吳小竹

摘 要：礦產(chǎn)資源的開采與利用在國家經(jīng)濟發(fā)展與戰(zhàn)略地位提升中起到至關重要的作用，但隨著礦產(chǎn)資源的開發(fā)，大量的土地資源被損毀，耕地總面積下降。其主要原因是礦業(yè)權人在開采活動結束后沒有對土地進行復墾或復墾不完善，礦業(yè)用地也就無法退出。本文首先從礦業(yè)用地取得的方式著手，分析了礦業(yè)用地取得方式的類型后，尋找出其中存在的問題。其次從礦業(yè)用地的復墾及退出的現(xiàn)狀入手，尋找到礦業(yè)用地復墾及退出效率低的原因。最后針對上述問題提出建設性的建議，合理促進我國礦業(yè)用地取得與退出機制的發(fā)展。

關鍵詞：礦業(yè)用地;劃撥;退出機制

一、礦業(yè)用地取得方式及存在的問題

（一）礦業(yè)用地取得方式的類型

我國礦業(yè)用地的取得方式主要分為下列六種。

第一，劃撥。根據(jù)《劃撥用地目錄》中的規(guī)定，其中具體的列明了石油天然氣及煤炭設施用地，只有符合其具體要求的用地才可以劃撥。用地申請單位需要先向相關的政府部門提交用地申請，在批準通過后，才能獲得土地的使用權。劃撥方式由國家決定，對于重要的資源用地，國家可以根據(jù)具體情況優(yōu)先劃撥跟使用人，這是國家對土地資源的一種宏觀調控，可以優(yōu)化土地資源配置，提高土地資源利用率。但是這種方式也存在問題，土地的劃撥是無償?shù)?，使用者并未付出?jīng)濟成本，因此其對使用后的復墾工作并無積極性。

第二，出讓。礦業(yè)權人通過向國家支付一定的金錢來獲得相應土地在規(guī)定年限內的使用權。除符合劃撥要求的土地之外，其余礦業(yè)土地均通過出讓手段獲得，例如集體的土地，由國家首先對該土地進行征收，將其變?yōu)閲宜校缓蟪鲎屓瞬拍塬@得該土地。出讓的方式分為三種：招標、拍賣、掛牌。出讓的方式使使用權人付出的了一定的經(jīng)濟代價，但是也有人認為將集體土地征收后出讓給礦業(yè)權人的方式并不合理，因為《憲法》中規(guī)定土地征收應有利于公共利益，且應對公眾進行補償。但是隨著多種主體進入到礦產(chǎn)開采領域，礦業(yè)用地的開采不僅僅是代表公共利益，私人利益的取得逐漸凸顯了出來。并且在實踐中，由于對補償標準的不滿意，經(jīng)常出現(xiàn)公眾與礦業(yè)權人的矛盾。

第三，租賃。租賃方式的出現(xiàn)以國企改革為背景，在企業(yè)改制后，國家將土地租賃給該企業(yè)，但企業(yè)也應與相關部門簽訂租賃合同。

第四，作價注資。該方式出現(xiàn)背景與租賃相同，國家將該土地的使用權作為投資入股改制后的企業(yè)，企業(yè)享有該土地的使用權。

第五，臨時用地。在確定土地是否有礦產(chǎn)資源時需進行勘探，勘探時所使用的土地便是臨時用地。根據(jù)土地的性質，國有土地需要經(jīng)相關部門批準，而對于集體土地，則需要與村民委員會簽訂相應的合同，并支付一定的費用，但在實踐中往往會出現(xiàn)對補償金不滿的情況， 影響合同的簽訂或者是影響后續(xù)的探礦活動。

第六，以租代征。對于屬于集體的土地，礦業(yè)權人想要獲得需要通過征收的方式，但在實踐中礦業(yè)權往往通過與集體土地所有人簽訂租賃合同來獲得，這種方式違反了相關的法律規(guī)定，雖然在短時間內能夠提高當?shù)卣恼?，但是從長遠來看，后期的土地復墾工作不到位所產(chǎn)生的弊端是遠遠大于短時間內經(jīng)濟的發(fā)展的。

（二）礦業(yè)用地取得存在的問題

在實踐中，一般會出現(xiàn)獲得了礦業(yè)權，但是對礦業(yè)用地的使用權取得并不合理，因此就會出現(xiàn)礦業(yè)活動進展不順暢的問題。

首先，根據(jù)我國與土地相關的法律法規(guī)的規(guī)定，對于探礦用地來說，由于由縣級以上主管部門批準即可，因此程序相對簡單，只要過程中符合法律規(guī)定，合理的簽訂合同后即可滿足探礦權人需要。但是采礦用地的程序相比較探礦用地繁瑣許多。根據(jù)上文中所列舉的采礦用地取得方式，其中主要的取得方式有出讓、劃撥、征收，這三種方式的過程中，采礦權人首先要提出相應的申請，再到后續(xù)對土地進行征收、劃撥或者出讓，每一部分都需經(jīng)嚴格的審批，因此時間跨度較大，會嚴重影響采礦權人采礦活動的進展。

其次，對于礦業(yè)用地的取得，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，由國務院及省級土地管理部門進行管理，而對于礦業(yè)權的取得，則是根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，由地質礦產(chǎn)管理部門進行管理。二者的審批主體并不相同。在實踐中，往往會出現(xiàn)對于同一塊土地，多個主體進行申請的情況，而對于二者的優(yōu)先地位，法律中并無明確規(guī)定。對于已經(jīng)取得了土地的使用權利，但在開采過程中往往會出現(xiàn)各種問題，違反相應的法律法規(guī)，都會導致無法繼續(xù)行使已經(jīng)獲得的權利。

最后，對于礦業(yè)權的期限，由于礦產(chǎn)資源的不同種類、存量及開采手段的不同，因此礦權的期限也并不相同，時間跨度可能是數(shù)十年，而我國相關的法律法規(guī)中并無明確的規(guī)定。而對礦業(yè)用地的使用期限，工業(yè)用地的最長時間為50年，實際使用年限與合同簽訂年限可能并不一致，若實際使用年限超出合同簽訂年限，會導致出現(xiàn)在土地合同到期后，礦產(chǎn)資源并未完全開采的情況，若短與合同簽訂年限，則會導致土地資源的浪費。

二、礦業(yè)用地復墾與退出現(xiàn)狀及問題

開采后的礦業(yè)用地一般損毀較為嚴重，通過相應的措施對礦業(yè)用地進行治理恢復，使礦業(yè)用地恢復到之前的狀態(tài)或是可利用的狀態(tài)，就是礦業(yè)用地復墾。礦業(yè)用地退出是指對復墾后的土地進行再次利用。

（一）礦業(yè)用地復墾的現(xiàn)狀及存在的問題

由于采礦活動對土地造成了損毀，因此礦業(yè)權人應承擔土地復墾的義務。我國相關的法律法規(guī)中也有相關規(guī)定?！锻恋貜蛪l例》第十條[1]中列舉的相關內容都屬于損毀的土地，均應由采礦權人承擔修復義務。從我國目前的實際情況來看，21世紀初期，我國損毀土地面積一百多萬公頃，而復墾率只有15%上下，與發(fā)達國家的標準相去甚遠，美國復墾率達到85%，而德國更是超過90%。[1]因此，為了推動我國礦業(yè)用地復墾的發(fā)展，國家頒布了《土地復墾條例》、《土地復墾條例實施辦法》來對礦業(yè)用地復墾進行指導，相關的技術標準也對復墾的技術進行了指導。廣西平果鋁礦是改革試點之一，其使用的土地是集體用地，因此在復墾后歸還給了集體，保證了土地的性質沒有發(fā)生改變。對于耕地的復墾，如果復墾條件沒有達到相關的標準，則需要礦業(yè)權人根據(jù)出讓的方式、補償?shù)臉藴蕘韺κ軗p權利人進行賠償，包括安置補助費及土地賠償費，并且還要向國家繳納土地出讓金、使用費、開墾費用等。但是，我國對礦業(yè)用地的復墾仍然是長期的、持續(xù)的工作，仍有許多問題的存在。

1995年的《土地復墾技術標準》隨著時代的發(fā)展，其已經(jīng)不能滿足當前社會的需求，目前我國土地復墾的單一化趨勢較為明顯，理論研究多為復墾的基本途徑上，并未完全從實際出發(fā)，礦區(qū)的自然特征、周邊社會公眾及損毀程度均是需要考慮的，忽略其中任何一個方面都可能會導致土地復墾的效率低下。因此應當結合當前社會的實際情況，改善相關的法律內容。[2]

《土地復墾條例》中要求將復墾費用作為生產(chǎn)成本或是作為投入資金，需提前考慮，但是在實踐中，很多采礦權人并未將復墾費用考慮在內，這是由于監(jiān)管不力所導致的。后續(xù)土地復墾的資金不足會嚴重影響土地復墾工作的進展。因此對于土地復墾資金的管理與使用需要相應的機構專門進行管理。

資金的管理與使用得到保障后，土地復墾工作同樣也需要保障。當前我國礦區(qū)權人對土地復墾工作的參與積極度并不夠。礦業(yè)權人取得礦業(yè)用地的方式增加了礦業(yè)權人的經(jīng)濟成本，也就減少了礦業(yè)權人對土地復墾資金的投入，而礦業(yè)用地的退出并沒有有效的落實，因此礦業(yè)權人對土地復墾的參與力度不足。并且由于監(jiān)督管理機制不健全，對于并未實施土地復墾的礦業(yè)權人，懲處措施并不嚴厲，而實施了土地復墾的礦業(yè)權人，雖然是其應盡的義務，但也應有一定的激勵措施來推動土地復墾工作的進行。上述原因導致礦業(yè)權人對土地復墾工作并不重視。

（二）礦業(yè)用地退出現(xiàn)狀及問題

依據(jù)劃撥方式取得土地使用權的礦業(yè)權人，在礦區(qū)開采活動結束后，政府無償收回土地使用權，[]因此礦業(yè)權人提出過異議，因為在取得礦業(yè)用地時，礦業(yè)權人繳納了補償金等費用，在為改變土地用途時，礦業(yè)權人是可以繼續(xù)使用的。因此以劃撥方式取得的礦業(yè)用地退出困難。依據(jù)出讓方式取得礦業(yè)用地的礦業(yè)權人，如上文所講，不同礦產(chǎn)資源的開采方式、開采時間不同，采礦期限與土地使用期限往往并不相同，采礦期短于土地使用期限的，采礦結束后土地資源被浪費。因此該土地資源被荒廢，進而導致我國用地緊張。

礦業(yè)用地對土地損毀的破壞程度并不能在短時間內完全體現(xiàn)，后續(xù)的環(huán)境污染問題可能依舊存在，因此對于后續(xù)所造成的環(huán)境問題及對社會公眾的影響該由誰來承擔責任，我國法律中并沒有明確規(guī)定，因此礦業(yè)用地在退出后造成的問題，應該建立專門的退出損害賠償機制。

三、完善礦業(yè)用地取得與退出機制

（一）統(tǒng)一礦業(yè)用地立法

良法是善治的前提。我國目前對礦產(chǎn)資源與土地資源的管理是根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》與《土地管理法》來進行的，但是這兩部法律的內容各不相同，且對于礦業(yè)用地與礦業(yè)權分別進行規(guī)定，導致了在實踐中二者的相互沖突。因此加快統(tǒng)一礦業(yè)用地的立法，應針對礦業(yè)權與土地權的沖突、復墾效率低、退出不理想等問題進行立法，對實踐中所遇到的問題進行解決，并完善相關內容，加入獎懲措施等，使礦產(chǎn)資源開采過程中所涉及的主體均有法可依。[3]

（二）明確礦業(yè)權與土地物權的關系

對于礦業(yè)權與土地物權的關系，部分學者認為礦業(yè)權優(yōu)先，這種觀點忽視了土地權人的利益。另一觀點則認為是成立優(yōu)先，二者誰先成立，先成立者優(yōu)先，這是根據(jù)物權的排他效力所做出的觀點。[4]兩種觀點均有一定的合理性，因此在實踐中，只要遵循了相應的原則，就可以根據(jù)具體的情況來適用。

首先需要保障國家的利益。礦產(chǎn)資源對于國家的重要性不言而喻，在礦業(yè)用地與礦業(yè)權產(chǎn)生分歧時，應優(yōu)先考慮國家利益，如果是國家急需的具有戰(zhàn)略性意義的礦產(chǎn)資源，應該優(yōu)先保證開采。其次應該確定生態(tài)利益及公共利益得到保障。對于具有重要生態(tài)意義的礦區(qū)或是對周邊社會公眾產(chǎn)生重大影響的礦業(yè)活動，應當進行相應的限制。

（三）建立健全礦業(yè)用地取得制度

對于傳統(tǒng)的礦業(yè)用地取得方式比如劃撥、出讓，應當完善其內容。對于劃撥方式，雖然多數(shù)的土地已經(jīng)不能再通過劃撥方式取得，但是對于石油、煤炭等對國家發(fā)展具有重大意義的礦產(chǎn)資源，可以繼續(xù)通過劃撥方式取得礦業(yè)用地。對于出讓，國有土地通過出讓方式取得，對于集體土地，也可用出讓方式來取得，礦業(yè)權人可通過類似租賃的方式來與集體土地所有人獲得使用權。當然以出讓方式獲得土地須嚴格遵循相應的規(guī)定辦理合法手續(xù)。

新的取得方式的建立同樣重要。租賃方式取得土地使用權，首先土地的性質沒有發(fā)生改變。其次租賃方式能夠加強礦業(yè)權人與土地權人之間的溝通，對于可能存在的問題可以提前協(xié)商。租金的繳納也能夠彌補土地權人因此遭受的損失。土地入股則是土地權人將土地的使用權作為出資，投入給礦業(yè)權人，礦業(yè)權人獲得了使用權，而土地權人通過礦業(yè)權人的受益來獲得利益?？梢杂行У慕鉀Q礦業(yè)權人與土地權人之間的矛盾，也能明確土地的性質。探礦用地可以通過臨時用地的方式取得，而采礦用地同樣可以，臨時用地的礦業(yè)權人給土地權人足夠的經(jīng)濟補償，后續(xù)對礦業(yè)用地復墾，礦業(yè)用地可以及時得到退出，緩解我國的土地資源壓力。若礦業(yè)權人并未復墾土地或不及時，則需要支付更多的經(jīng)濟補償，還可能承擔法律責任。

（四）構建礦業(yè)用地退出機制

上文所提到的礦業(yè)用地使用年限與礦產(chǎn)資源開采所具體需要的時間可能并不相同，因此對于具體實踐中遇到的這種情況，可以靈活改變其年限，在雙方協(xié)調一致的情況下，可以避免土地資源的浪費，加快退出。礦業(yè)權人復墾土地并退出后，若是存在相關問題沒有解決，此時沒有合理的主體來承擔責任，因此應當建立退出補償機制，比如設立賠償制度并溯及既往，由此前的礦業(yè)權人承擔相應的責任。這一制度不僅能在時候找到責任人，也能督促礦業(yè)權人在開采過程中重視可能存在的問題。上文所提到的土地資源浪費問題，由于被荒廢的土地多集中在礦業(yè)權人手中，而且對礦業(yè)權人并無價值，但對于其他主體來說卻又是資源的浪費，因此可以建立土地置換機制，對于荒廢的土地進行復墾后，可以由政府部門對其進行回收，來換取新的礦業(yè)用地或是建設用地等。

注釋：

[1]《土地復墾條例》第十條的規(guī)定，露天采礦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地、地下采礦等造成地表塌陷的土地、堆放采礦剝離物、礦渣等固體廢棄物壓占的土地和能源基礎設施建設臨時占用所損毀的土地等都屬于生產(chǎn)建設活動損毀的土地。

[2]土地管理法》第 58 條的規(guī)定，礦產(chǎn)經(jīng)核準報廢的，有關土地行政主管部門可以收回國有土地使用權。

參考文獻：

[1]中國土地礦產(chǎn)法律事務中心.《礦業(yè)用地管理制度改革與創(chuàng)新》[M].北京：中國法制出版社，2013 年版，第 123 頁.

[2]李顯冬.《中國礦業(yè)立法研究》[M].北京：中國人民公安大學出版社， 2006.

[3]王衛(wèi)國.《中國土地權利的法制建設》[M].北京：中國政法大學出版社，2002.

[4]萬俊.《構建礦業(yè)權與土地物權的沖突解決機制》[J].《云南地理環(huán)境研究》，2005（6）.