崔 娜

(中南林業(yè)科技大學(xué)，湖南 長沙 410004)

礦產(chǎn)資源開發(fā)一方面有力地推進了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進程；另一方面也使礦產(chǎn)資源產(chǎn)地出現(xiàn)了資源耗損、生態(tài)環(huán)境破壞、貧富差距擴大、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力不足等“資源詛咒”現(xiàn)象，困擾著資源產(chǎn)地的社會經(jīng)濟發(fā)展[1]。究其原因，主要是由于我國礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配不合理所致。黨的十八大報告提出“建立公共資源出讓收益合理共享機制”，并指出“實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，必須深入收入分配制度改革”。黨的十八屆五中全會提出共享發(fā)展理念，注重解決社會公平正義問題。我國礦產(chǎn)資源的國有屬性、可耗竭性及開發(fā)的外部性決定了礦產(chǎn)資源開發(fā)收益需要在各利益主體之間公平合理分配才能有效促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，需以共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，開展礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配機制研究，提出合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配政策建議，為深化礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配改革，實現(xiàn)共享發(fā)展提供依據(jù)與參考。

1 礦產(chǎn)資源開發(fā)收益構(gòu)成與歸屬

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益，即通過礦產(chǎn)資源開發(fā)活動所實現(xiàn)的收入。從生產(chǎn)看，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益是礦產(chǎn)資源開發(fā)投入的回報，包括資源投入、一般性生產(chǎn)要素投入、公共管理與服務(wù)投入以及外部投入的回報，表現(xiàn)為資源收益、一般性生產(chǎn)要素收益、公共管理與服務(wù)收益以及外部收益(圖1)。

圖1 礦產(chǎn)資源開發(fā)收益構(gòu)成Fig.1 The composition of mineral resources development income

1.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)正收益

礦產(chǎn)資源開發(fā)以礦產(chǎn)資源為勞動對象，在獲得礦業(yè)權(quán)的基礎(chǔ)上，占用并使用(勘探開發(fā))礦產(chǎn)資源，獲得相應(yīng)收益。礦業(yè)權(quán)、占有權(quán)與使用權(quán)均由所有權(quán)衍生出來，屬于礦產(chǎn)資源所有者所有。因此，礦產(chǎn)資源所有者有權(quán)獲得礦產(chǎn)資源礦業(yè)權(quán)、占有權(quán)與使用權(quán)帶來的收益，表現(xiàn)為資源租金。

作為一項生產(chǎn)活動，礦產(chǎn)資源開發(fā)與一般性生產(chǎn)活動相同，需要投入勞動、土地、資本與管理等一般性生產(chǎn)要素。相應(yīng)的，各生產(chǎn)要素所有者可獲得各自的要素收益，包括工資、利息、礦地租金及企業(yè)正常利潤[2]。同時，作為國民經(jīng)濟的一部分，礦產(chǎn)資源開發(fā)的合理有序開展需要公共管理與服務(wù)的投入。因此，公共管理者有權(quán)獲得相應(yīng)的管理與服務(wù)收益，表現(xiàn)為企業(yè)一般性稅費。

1.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)負收益

礦產(chǎn)資源開發(fā)具有顯著的負外部性。一是由于礦產(chǎn)資源具有稀缺性與耗竭性，隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的進行，礦產(chǎn)資源天然形成的價值與礦產(chǎn)資源所有權(quán)也隨之滅失[3]。當代人過度地大量開采有限的不可再生的礦產(chǎn)資源，后代人公平使用礦產(chǎn)資源的機會也隨之減少，并產(chǎn)生相應(yīng)的機會成本，即礦產(chǎn)資源耗竭負收益。礦產(chǎn)資源耗竭負收益由當代人造成，應(yīng)由當代人承擔。二是礦產(chǎn)資源開發(fā)不可避免地會帶來礦區(qū)地面塌陷、植被破壞、水質(zhì)污染與大氣污染等生態(tài)環(huán)境的破壞。按照“誰破壞、誰付費”的原則，生態(tài)環(huán)境破壞所帶來的負收益應(yīng)該由礦產(chǎn)資源開發(fā)的主體——礦山企業(yè)承擔。三是礦產(chǎn)資源開發(fā)需要資本、人力等生產(chǎn)要素的投入。當?shù)V業(yè)過度繁榮，生產(chǎn)投入加大時，會擠占資源產(chǎn)地的社會資本與人力資本，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、發(fā)展動力不足，甚至帶來“資源詛咒”[4]。且礦產(chǎn)資源大多位于邊遠山區(qū)、荒漠地帶，遠離交通干線與市場。為開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，需投入運輸網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。雖然這些基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品非礦區(qū)專用，但卻具有顯著的廠址區(qū)位專用性[5]，是社會資源對礦產(chǎn)資源開發(fā)的專門性投入。當社會資源過多投入礦產(chǎn)資源開發(fā)業(yè)，則會對資源產(chǎn)地其他產(chǎn)業(yè)部門造成一定的擠出效應(yīng)，增加發(fā)展機會成本，不利于礦產(chǎn)資源產(chǎn)地的可持續(xù)發(fā)展。按照“誰受益、誰承擔”的原則，礦業(yè)中所產(chǎn)生的社會發(fā)展負收益應(yīng)該由受益主體——礦山企業(yè)承擔。

2 共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的內(nèi)涵

共享發(fā)展是全體人民通過對社會、經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等各項發(fā)展成果的公平享有，逐漸實現(xiàn)共同富裕的過程[6]。共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配是指通過礦產(chǎn)資源開發(fā)收益在各利益主體間的公平合理分配，使各利益主體共同發(fā)展，逐漸實現(xiàn)共同富裕，其內(nèi)涵包括以下幾方面。

2.1 分配主體

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的主體是礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中所涉及的各利益主體，包括礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中各種投入的供給者與受礦產(chǎn)資源開發(fā)影響的人[7]。

礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中需要礦產(chǎn)資源及其所有權(quán)、一般性生產(chǎn)要素、公共管理與服務(wù)的投入，其供給者分別是礦產(chǎn)資源所有者、一般性生產(chǎn)要素所有者與公共管理者。我國《憲法》規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草地、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有?！钡V產(chǎn)資源所有者即是全民，包括當代人與后代人。一般性生產(chǎn)要素包括勞動、土地、資本以及管理，相應(yīng)的所有者分別是從事礦產(chǎn)資源開發(fā)工作的勞動者、礦產(chǎn)資源開發(fā)所占用土地的土地所有者、提供礦產(chǎn)資源開發(fā)資金的資金所有者以及礦山企業(yè)。公共管理者承擔著政治、經(jīng)濟、社會管理和公共服務(wù)等職能的政府[8]，包括中央政府與地方政府。

礦產(chǎn)資源開發(fā)會帶來資源耗竭、生態(tài)環(huán)境破壞與社會資源擠占等外部性。其中，資源耗竭減少了后代人使用礦產(chǎn)資源的機會；生態(tài)環(huán)境破壞主要影響資源產(chǎn)地居民的環(huán)境權(quán)；社會資源擠占影響資源產(chǎn)地的發(fā)展權(quán)。因此，后代人、礦產(chǎn)資源產(chǎn)地及其居民也是礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的主體。

2.2 分配客體

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益是建立在礦產(chǎn)資源開發(fā)基礎(chǔ)上，礦產(chǎn)資源價值的實現(xiàn)。因此，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的客體包括兩個方面：一是機會的分配，即勘探開發(fā)礦產(chǎn)資源的機會；二是實物的分配，即礦產(chǎn)資源開發(fā)收入，包括礦產(chǎn)資源收益、一般性生產(chǎn)要素收益、外部收益以及公共管理與服務(wù)收益。礦產(chǎn)資源開發(fā)收入分配包括初次分配與再分配兩個層次。初次分配主要是在礦產(chǎn)資源生產(chǎn)領(lǐng)域基于要素貢獻率在各生產(chǎn)要素所有者之間進行的分配；再分配則基于公平原則通過礦產(chǎn)資源收入的支出與使用實現(xiàn)礦產(chǎn)資源收益在各利益方之間的共享，主要是對被動承擔礦產(chǎn)資源開發(fā)負外部收益的主體進行相應(yīng)補償。共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的分配是各代人公平使用(勘探開發(fā))礦產(chǎn)資源機會的前提下，通過初次分配與再分配實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益在各分配主體間的公平合理分配[9]。

2.3 分配標準

共享發(fā)展理念注重解決社會公平正義問題[6]。共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源收益分配的標準即是公平，包括機會公平、權(quán)利公平和規(guī)則公平。機會公平主要包含兩方面內(nèi)容：一是參與機會的公平，即參與礦產(chǎn)資源開發(fā)并獲取相應(yīng)收益的機會對每個國民而言是平等的；二是發(fā)展機會的公平，即在礦產(chǎn)資源開發(fā)中維護各利益方，特別是資源產(chǎn)地與居民的發(fā)展權(quán)，使其享有平等的發(fā)展機會[10]。權(quán)利公平主要是指各分配主體享有礦產(chǎn)資源開發(fā)收益公平分配的權(quán)利。礦產(chǎn)資源開發(fā)收益既包括正收益，也包括負收益。無論正收益、負收益都需在分配主體間公平分配，承擔負收益的分配主體有獲取相應(yīng)補償?shù)臋?quán)利。規(guī)則公平則是通過建立并實施公平合理的規(guī)章制度保證機會公平與權(quán)利公平的順利實現(xiàn)，使礦產(chǎn)資源開發(fā)收益能在各分配主體之間公平合理地分配。

2.4 分配目的

共享發(fā)展理念下，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的目的是按照機會公平、權(quán)利公平和規(guī)則公平的標準，通過礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配客體在各分配主體之間的公平合理分配，維護各方權(quán)益，促進礦產(chǎn)資源產(chǎn)地社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

3 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配現(xiàn)狀

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配一方面在礦山企業(yè)內(nèi)部基于要素貢獻在一般性生產(chǎn)要素所有者之間進行；另一方面由政府主導(dǎo)，通過稅費的征收、支出與使用在其他分配主體之間進行。礦產(chǎn)資源開發(fā)收益在一般性生產(chǎn)要素所有者之間的分配，屬于礦山企業(yè)生產(chǎn)成本范疇，與一般企業(yè)無異。需要探討的是以礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費形式進行的分配與調(diào)整。多年來，我國政府一方面通過資源稅費，另一方面通過企業(yè)所得稅、城市維護建設(shè)稅等一般性工業(yè)企業(yè)稅費對礦產(chǎn)資源收益分配進行調(diào)節(jié)。2010年以來，我國進行了新一輪的資源稅費改革，先后調(diào)整了資源稅、清理了礦產(chǎn)資源收費基金，提高了石油特別收益金起征點，改革了礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度。目前，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)形成了稅、費、金的稅費格局，具體見表1。

表1 我國礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費現(xiàn)狀Table 1 Tax and fee of mineral resources development in China

為維護國家作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益，我國在礦產(chǎn)資源出讓環(huán)節(jié)，征收礦業(yè)權(quán)出讓收益；在礦產(chǎn)資源占用環(huán)節(jié)，征收礦業(yè)權(quán)占用費；在礦產(chǎn)資源開采環(huán)節(jié)，征收資源稅與石油特別收益金。其實質(zhì)是礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)、占有權(quán)與使用權(quán)讓渡給礦業(yè)權(quán)人，由礦業(yè)權(quán)人支付給礦產(chǎn)資源所有者的資源租金。為籌集治理恢復(fù)資金，落實企業(yè)礦山環(huán)境治理恢復(fù)責任，征收的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金，實質(zhì)是礦山企業(yè)對礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的生態(tài)環(huán)境負外部性的補償。礦山企業(yè)一般性稅費則為提供公共管理與服務(wù)而征收的，屬于公共管理者收益。

從收入歸屬看，礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費主要在中央政府、地方政府與礦山企業(yè)間進行分配。政府既是礦產(chǎn)資源所有者的代表，代表全民行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，參與礦產(chǎn)資源收益分配，也是公共管理者，一方面承擔著為礦產(chǎn)資源開發(fā)提供公共服務(wù)的職能；另一方面代表礦產(chǎn)資源產(chǎn)地及居民行使環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)，維護其在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的合法權(quán)益。礦山企業(yè)是礦產(chǎn)資源開發(fā)生產(chǎn)的基本單位，組織一般性生產(chǎn)要素投入到礦產(chǎn)資源開發(fā)中，并向一般性生產(chǎn)要素所有者支付相應(yīng)的報酬。因此，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配主要表現(xiàn)為政府與礦山企業(yè)之間的分配，實質(zhì)是政府代表礦產(chǎn)資源所有者、公共管理者、礦產(chǎn)資源產(chǎn)地及其居民，礦山企業(yè)代表一般性生產(chǎn)要素所有者參與礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配。

4 共享發(fā)展理念下我國礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配中存在的問題

基于共享發(fā)展理念下礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配內(nèi)涵，結(jié)合我國礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

4.1 分配主體不完整：忽視了作為礦產(chǎn)資源所有者的后代人

后代人作為礦產(chǎn)資源所有者，由于尚未出生，無法直接參與當前的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配，因此，需要作為公共管理者的當代政府代表后代人參與礦產(chǎn)資源收益分配，并將所獲收益進行合理轉(zhuǎn)化以實現(xiàn)真實財富的積累與可持續(xù)發(fā)展，確保后代人能分享到礦產(chǎn)資源開發(fā)收益[11]。但從目前我國開征的礦產(chǎn)資源開發(fā)稅費來看，并無因資源耗竭而對后代人給予補償。從相關(guān)稅費的支出與用途來看，反映礦產(chǎn)資源所有者收益的礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費、資源稅和石油特別收益金均納入公共財政預(yù)算，其中礦業(yè)權(quán)出讓收益與礦業(yè)權(quán)占用費主要用于地質(zhì)調(diào)查和礦山生態(tài)保護修復(fù)，資源稅與石油特別收益金納入公共財政后的具體支出與使用并不明確，未體現(xiàn)礦產(chǎn)資源財富向物質(zhì)資本、人力資本與社會資本等真實財富的轉(zhuǎn)化力度，后代人無法分享礦產(chǎn)資源所有者收益。

4.2 分配主體與客體錯位：資源耗竭負收益與社會發(fā)展負收益未正確分配

礦產(chǎn)資源開發(fā)收益客體包括資源收益、一般性生產(chǎn)要素收益、公共管理收益以及資源耗竭負收益、生態(tài)環(huán)境負收益與社會發(fā)展負收益。其中，資源耗竭負收益應(yīng)由當代人承擔，生態(tài)環(huán)境負收益與社會發(fā)展負收益應(yīng)由礦山企業(yè)承擔。目前，我國已設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)基金，由礦山企業(yè)承擔其帶來的生態(tài)環(huán)境負收益，對資源產(chǎn)地的生態(tài)環(huán)境破壞進行補償。但我國仍未針對資源耗竭負收益與社會發(fā)展負收益設(shè)立相關(guān)稅費。從相關(guān)稅費的支出與使用來看，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)收益并未體現(xiàn)對生產(chǎn)性資本與公共社會資本等真實財富的投資與轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致后代人被動承擔資源耗竭負收益，資源產(chǎn)地及其居民被動承擔社會發(fā)展負收益。

4.3 分配標準不公平：后代人與資源產(chǎn)地及居民的利益受損

由于缺少與資源耗竭負收益相關(guān)的稅費與補償機制，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)參與機會在代際之間的分配并不公平，當代人對礦產(chǎn)資源過度過早的開采減少了后代人平等參與礦產(chǎn)資源開發(fā)的機會，損害了其獲得合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的權(quán)利；同時由于缺少與社會發(fā)展負收益相關(guān)的稅費與補償機制，資源產(chǎn)地及其居民的發(fā)展機會成本增加，平等的發(fā)展機會受損。機會分配與權(quán)利享有的不公平意味著我國礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配規(guī)則的不公平。由于現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源價格未完全包含礦產(chǎn)資源開發(fā)的負收益，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)總收益偏低，收益分配難以確保公平。同時，由于缺少有效的財富轉(zhuǎn)移機制，資源耗竭負收益在當代人與后代人之間分配不公，后代人利益受損；補償機制不健全導(dǎo)致社會發(fā)展負收益在礦山企業(yè)與資源產(chǎn)地及其居民之間分配不公，資源產(chǎn)地及其居民利益受損。

4.4 分配目標難以實現(xiàn)

共享發(fā)展理念下，礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的目的是要維護各方權(quán)益，實現(xiàn)共同富裕。后代人與資源產(chǎn)地及其居民是礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配中重要的收益分配主體。然而，我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配機制中，并沒有把后代人與資源產(chǎn)地及其居民作為收益分配的重要主體予以充分考慮[12]。后代人公平使用礦產(chǎn)資源的機會減少，卻未獲得相應(yīng)補償，而當代人過分過早地享受了礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來的紅利，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的不合理支出與使用，甚至是揮霍性消費，進而引起資本流失、“資源詛咒”等不可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)象[2]。資源產(chǎn)地及其居民的發(fā)展權(quán)在礦產(chǎn)資源開發(fā)中受損，卻未得到相應(yīng)補償，導(dǎo)致資源產(chǎn)地及其居民在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的部分收益被礦山企業(yè)獲得，其自身卻難以獲得足夠的資金支持社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。由于資本流失、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展不可持續(xù)，共同富裕也就難以實現(xiàn)。

5 共享發(fā)展理念下我國礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的政策指向與選擇

目前我國礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配不盡合理，根源在于對礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的認識不全面，未將負外部收益全面納入收益分配體系之中。應(yīng)從完善礦產(chǎn)資源完全成本入手，健全礦產(chǎn)資源開發(fā)補償機制，建立財富合理轉(zhuǎn)化機制，規(guī)范資源稅費的支出與使用，以落實礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的公平合理分配，促進礦產(chǎn)資源產(chǎn)地社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。

5.1 完善礦產(chǎn)資源完全成本與價格形成機制

礦產(chǎn)資源開發(fā)成本包括生產(chǎn)性成本與外部成本。目前，我國礦產(chǎn)資源價格僅反映礦產(chǎn)資源開發(fā)的生產(chǎn)性成本與部分外部成本，未包括資源耗竭與社會發(fā)展等外部成本，導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的不完全與分配主、客體的錯位，不利于礦產(chǎn)資源的合理有序開采與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。解決這一問題的關(guān)鍵在于合理確定礦產(chǎn)資源價格，充分反映礦產(chǎn)資源開發(fā)完全成本，將外部成本內(nèi)部化。根據(jù)霍特林準則，當可耗竭資源租金增長率以市場利率的速率增長時，可實現(xiàn)資源的跨期優(yōu)化使用[13]。實踐中可采用使用者成本法確定資源耗竭成本[14]。社會發(fā)展成本則應(yīng)根據(jù)資源產(chǎn)地的資源稟賦、開采階段、社會經(jīng)濟發(fā)展水平以及礦產(chǎn)資源開采業(yè)在資源產(chǎn)地社會經(jīng)濟中的作用綜合確定。同時深化礦產(chǎn)資源價格機制改革，逐步放開礦產(chǎn)資源價格行政管制，打破行業(yè)壟斷，形成充分反映資源稀缺程度與市場供求關(guān)系的礦產(chǎn)資源價格體系。

5.2 健全“資源-生態(tài)-社會發(fā)展”三位一體的補償機制

礦產(chǎn)資源開發(fā)補償主要針對礦產(chǎn)資源開發(fā)負外部性，按照權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一的原則，使帶來負外部性的責任者承擔相應(yīng)的負收益，對被動承擔負外部性的利益主體進行補償，從而使礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配的主體與客體相對應(yīng)，確保礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配公平。因此，應(yīng)健全我國礦產(chǎn)資源開發(fā)補償機制，建立“資源-生態(tài)-社會發(fā)展”三位一體的補償體系，在開征礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)基金補償生態(tài)環(huán)境負外部性的同時，使當代人承擔起資源耗竭負收益，對后代人進行補償，使礦山企業(yè)承擔起生態(tài)環(huán)境負收益與社會發(fā)展負收益，對資源產(chǎn)地及其居民給予補償。補償?shù)姆绞娇梢允墙?jīng)濟補償、實物補償、政策補償?shù)榷喾N形式。如對已造成的生態(tài)環(huán)境破壞及時進行修復(fù)治理；對已損耗的資源進行經(jīng)濟補償，用于資源勘查與資源技術(shù)創(chuàng)新等，以促進礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；對帶來的社會發(fā)展問題進行經(jīng)濟補償與政策補償相結(jié)合，一方面籌集資金投資于教育、科研、基礎(chǔ)設(shè)施等；另一方面完善公共政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，降低資源依賴，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

5.3 建立財富合理轉(zhuǎn)化機制

礦產(chǎn)資源具有可耗竭性，只有將礦產(chǎn)資源開發(fā)收益進行合理轉(zhuǎn)化，才能實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的代際公平分配。應(yīng)建立資源財富合理轉(zhuǎn)化機制：一是將部分礦產(chǎn)資源開發(fā)收益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展所必需的物質(zhì)資本、人力資本與社會資本，以增強資源產(chǎn)地可持續(xù)發(fā)展能力，并建立區(qū)域財富儲蓄賬戶，科學(xué)監(jiān)測資源財富、物質(zhì)財富、人力資本財富與社會資本財富的動態(tài)變化，引導(dǎo)資源財富的合理轉(zhuǎn)化[11]；二是將部分礦產(chǎn)資源開發(fā)收益轉(zhuǎn)化為資源基金，用于跨期、代際資源收益分配?；鸬墓芾砜煽紤]設(shè)立專門的基金管理公司或委托某基金管理公司管理，在確?；鹗褂梅较蛘_的前提下，發(fā)揮其投資導(dǎo)向作用，促進社會經(jīng)濟發(fā)展的同時，實現(xiàn)基金的保值、增值與資源收益的代際分配[2]。

5.4 深化資源稅費改革，規(guī)范資源稅費的支出與使用

礦產(chǎn)資源稅費是調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源收益分配的重要手段之一。我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費體系下，政府既代表著礦產(chǎn)資源所有者、公共管理者，又代表著后代人、礦產(chǎn)資源產(chǎn)地及其居民參與礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配，獲得礦產(chǎn)資源開發(fā)收益。但政府不應(yīng)是礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的終極占有者，應(yīng)通過規(guī)范資源稅費的支出與使用使當代人、后代人與資源產(chǎn)地及其居民確實分享到礦產(chǎn)資源開發(fā)收益。對于資源租金性質(zhì)的礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費、資源稅與石油特別收益金屬于礦產(chǎn)資源所有者收益，應(yīng)歸當代人與后代人，其支出與使用的基本原則應(yīng)是全民共享。一是用于基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查與資源技術(shù)創(chuàng)新，促進礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；二是用于促進就業(yè)、提升醫(yī)療衛(wèi)生水平、完善社會保障體系等公共事業(yè)，提高居民生活水平與質(zhì)量；三是用于教育、科技創(chuàng)新、技術(shù)進步等領(lǐng)域，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。