(fèi)者使用其指定的電信業(yè)務(wù)；三是電信消費(fèi)者有權(quán)自主選擇電信終端設(shè)備，電信運(yùn)營商不得將其產(chǎn)品服務(wù)綁定在固定的終端設(shè)備，不得指定電信消費(fèi)者購買特定品牌的終端設(shè)備產(chǎn)品[2]。第三，享有公平交易權(quán)的特殊內(nèi)涵。電信消費(fèi)者在接受服務(wù)時(shí)對不合理的價(jià)格、不公平的交易條件有權(quán)拒絕，電信消費(fèi)者在自己的公平交易權(quán)受到侵害時(shí)，有權(quán)依法要求電信運(yùn)營商提供質(zhì)量良好、價(jià)格合理、計(jì)量正確的服務(wù)，有權(quán)拒絕強(qiáng)制交易。第四，享有信息支配權(quán)。電信消費(fèi)者對自身的信息有絕對的支配權(quán)利，未經(jīng)消費(fèi)者本人授權(quán)，任何組織機(jī)構(gòu)和個(gè)人不得泄露、傳播其個(gè)人信息。沒有消費(fèi)者的允許而向其撥打或發(fā)送騷擾、欺詐、廣告等其他性質(zhì)的電話和信息都是侵犯消費(fèi)者信息支配權(quán)的行為。

二、電信領(lǐng)域侵害消費(fèi)者權(quán)益的類型解構(gòu)

1.不合理定價(jià)

目前，我國電信資費(fèi)的定價(jià)機(jī)制是由電信運(yùn)營商向主管部門提出申請，主管部門則依據(jù)電信企業(yè)提供的電信業(yè)務(wù)資費(fèi)方案進(jìn)行審批。由于信息方面的不完整性，主管部門在對電信運(yùn)營商上報(bào)的電信資費(fèi)方案進(jìn)行審核時(shí)，可能沒有及時(shí)準(zhǔn)確掌握相關(guān)情況，通常只能就其合法性進(jìn)行審查，而忽略其合理性。因此電信運(yùn)營商發(fā)布的電信資費(fèi)價(jià)格在很大程度上沒有反映社會(huì)大眾的合理預(yù)期，從而使消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益受損。電信行業(yè)存在價(jià)格監(jiān)管，但并不意味著其價(jià)格行為只要不違反行業(yè)監(jiān)管就是合法的[3]。相較于電信產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，我國電信資費(fèi)過高的現(xiàn)象顯得尤為突出，套餐月租高、通話時(shí)長少、流量不夠用等長期困擾著廣大電信消費(fèi)者。

2.虛假宣傳

在電信服務(wù)交易中，電信運(yùn)營商通常占據(jù)優(yōu)勢地位，尤其是電信消費(fèi)合同的雙方信息的嚴(yán)重不對稱問題尤為突出。電信運(yùn)營商能夠清楚地了解電信服務(wù)的內(nèi)容和價(jià)格等多方面的具體數(shù)據(jù)，而電信消費(fèi)者在多數(shù)情況下卻很難準(zhǔn)確掌握電信服務(wù)的真實(shí)情況。電信運(yùn)營商夸大電信資費(fèi)的優(yōu)惠力度，使其宣傳內(nèi)容與實(shí)際的資費(fèi)計(jì)算并不一致，使電信消費(fèi)者引發(fā)誤解。例如所謂的“不限量套餐”現(xiàn)象，電信運(yùn)營商在推廣其產(chǎn)品時(shí)夸大宣傳，采用“無限流量”等字眼誤導(dǎo)消費(fèi)，但實(shí)際上消費(fèi)者在流量使用至一定額度后將會(huì)被限速，這引發(fā)了廣大電信消費(fèi)者的質(zhì)疑和不滿。

3.強(qiáng)制消費(fèi)

電信運(yùn)營商的壟斷地位給其帶來了強(qiáng)制消費(fèi)的條件和便利，電信運(yùn)營商從中獲利并使電信消費(fèi)者受到損害，使得強(qiáng)制消費(fèi)成為一種惡劣的侵權(quán)行為[4]。電信運(yùn)營商在很多情況下未經(jīng)過消費(fèi)者同意就擅自給電信消費(fèi)者開通其未開通的其他業(yè)務(wù)，并收取相關(guān)費(fèi)用，電信消費(fèi)者往往不知情或者在事后才知情。另外，電信運(yùn)營商推出的形式各異的套餐通常包含了多種功能，即使電信消費(fèi)者對其中的某種功能沒有需求，也沒有選擇的余地。而且，電信運(yùn)營商還將諸多附隨業(yè)務(wù)隱匿于電信消費(fèi)者所訂購的套餐之中，這些附隨業(yè)務(wù)很可能會(huì)誘導(dǎo)電信消費(fèi)者非理性消費(fèi)，從而產(chǎn)生套餐之外的不合理資費(fèi)。電信運(yùn)營商強(qiáng)制電信消費(fèi)者接受與電信消費(fèi)者指定業(yè)務(wù)無關(guān)的其他業(yè)務(wù)，嚴(yán)重侵害了電信消費(fèi)者的知情權(quán)。

4.侵犯隱私

電信運(yùn)營商在為電信消費(fèi)者辦理業(yè)務(wù)時(shí)，不可避免地要接觸到電信消費(fèi)者的個(gè)人信息。但電信運(yùn)營商在未取得電信消費(fèi)者同意的情況下擅自向第三方泄露電信消費(fèi)者的個(gè)人信息，就有可能造成對電信消費(fèi)者隱私的侵犯。電信消費(fèi)者本應(yīng)對自己的個(gè)人信息是否公開以及公開的范圍和幅度具有決定權(quán)，電信運(yùn)營商在電信消費(fèi)者不知情的情況下泄露其個(gè)人信息，使其為不特定的第三人所知曉，就可能會(huì)影響到電信消費(fèi)者的個(gè)人生活和個(gè)人秘密。

三、電信領(lǐng)域侵害消費(fèi)者權(quán)益行為的成因

1.行業(yè)壟斷嚴(yán)重，缺乏有效的競爭機(jī)制

縱觀我國電信行業(yè)發(fā)展歷程，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立之初，我國在電信領(lǐng)域采取壟斷的形式，具有其合理性。這是因?yàn)槲覈娦判袠I(yè)的最初發(fā)展是由郵電部全權(quán)管理電信設(shè)備的建設(shè)和電信線路的配置，如果允許企業(yè)參與進(jìn)來就會(huì)導(dǎo)致電信設(shè)備和線路配置重復(fù)，從而造成資源浪費(fèi)，而且電信行業(yè)的核心技術(shù)在當(dāng)時(shí)屬于國家保護(hù)的國家級信息技術(shù)，為保護(hù)信息技術(shù)的隱蔽性就不允許其他企業(yè)加入電信行業(yè)的建設(shè)，從而排斥了市場公平競爭。如今，伴隨著市場機(jī)制的不斷健全，電信行業(yè)實(shí)行壟斷的弊端逐步凸顯，這不僅不利于電信行業(yè)的良性發(fā)展，也對消費(fèi)者權(quán)益和社會(huì)公共利益造成嚴(yán)重?fù)p害[5]。美國對公用事業(yè)的準(zhǔn)入態(tài)度也在不斷發(fā)生改變，從最早的自由放任轉(zhuǎn)向嚴(yán)格準(zhǔn)入再轉(zhuǎn)向目前的放松準(zhǔn)入[6]。因此，在電信領(lǐng)域適當(dāng)引入競爭，逐步開放市場準(zhǔn)入，將成為我國電信業(yè)市場改革的發(fā)展趨勢[7]。

2.行業(yè)規(guī)范不完善，普遍服務(wù)制度不健全

改革開放以來，我國在電信領(lǐng)域陸續(xù)制定了諸多規(guī)范性文件，如《中華人民共和國電信條例》《電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》《電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)審批管理辦法》等，這些規(guī)范性文件在規(guī)制電信市場、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，但這些規(guī)范性文件也存在體系不完整、效力等級低、作用較為片面、滯后性嚴(yán)重等諸多問題，其中的很多內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前電信行業(yè)發(fā)展的需要。另外，我國的電信普遍服務(wù)制度仍有待完善。電信普遍服務(wù)制度缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。推行電信普遍服務(wù)制度需要大量的成本投入，在這種情況下電信運(yùn)營商很難主動(dòng)將有限的資源投入到電信普遍服務(wù)中去。

3.電信消費(fèi)者維權(quán)途徑虛而不實(shí)

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法是通過國家干預(yù)的方式改變交易雙方的交易條件，從而建立起向消費(fèi)者利益傾斜的保護(hù)理念。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的消費(fèi)者的維權(quán)途徑并不完全暢通，成為造成電信消費(fèi)者不能有效維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益的重要原因。首先，電信消費(fèi)者向經(jīng)營者成功尋求協(xié)商和解的難度較高。電信運(yùn)營商處于壟斷地位，自律意識(shí)與服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，很難積極主動(dòng)地幫助消費(fèi)者維權(quán)。其次，電信消費(fèi)者向有關(guān)行政部門尋求救濟(jì)的路徑受到阻塞?！跋蛴嘘P(guān)行政部門申訴”其實(shí)是概括性很強(qiáng)的行政保護(hù)框架，但正是由于其高度的概括性，導(dǎo)致部門之間的權(quán)限界定模糊，部門之間互相推諉，電信消費(fèi)者的合法權(quán)益也就難以得到有效保障。再次，電信消費(fèi)者采用申請仲裁的方式維權(quán)具有很大的局限性。這是因?yàn)?，申請仲裁需要仲裁雙方在自愿的基礎(chǔ)上同意第三方仲裁，一旦任意一方拒絕，仲裁方式就不能采用。最后，電信消費(fèi)者通過訴訟途徑解決糾紛得不償失。電信消費(fèi)者雖然可以在自身權(quán)益受損時(shí)向法院提起訴訟，但是電信消費(fèi)侵權(quán)標(biāo)的通常較小，且我國的訴訟制度訴訟程序較繁瑣，消費(fèi)者通常寧可息事寧人也不提起訴訟。

四、我國電信消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的完善

1.加強(qiáng)電信領(lǐng)域立法，健全電信行業(yè)競爭機(jī)制

我國現(xiàn)有的《電信服務(wù)規(guī)范》等其他部門規(guī)章因制定時(shí)間較為久遠(yuǎn)，具有一定的滯后性及局限性，2016年修訂的《電信條例》仍不能完全適應(yīng)電信行業(yè)的飛速發(fā)展。因此，我國急需制定一部符合當(dāng)下基本國情和長期發(fā)展規(guī)劃的電信基本法，尤其是在保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益條款部分應(yīng)明確電信消費(fèi)者享有的權(quán)利范圍及電信運(yùn)營商的服務(wù)義務(wù)，將消費(fèi)者的各項(xiàng)權(quán)利和經(jīng)營者應(yīng)提供的具體服務(wù)細(xì)化到電信基本法中，以彌補(bǔ)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中未涉及的相關(guān)權(quán)利，也便于更全面更深層次地保護(hù)廣大電信消費(fèi)者的權(quán)利。

目前，電信領(lǐng)域的自然壟斷屬性已經(jīng)逐漸消失，為了維護(hù)電信消費(fèi)者的權(quán)益，必須健全電信行業(yè)的競爭機(jī)制。對于電信行業(yè)壟斷來說，其最主要的任務(wù)就是盡最大可能引入競爭機(jī)制[8]。電信行業(yè)的競爭仍不充分，僅依靠反壟斷法禁止其壟斷行為難以下手，且我國未來如果出臺(tái)電信基本法，其相應(yīng)的反壟斷條款相較于反壟斷法屬于特別法，因此，對電信領(lǐng)域反壟斷并引入競爭機(jī)制，也有賴于應(yīng)盡快出臺(tái)電信基本法。另外，電信行業(yè)的民營化與競爭機(jī)制的引入的有機(jī)結(jié)合也顯得十分重要。對于競爭性業(yè)務(wù)，政府可以逐步放開市場準(zhǔn)入門檻，甚至在一定條件下可以結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)引進(jìn)虛擬經(jīng)營者同傳統(tǒng)的電信運(yùn)營商進(jìn)行競爭，從而為電信消費(fèi)者提供更多更優(yōu)的選擇。

2.完善電信普遍服務(wù)制度，構(gòu)建價(jià)格規(guī)制機(jī)制

普遍服務(wù)制度的完善是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須與電信行業(yè)的發(fā)展階段相適應(yīng)。首先，電信服務(wù)制度要逐步實(shí)現(xiàn)法定化，即健全電信普遍服務(wù)法律制度。目前，我國《電信條例》規(guī)定所有電信運(yùn)營商均對電信消費(fèi)者負(fù)有普遍服務(wù)的義務(wù)，如果進(jìn)一步將普遍服務(wù)制度以立法的形式確定，并制定詳細(xì)的細(xì)則，可以使電信運(yùn)營商充分履行電信普遍服務(wù)的義務(wù)[9]。其次，加強(qiáng)電信業(yè)監(jiān)督管理，設(shè)立電信普遍服務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，制度的運(yùn)行離不開監(jiān)督，有必要設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以促使電信運(yùn)營商提供普遍服務(wù)。最后，還應(yīng)建立普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，推行普遍服務(wù)制度需要大量資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，為此應(yīng)完善資金籌集方式，建立普遍服務(wù)基金制度，同時(shí)，為防止電信普遍服務(wù)中腐敗的滋生，還應(yīng)該完善與之對應(yīng)的審計(jì)制度。電信普遍服務(wù)制度并不會(huì)隨著電信市場競爭的日益激烈而喪失價(jià)值，將來可以通過立法的方式予以保留[10]。

市場定價(jià)自然有其明顯的優(yōu)點(diǎn)，但在我國目前電信市場仍由國家實(shí)行壟斷的情況下，由電信運(yùn)營商自主根據(jù)市場情況制定電信服務(wù)的價(jià)格無疑會(huì)嚴(yán)重?fù)p害電信消費(fèi)者的利益。電信行業(yè)的壟斷屬性和電信服務(wù)公益性的特點(diǎn)決定了政府應(yīng)當(dāng)對電信服務(wù)價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，而且不放松國家干預(yù)的力度。我國應(yīng)構(gòu)建合理的電信價(jià)格規(guī)制機(jī)制，首先，應(yīng)建立最低限度和最高限度的定價(jià)模式，將電信價(jià)格控制在合理的范圍之內(nèi)，杜絕電信運(yùn)營商將價(jià)格作為行業(yè)競爭或者掠奪財(cái)富的手段。其次，此電信價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)定期調(diào)整。電信服務(wù)成本并不是一成不變的，隨著電信技術(shù)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，電信服務(wù)成本也會(huì)隨之波動(dòng)，定期調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)有利于維護(hù)電信運(yùn)營商和消費(fèi)者的權(quán)益。最后，還需要保持信息公開，完善價(jià)格監(jiān)督制度。

3.提高消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)，暢通司法救濟(jì)途徑

市場經(jīng)濟(jì)的最重要主體就是消費(fèi)者，市場的最終目的就是滿足消費(fèi)者的消費(fèi)需求，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益是市場發(fā)展的應(yīng)有之義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在電信領(lǐng)域只有約兩成的消費(fèi)者能主動(dòng)維護(hù)自身權(quán)益，可見，提高消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)意識(shí)仍任重道遠(yuǎn)。司法機(jī)關(guān)應(yīng)建立維護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)機(jī)制，完善電信消費(fèi)者的司法救濟(jì)途徑。司法機(jī)關(guān)建立合理的舉證責(zé)任制度，電信領(lǐng)域消費(fèi)者處于弱勢地位，當(dāng)消費(fèi)者因商品質(zhì)量問題提出相應(yīng)的請求主張時(shí)，其舉證責(zé)任應(yīng)由司法機(jī)關(guān)明確為以下兩點(diǎn)，一是提供購買憑證或其他能夠證明電信服務(wù)交易存在的憑證，二是提出商品質(zhì)量或服務(wù)質(zhì)量存在缺陷或瑕疵。除上述兩點(diǎn)以外的證明責(zé)任，應(yīng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由電信運(yùn)營商承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。另外，電信消費(fèi)者的訴訟能力與強(qiáng)大的電信經(jīng)營者并不對等，目前我國新修訂的《民事訴訟法》已經(jīng)確立了消費(fèi)者公益訴訟機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)、消費(fèi)者團(tuán)體均可以成為適格的消費(fèi)者公益訴訟人。我國應(yīng)進(jìn)一步完善公益訴訟制度，使公益訴訟組織機(jī)構(gòu)可以利用自身?xiàng)l件支持個(gè)體消費(fèi)者起訴，追究侵權(quán)者的責(zé)任，也可以代表權(quán)益受損的消費(fèi)者群體直接向法院起訴、應(yīng)訴。