馮 濤 韓 棟 朱 玲 霞

提 要：基層官員在政府治理中起著重要作用，但其行為傾向往往搖擺于“重結(jié)果”或“重過(guò)程”之間?？己伺c問(wèn)責(zé)間的此消彼長(zhǎng)是造成該現(xiàn)象的主要原因，考核與問(wèn)責(zé)的主體、客體、目標(biāo)價(jià)值等差異則是致使兩者“不兼容”的重要緣由。基于激勵(lì)約束視角，分析發(fā)掘考核與問(wèn)責(zé)“不兼容”的成因，構(gòu)建由組織約束、信息公開(kāi)、公眾參與等關(guān)鍵要件所構(gòu)成的“動(dòng)態(tài)兼容的考核問(wèn)責(zé)”新體系一定程度上能夠促成基層官員工作積極性與行為規(guī)范性。

激勵(lì)與約束關(guān)系問(wèn)題是公共管理學(xué)領(lǐng)域的經(jīng)典問(wèn)題，考核與問(wèn)責(zé)是公共管理最常見(jiàn)的管理工具。相比問(wèn)責(zé)，考核更傾向于激勵(lì)，促使基層官員積極作為，但又可能致使結(jié)果主義、選擇性執(zhí)行等問(wèn)題。相比考核，問(wèn)責(zé)更側(cè)重于約束，旨在規(guī)范基層官員行為，但“不當(dāng)”問(wèn)責(zé)又可能會(huì)帶來(lái)過(guò)程主義、痕跡主義等問(wèn)題。圍繞激勵(lì)與約束、考核與問(wèn)責(zé)等范疇間關(guān)系，現(xiàn)有研究多以相互排斥、對(duì)立視角開(kāi)展研究，我們嘗試從理論上探討化解考核與問(wèn)責(zé)“不兼容”困局的可能性及其相關(guān)要件，進(jìn)而塑造“動(dòng)態(tài)兼容的考核問(wèn)責(zé)”新體系，以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)基層官員積極作為與規(guī)范作為的目標(biāo)。

一、基層官員管理中考核與問(wèn)責(zé)的緊張關(guān)系

考核作為評(píng)價(jià)基層官員行為結(jié)果的管理工具，是提高政府工作效率的重要手段。實(shí)踐證明，考核可有效激勵(lì)官員積極作為，激發(fā)基層政府活力，但又可能產(chǎn)生“選擇性執(zhí)行”“唯結(jié)果論”等負(fù)效應(yīng)?？己酥苯佑绊懼賳T的薪酬及發(fā)展仕途。馬克斯·韋伯的功績(jī)制原則認(rèn)為，職務(wù)晉升取決于候選人實(shí)際業(yè)績(jī)。①參見(jiàn)[德]韋伯：《韋伯作品集——支配社會(huì)學(xué)》，簡(jiǎn)惠美譯，南寧：廣西師范大學(xué)出版社，2004年版，第25頁(yè)。但另一方面，他又力圖避免官員以權(quán)謀私，設(shè)法增強(qiáng)官員組織忠誠(chéng)度，促其努力為組織謀利。“理想組織”需設(shè)置合理的獎(jiǎng)懲制度，既要使成員安心工作，又要培養(yǎng)其事業(yè)心。可見(jiàn)，功績(jī)制不只在于提高效率，還要維護(hù)科層組織正常運(yùn)行。②參見(jiàn)王春娟：《科層制的涵義及結(jié)構(gòu)特征分析——兼評(píng)韋伯的科層制理論》，《學(xué)術(shù)交流》，2006年第5期。在反思傳統(tǒng)科層制基礎(chǔ)上，新公共管理學(xué)派主張?jiān)谡幸肟?jī)效管理機(jī)制，以此影響官員行為，將其自利行為變得更加符合組織目標(biāo)。③參見(jiàn)[美]羅伯特·B.登哈特、珍妮·V.登哈特：《新公共服務(wù)》，方興、丁煌譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2018年版，第122-123頁(yè)。無(wú)疑，績(jī)效考核旨在認(rèn)定公務(wù)員的業(yè)績(jī)貢獻(xiàn)。在正向激勵(lì)下，這有利于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，改進(jìn)政府與公眾間關(guān)系。但是，同樣在激勵(lì)機(jī)制作用下，官員也可能只關(guān)心自己的相對(duì)位次，為職位晉升而更加努力。④參見(jiàn)周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第6期。布坎南早就提出，人們?cè)谡问袌?chǎng)中也受制于自利動(dòng)機(jī)，面對(duì)多種選擇取舍時(shí)，往往選擇有助于自身利益的行為，而非公共利益的最大化。⑤James M.Buchanan, Gordon Tullock,The Calculus of Consent, Michigan : University of Michigan Press,1962,pp.10-23.

問(wèn)責(zé)旨在約束官員不當(dāng)行為，實(shí)現(xiàn)基層治理的合法性與合規(guī)性，但同時(shí)它又會(huì)擠壓激勵(lì)作用空間，造成過(guò)程主義、痕跡主義。在謝菲爾茨看來(lái)，問(wèn)責(zé)重在規(guī)避官員“失范行為”，法律或組織授權(quán)的官員必須對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)行為，以及其他社會(huì)行為接受質(zhì)問(wèn)，并承擔(dān)責(zé)任。問(wèn)責(zé)目的在于監(jiān)督與約束公共權(quán)力，避免以權(quán)謀私、權(quán)力濫用，實(shí)現(xiàn)政府廉潔高效。而且，只有合理問(wèn)責(zé)，才能促進(jìn)基層官員更好地履職，減少事故或者過(guò)錯(cuò)的發(fā)生。但以往問(wèn)責(zé)多以結(jié)果來(lái)定責(zé)、追責(zé)，難免造成責(zé)任不清、根源難溯等問(wèn)題。詳盡記錄工作過(guò)程各細(xì)節(jié)是規(guī)避責(zé)任的有效手段。由此，痕跡管理日漸流行，即以大量的文字、圖片資料反映基層人員是否作為，及其過(guò)程是否合理、是否合規(guī)等。過(guò)程管理、痕跡管理固然有著一定合理性。中國(guó)政府管理中的核心是“政治化機(jī)制”⑥榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2013年第6期。，即當(dāng)某項(xiàng)任務(wù)具有“政治性”后，就會(huì)采取特定的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，包括獎(jiǎng)懲的“一票否決”。強(qiáng)問(wèn)責(zé)下，出于自我保護(hù)目的，痕跡管理成為常態(tài)管理的必要內(nèi)容，甚至還成為基層考核的重要依據(jù)，以“重痕不重績(jī)”為特征的文牘主義、過(guò)程主義由此盛行。具體來(lái)說(shuō)，基層官員主觀上“不愿做”實(shí)事，尤其反腐高壓態(tài)勢(shì)下，工作積極性下降，行為趨于保守，怕被問(wèn)責(zé)而“不敢做”，“能不做的就不做”，只完成簡(jiǎn)單的程序性任務(wù)；因行政資源受限，基層政府難以完成全部事務(wù)，因而只能“照搬照抄”他人成果，從形式上完成任務(wù)。從客觀上看，過(guò)程主義產(chǎn)生還源于上級(jí)的高頻檢查，以及基層面臨繁重的檢查任務(wù)。相比上級(jí)，基層有著顯著的“信息優(yōu)勢(shì)”，針對(duì)高頻、繁重的檢查任務(wù)，他們往往通過(guò)“做臺(tái)賬”“做數(shù)據(jù)”得以應(yīng)付。所以說(shuō)，以“痕”論功等形式主義問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

綜上，激勵(lì)與約束，考核與問(wèn)責(zé)間的緊張關(guān)系普遍存在于基層官員管理過(guò)程中。如果說(shuō)激勵(lì)旨在引導(dǎo)基層官員“有所為”，那么約束重在警示他們“不可為”。從功能上看，兩者作用方向是互斥互反的。如上述，“重考核、輕問(wèn)責(zé)”易造成結(jié)果主義、選擇性執(zhí)行；反之，又將導(dǎo)致過(guò)程主義，甚或形式主義。然而，鮮有研究否認(rèn)考核與問(wèn)責(zé)相互聯(lián)系的一面，并嘗試以創(chuàng)新考核機(jī)制來(lái)吸納約束的要素，或者通過(guò)改革問(wèn)責(zé)方式，將激勵(lì)的內(nèi)容嵌套于問(wèn)責(zé)之中。不難發(fā)現(xiàn)，上述研究都強(qiáng)調(diào)其中一方的主流地位，并以吸收另一方而達(dá)成“收為己用”的目的。筆者充分肯定上述觀點(diǎn)的合理性，但也不可否認(rèn)，還存在著另外一種可能，即考核與問(wèn)責(zé)在主體、客體、價(jià)值目標(biāo)等維度上以“對(duì)等的形態(tài)”相互“兼容”。根據(jù)這樣的認(rèn)識(shí)，筆者由此維度出發(fā)，找到考核與問(wèn)責(zé)“不兼容”的化解途徑。

二、考核與問(wèn)責(zé)的“不兼容”及其成因

事實(shí)上，考核與問(wèn)責(zé)之間的此消彼長(zhǎng)是一種常見(jiàn)現(xiàn)象。新公共管理學(xué)派強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理。奧斯本、蓋布勒等人認(rèn)為先前行政資源浪費(fèi)，以及壓抑創(chuàng)造的根源在于過(guò)度約束，績(jī)效考核可以釋放官僚組織內(nèi)的蓄能，提高公共服務(wù)能力，其重結(jié)果、效率導(dǎo)向顯著。另一方面，民主政治的發(fā)展又強(qiáng)調(diào)依托公民監(jiān)督與問(wèn)責(zé)來(lái)增強(qiáng)對(duì)官員的約束。而且，在法治社會(huì)中，依法行政是對(duì)行政機(jī)關(guān)及公職人員的最基本要求，但是過(guò)分關(guān)注過(guò)程約束又會(huì)影響行政效率。

究其原因，問(wèn)責(zé)與考核主客體關(guān)系、基層官員態(tài)度、目標(biāo)價(jià)值等差異是造成“不兼容”的主要緣由。一般來(lái)說(shuō)，考核中常見(jiàn)“對(duì)上不對(duì)下”現(xiàn)象，考核主體即上級(jí)部門(mén)，重在評(píng)估基層組織及其主要負(fù)責(zé)人的目標(biāo)與任務(wù)完成程度，考核結(jié)果與其未來(lái)發(fā)展息息相關(guān)，因而對(duì)待考核任務(wù)時(shí)，積極主動(dòng)，留有好印象，以謀求更高的晉升機(jī)會(huì)；而問(wèn)責(zé)“對(duì)下不對(duì)上”現(xiàn)象卻時(shí)有發(fā)生，具體來(lái)說(shuō)，問(wèn)下級(jí)責(zé)任、副職責(zé)任多，問(wèn)上級(jí)責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任少，有悖權(quán)責(zé)對(duì)等原則。這就導(dǎo)致了基層官員，特別是普通公職人員“只要不出事即可”的觀念。

基層官員乃是考核與問(wèn)責(zé)的客體，但根據(jù)上述內(nèi)容，他們對(duì)待兩者的態(tài)度完全不同。如上所述，在考核中，基層官員更重視結(jié)果、績(jī)效，以此獲得更大的晉升機(jī)會(huì)；而對(duì)待可能被問(wèn)責(zé)的問(wèn)題時(shí)，他們更傾向于“不出事邏輯”，往往以按章辦事方式保護(hù)自己，即使出現(xiàn)問(wèn)題也將責(zé)任歸結(jié)于政策本身，甚至還通過(guò)事事“留痕”的痕跡主義來(lái)避責(zé)。從委托代理理論視角來(lái)看，不同層級(jí)間往往存有一定的信息壁壘，下級(jí)則可能利用信息優(yōu)勢(shì)做出不當(dāng)行為，由此而產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”、逆向選擇等問(wèn)題。上級(jí)委托人無(wú)法真正對(duì)下級(jí)代理人進(jìn)行問(wèn)責(zé)，所以說(shuō)，在不同情景中，基層官員會(huì)產(chǎn)生不同的行為傾向：考核中積極表現(xiàn)，問(wèn)責(zé)中消極保守。

考核與問(wèn)責(zé)的目標(biāo)也迥然不同?？己说闹饕康氖峭ㄟ^(guò)獎(jiǎng)懲方式激勵(lì)官員積極作為，問(wèn)責(zé)重在增強(qiáng)基層官員責(zé)任意識(shí)，規(guī)范其行為。從目標(biāo)特征來(lái)看，考核的管理主義傾向顯著，重在增加組織效率，而效率才是組織的最終目標(biāo)，組織行為應(yīng)以效率為指南，秉持以有限資源謀求最大成果的理念。然而，問(wèn)責(zé)的價(jià)值主義傾向顯著，它是增強(qiáng)組織合法性的重要舉措，而政府職責(zé)則是構(gòu)成合法性的重要價(jià)值前提?？梢?jiàn)，問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代民主政治發(fā)展中的責(zé)任理念，并以此確保基層官員行為規(guī)范，積極回應(yīng)公眾。

三、考核與問(wèn)責(zé)“不兼容”化解的可能性分析

事實(shí)上，互容與互斥是考核問(wèn)責(zé)關(guān)系的一體兩面。無(wú)疑，激勵(lì)也是一種約束，換言之，約束又是一種激勵(lì)，分別從正面或反面發(fā)生作用，實(shí)現(xiàn)同樣的管理目標(biāo)。正如西蒙所說(shuō)，管理原則幾乎常以相互矛盾對(duì)偶的形式出現(xiàn)，一定條件下，往往會(huì)向另一端轉(zhuǎn)變。①Simon H.A., "The Proverbs of Administration," Public Administration Review,Vol.6,No.1,1946,pp.53-67.從主客體關(guān)系來(lái)看，盡管考核與問(wèn)責(zé)權(quán)限往往歸屬不同的上級(jí)部門(mén)，但公民在當(dāng)前考核中占比漸增，同時(shí)也是行政問(wèn)責(zé)的組成部分，因此公民成為考核與問(wèn)責(zé)主體交集中的重要內(nèi)容。近年來(lái)，作為主體的社會(huì)力量不斷發(fā)展，考核功能不再限于激勵(lì)，而問(wèn)責(zé)功能也不僅限于約束，甚至出現(xiàn)“功能交叉”現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)時(shí)代，信息透明度增強(qiáng)，有助于約束領(lǐng)導(dǎo)決策的“自利動(dòng)機(jī)”，客觀上增加了考核的約束功能；反過(guò)來(lái)，公民通過(guò)新媒體、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)平臺(tái)等途徑表達(dá)訴求，而基層官員給予良好的回應(yīng)，能夠有效提升自身形象，這又增強(qiáng)了問(wèn)責(zé)的激勵(lì)功能。一定程度上，這種“功能交叉”能夠緩解考核“對(duì)上不對(duì)下”，以及問(wèn)責(zé)“對(duì)下不對(duì)上”的權(quán)責(zé)不對(duì)等困局。

基層官員作為考核與問(wèn)責(zé)的客體，他們面對(duì)兩者的態(tài)度及行為傾向完全不同。如上所述，科層組織不同部門(mén)、層級(jí)間信息壁壘是造成差異的主要原因。但是，當(dāng)前政策多強(qiáng)調(diào)內(nèi)部溝通與交流，再加上現(xiàn)代信息技術(shù)條件，以往“考核中積極表現(xiàn)，問(wèn)責(zé)時(shí)保守作為” 的狀況很可能會(huì)發(fā)生改變。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行出臺(tái)的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》等文件中強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)組織溝通、信息交流。從技術(shù)層面看，在信息相對(duì)公開(kāi)的組織中，發(fā)生頻繁、涉及范圍較廣的考核結(jié)果，可以為發(fā)生較少、涉及范圍較窄的問(wèn)責(zé)提供信息，這樣可以使問(wèn)責(zé)結(jié)果更具科學(xué)性、全面性，反之亦然。此外，現(xiàn)代信息技術(shù)又為破除傳統(tǒng)的系統(tǒng)間、部門(mén)間“信息孤島”局面提供硬件支持。可以看到，經(jīng)由信息暢通，考核與問(wèn)責(zé)可實(shí)現(xiàn)某種程度的統(tǒng)一，兩者結(jié)果可以相互參考，由此減少上級(jí)因了解基層官員“信息不足”而出現(xiàn)的判斷偏差，促成基層官員積極作為與規(guī)范作為的統(tǒng)一。

從目標(biāo)價(jià)值來(lái)看，考核與問(wèn)責(zé)雖然各有偏重，但都旨在實(shí)現(xiàn)“善治”。考核不僅僅激勵(lì)官員積極作為，一定程度上也是為了避免其“不作為”或“亂作為”，上級(jí)對(duì)下考核中，一旦結(jié)果不達(dá)標(biāo)，基層官員便會(huì)受到相應(yīng)的問(wèn)責(zé)，甚至在個(gè)別重要事項(xiàng)中結(jié)果不盡如人意，將會(huì)受到不提拔、降級(jí)處分等嚴(yán)厲懲罰。可見(jiàn)，考核實(shí)質(zhì)上是激勵(lì)與約束的統(tǒng)一體。同樣，問(wèn)責(zé)也不只是為了規(guī)范官員行為，一定程度上也能激勵(lì)官員積極完成任務(wù)，問(wèn)責(zé)制要求基層官員“為官就是做事，做事就要負(fù)責(zé)”。在監(jiān)督問(wèn)責(zé)時(shí)，不僅要考慮下級(jí)是否合法合規(guī)地使用權(quán)力，還要考量下級(jí)是否盡職盡責(zé)，是否做到“做好事，做更多的事”。例如“一票否決”制，既可以理解為考核，又可被視為問(wèn)責(zé)，完成任務(wù)時(shí)是考核，但尚未完成時(shí)，考核就會(huì)轉(zhuǎn)變成問(wèn)責(zé)；一票否決不僅能夠鞭策激勵(lì)下級(jí)，也在一定程度上起到“高壓線”約束作用。②參見(jiàn)楊雪冬：《壓力型體制:一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》，2012年第11期?？梢?jiàn)，問(wèn)責(zé)也包含了激勵(lì)與約束因素。

四、考核與問(wèn)責(zé)“不兼容”化解的要件分析

實(shí)際上，多數(shù)考核或問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)都是為了實(shí)現(xiàn)激勵(lì)與約束的統(tǒng)一，但是，實(shí)施過(guò)程卻又經(jīng)常背離這一初衷。那么，如何才能解決這一問(wèn)題呢？已有研究較多嘗試從科層組織內(nèi)部尋找解決途徑。他們認(rèn)為考核或問(wèn)責(zé)實(shí)質(zhì)上都是組織內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系的體現(xiàn)，而基層官員行為往往是上下級(jí)信息博弈的結(jié)果。③參見(jiàn)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第6期。然而，賽奇等研究發(fā)現(xiàn)社會(huì)關(guān)注程度也會(huì)影響基層官員行為。④Shahid Yusuf, Saich Tony,China Urbanizes: Consequences, Strategies, and Policies, Washington, D.C: the World Bank, 2008,pp.65-90.這是科層組織與社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系的變化聯(lián)動(dòng)著基層政府行為的變化。①參見(jiàn)郁建興、馮濤：《尋求效率與公共性的平衡——從公共行政學(xué)發(fā)展史來(lái)看》，《思想戰(zhàn)線》，2010年第1期?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，需要反思科層組織，討論化解考核與問(wèn)責(zé)“不兼容”的相關(guān)要件。

從科層組織內(nèi)部來(lái)看，考核與問(wèn)責(zé)“兼容與否”往往離不開(kāi)上級(jí)重視。研究發(fā)現(xiàn)，上級(jí)會(huì)隨著時(shí)間的推移而不計(jì)成本地增加下屬報(bào)告的頻次與內(nèi)容，以增強(qiáng)其自身對(duì)下屬的控制力度，②參見(jiàn)[美]安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，郭小聰?shù)茸g，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年版，第153-167頁(yè)。而下屬受制于上級(jí)的考核任命權(quán)，不得不重視上級(jí)所關(guān)注任務(wù)。類(lèi)似的，有學(xué)者提出了“壓力型”政府體制。③參見(jiàn)榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2013年第6期。在這樣的組織環(huán)境中，基層官員往往會(huì)趨利避害，謀求自身利益最大化，完成上級(jí)布置各項(xiàng)任務(wù)。同樣的邏輯，如若上級(jí)對(duì)考核與問(wèn)責(zé)重視程度有所偏頗，下級(jí)出于“理性”選擇，也會(huì)在考核與問(wèn)責(zé)之間表現(xiàn)出不同的態(tài)度與行為傾向，從而致使兩者的“不兼容”。因而，難以通過(guò)局部創(chuàng)新來(lái)解決考核與問(wèn)責(zé)的“不兼容”難題?？梢哉f(shuō)，要解決這一難題，就離不開(kāi)自上而下的頂層設(shè)計(jì)與“科層組織再造”。

考核與問(wèn)責(zé)“兼容”還離不開(kāi)暢通的信息交流途徑。公開(kāi)透明是“善治”政府的固有特征，不僅包括組織內(nèi)部的信息溝通，還意味著要構(gòu)建有效的社情民意集聚回應(yīng)體系。當(dāng)前數(shù)據(jù)技術(shù)為政府內(nèi)部溝通，以及政府與社會(huì)交流提供了硬件支撐。依托技術(shù)手段，公眾可以更好地參與到基層官員的考核與問(wèn)責(zé)之中，而有效的信息反饋，又可以增強(qiáng)公眾參與基層官員問(wèn)責(zé)與考核的積極性，只有這樣，才能從根本上提升公眾參與度、人民滿意度，而這正是考核與問(wèn)責(zé)的初衷目標(biāo)。另外，信息不對(duì)稱(chēng)是影響正向或負(fù)向激勵(lì)效果的重要因素，也是委托與代理人之間難以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的主要原因。唯有加強(qiáng)內(nèi)部交流，才會(huì)一定程度緩解委托代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，政府組織也不例外。不同層級(jí)、不同部門(mén)之間的信息交流，才能激勵(lì)基層官員積極地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。同時(shí)，上下級(jí)信息交流不僅是透視基層行為的過(guò)程，也是約束其行為，實(shí)現(xiàn)基層工作規(guī)范化、合法化的過(guò)程。總之，數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，以及組織內(nèi)外信息傳輸?shù)臅惩ㄊ腔饪己伺c問(wèn)責(zé)“不兼容”的重要要件。

社會(huì)參與是化解考核與問(wèn)責(zé)“不兼容”的又一要件。要解決各類(lèi)問(wèn)題離不開(kāi)政府，但又不僅限于政府。解決基層官員考核與問(wèn)責(zé)的“不兼容”問(wèn)題也不例外。如上所述，吸納公眾參與到基層官員考核與問(wèn)責(zé)過(guò)程，一定程度可以調(diào)和兩者的關(guān)系。眾所周知，基層政府更貼近公眾，這意味著合理的考核與問(wèn)責(zé)更是離不開(kāi)社會(huì)力量的參與。可以說(shuō)，公眾是考核的重要主體，也是問(wèn)責(zé)中不可或缺的組成部分。公眾參與到考核中，能夠增強(qiáng)考核的公開(kāi)透明性，減少部分暗箱操作，增加了考核激勵(lì)效應(yīng)，又實(shí)現(xiàn)了約束效果?？傊鐣?huì)力量參與所帶來(lái)的效果，不只是有助于完善考核機(jī)制，還可以增強(qiáng)基層官員的社會(huì)責(zé)任感，有利于激勵(lì)與約束的兼容。

五、討論與總結(jié)

如何才能化解考核與問(wèn)責(zé)“不兼容”的難題？綜上所述，上級(jí)重視是解決問(wèn)題的重要要件，既要以警示、懲罰等手段，矯正基層官員不當(dāng)行為，又要設(shè)置合理的考核體系，將關(guān)鍵問(wèn)題、重要內(nèi)容納入到考核之中。層級(jí)間、部門(mén)間，以及科層組織內(nèi)外之間信息對(duì)稱(chēng)則是另一重要要件。公開(kāi)考核過(guò)程與結(jié)果，不僅保證了考核公平性、透明性，也使得基層官員暴露在公眾監(jiān)督之下；內(nèi)部信息公開(kāi)，使得關(guān)心自己相對(duì)位次的基層官員受到了組織與同僚的監(jiān)督。社會(huì)力量參與是達(dá)成“兼容”目標(biāo)又一要件。社會(huì)參與、公眾監(jiān)督可以有效遏制基層官員不當(dāng)行為，增強(qiáng)其責(zé)任意識(shí)，使其行為更趨規(guī)范，治理更加有效。此外，社會(huì)參與是提升公眾滿意度的必要條件，而政府考核與問(wèn)責(zé)歸根結(jié)底都是為了最大程度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)滿意。無(wú)疑，充分的社會(huì)參與可以讓考核與問(wèn)責(zé)在目標(biāo)層面達(dá)成更大程度的一致?？梢?jiàn)，上級(jí)重視、信息對(duì)稱(chēng)以及社會(huì)參與是解決考核與問(wèn)責(zé)“不兼容”難題的三大必要條件。

事實(shí)上，上述各類(lèi)要件不是獨(dú)立存在，而是相輔相成的，彼此構(gòu)筑成一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的有機(jī)系統(tǒng)，即“動(dòng)態(tài)兼容的考核問(wèn)責(zé)”體系。然而，動(dòng)態(tài)兼容不是簡(jiǎn)單拼接，而是依據(jù)不同階段、不同目標(biāo)，考核與問(wèn)責(zé)以動(dòng)態(tài)平衡的形式統(tǒng)一于新體系中。但是，無(wú)論如何，問(wèn)責(zé)離不開(kāi)考核，考核中包含著問(wèn)責(zé)。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)這樣的動(dòng)態(tài)兼容，又要以各類(lèi)要件為依托。

具體來(lái)說(shuō)，該體系的各類(lèi)要件從兩個(gè)方向運(yùn)作，然后構(gòu)成一個(gè)閉合的回路。一是決策過(guò)程中，公眾通過(guò)社會(huì)參與來(lái)表達(dá)訴求。只有科層組織內(nèi)外信息溝通渠道暢通，才能確保各類(lèi)社會(huì)需求、公眾建議被政府，尤其高層政府所傾聽(tīng)?；谡魏戏ㄐ詨毫?，高層政府應(yīng)當(dāng)充分吸納公眾建議，只有這樣，社會(huì)需求才有可能給予相應(yīng)重視，并根據(jù)實(shí)際情況，轉(zhuǎn)化成考核與問(wèn)責(zé)內(nèi)容。二是執(zhí)行過(guò)程中，如前述，不同層級(jí)、部門(mén)間的信息共享，才能實(shí)現(xiàn)互通有無(wú)、相互借鑒，由此促成考核與問(wèn)責(zé)的執(zhí)行主體及其目標(biāo)的相容；另一方面，公眾參與監(jiān)督又將增強(qiáng)考核與問(wèn)責(zé)的實(shí)效，而有效的社情民意集聚回應(yīng)機(jī)制又可避免考核與問(wèn)責(zé)在新體系內(nèi)的失衡與偏頗。只有這樣，作為客體的基層官員才能跳出“考核中積極表現(xiàn)、問(wèn)責(zé)時(shí)消極保守”的陷阱。必須指出，該體系的運(yùn)行還必須置于大數(shù)據(jù)框架下，現(xiàn)代信息技術(shù)已成為新體系正常運(yùn)作的必要條件。