楊海林

（甘肅省民樂縣洪水河管理處，甘肅 民樂 734500）

1 基本情況

民樂縣地處甘肅省西部的河西走廊中段，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大縣，全縣土地總面積553.1萬畝，多年平均水資源總量為58255萬m3。民樂縣2014年度農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目安排在洪水河灌區(qū)所屬的三堡鎮(zhèn)全營、陳莊、和下吾旗三個(gè)村實(shí)施。項(xiàng)目區(qū)位于灌區(qū)中部，三村總?cè)丝?309人，耕地面積1.96萬畝，水權(quán)面積1.2萬畝，主要種植小麥、馬鈴薯、豆類、油料、中藥材、洋蔥等作物。洪水河灌區(qū)是全國大型灌區(qū)，是較早成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的灌區(qū)，也是民樂縣最早實(shí)行“總量控制、定額管理、憑票供水”的灌區(qū)，灌區(qū)在用水管理方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。灌溉用水以地表水為主，雙樹寺水庫為灌溉水源，干、支渠骨干工程均為已改建工程，現(xiàn)狀運(yùn)行良好；三村耕地面積連片，條田化程度較高，骨干工程完好率高，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)成立早，管理經(jīng)驗(yàn)豐富，群眾節(jié)水意識強(qiáng)，對水價(jià)改革的認(rèn)識度高。因此，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)選擇在洪水河灌區(qū)實(shí)施，對試點(diǎn)工作順利開展具有很好的技術(shù)和管理?xiàng)l件支撐。

2 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的主要做法

2.1 明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)分配

一是建立兩套指標(biāo)體系。根據(jù)縣水務(wù)局編制的《民樂縣近期水平年【2015】水資源配置方案》，核定洪水河灌區(qū)用水總量16265萬m3（其中農(nóng)業(yè)用水量15003萬m3），農(nóng)田灌溉凈定額為215.7m3∕畝。二是明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)。項(xiàng)目區(qū)三村水權(quán)為570.52萬m3，其中全營村160.40萬m3，陳莊村192.36萬m3，下吾旗村217.76萬m3。目前，已將水權(quán)證頒發(fā)至三個(gè)村農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，為711戶用水戶頒發(fā)了水權(quán)證。三是搭建水權(quán)交易平臺(tái)。2015年洪水河灌區(qū)首先成立了水權(quán)交易中心，并建立了相應(yīng)的交易制度，規(guī)范了水權(quán)交易行為，明確了水權(quán)交易的范圍、方式、權(quán)限、期限、價(jià)格、監(jiān)督管理等，配套完善了相關(guān)設(shè)施。四是穩(wěn)妥開展水權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)了水量在同一協(xié)會(huì)內(nèi)部、同一渠系之間的交易，水量在不同協(xié)會(huì)、不同渠系之間的交易。已實(shí)施3起水權(quán)交易，交易水量7.56萬m3。通過水權(quán)交易，轉(zhuǎn)變了農(nóng)民對水權(quán)的認(rèn)識，充分體現(xiàn)了擁有和使用水資源的權(quán)利，真正讓群眾認(rèn)識到水權(quán)是自己的，水量是可以交易的。

2.2 健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制

根據(jù)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》，以實(shí)施農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目為契機(jī)，對項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)進(jìn)行了測算，并經(jīng)張掖市成本調(diào)查監(jiān)審局完成了監(jiān)審，項(xiàng)目區(qū)近三年平均農(nóng)業(yè)供水單位成本為0.286元∕m3。民樂縣人民政府《關(guān)于調(diào)整農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格的批復(fù)》（民政發(fā)【2015】15號）文件批準(zhǔn)，對試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格調(diào)整做了批復(fù)，同意項(xiàng)目區(qū)水價(jià)調(diào)整方案。試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)供水成本為0.226元∕畝，末級渠系成本0.022元∕畝；農(nóng)業(yè)地表水用水基本水費(fèi)維持現(xiàn)狀不變，計(jì)量水價(jià)實(shí)行終端水價(jià)。對糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物實(shí)行差別水價(jià)、超定額累進(jìn)加價(jià)制度，即糧食作物執(zhí)行0.238元∕m3，經(jīng)濟(jì)作物執(zhí)行0.248元∕m3。農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整后，農(nóng)業(yè)供水實(shí)行總量控制、定額管理，對超定額用水，均實(shí)行累進(jìn)加價(jià)。通過建立多層次的供水價(jià)格體系，發(fā)揮了價(jià)格機(jī)制對用水需求的調(diào)節(jié)作用，體現(xiàn)了水的稀缺性，有利于通過價(jià)格杠桿來引導(dǎo)社會(huì)各界節(jié)約用水，促進(jìn)水利工程良性運(yùn)行。

2.3 建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

出臺(tái)了精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的有關(guān)制度文件，明確了補(bǔ)助資金來源、補(bǔ)助對象、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、方式、程序及使用管理范圍。落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金128萬元，分配糧食作物精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金44.8萬元，節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金83.2萬元。試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)發(fā)放精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金15.3萬元。出臺(tái)了節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)方面的辦法，采取農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)與實(shí)施高效節(jié)水灌溉工程相掛鉤的措施。在精準(zhǔn)補(bǔ)貼方面，首先在全縣范圍內(nèi)，對符合條件的農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、種糧大戶等，每畝補(bǔ)助1.5元，首次共計(jì)發(fā)放糧食作物精準(zhǔn)補(bǔ)貼補(bǔ)助資金4.55萬元。在節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)方面，對符合獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的村組、農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、土地流轉(zhuǎn)大戶進(jìn)行了獎(jiǎng)勵(lì)，共計(jì)發(fā)放節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金30.73萬元。將剩余獎(jiǎng)勵(lì)資金作為建立節(jié)約用水長效機(jī)制的節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)基金，在全縣范圍內(nèi)分批次、分年度進(jìn)行節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)。

2.4 完善用水合作組織建設(shè)

項(xiàng)目區(qū)3個(gè)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)經(jīng)縣民政局批復(fù)注冊成立，申領(lǐng)了組織機(jī)構(gòu)代碼證，開設(shè)了末級渠系水費(fèi)收繳專用賬戶，配備完善了各協(xié)會(huì)辦公場所、設(shè)施，為協(xié)會(huì)管理運(yùn)行創(chuàng)造了條件。同時(shí)修訂了《農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)章程》和工程管理、財(cái)務(wù)管理、水費(fèi)征收等各項(xiàng)規(guī)章制度，明確了各方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，使協(xié)會(huì)運(yùn)行與管理有章可循。用水者協(xié)會(huì)積極參與工程建設(shè)申報(bào)、施工、水價(jià)方案制定，并向用水戶宣傳水價(jià)改革政策，在用水管理中，實(shí)行配水到戶、以組收費(fèi)、預(yù)售水票、憑票供水的制度，按輪期公布水量、水價(jià)、水費(fèi)。在工程建設(shè)中，參與協(xié)調(diào)和工程質(zhì)量監(jiān)督。工程建成后，及時(shí)移交協(xié)會(huì)，由協(xié)會(huì)自主使用和管理。在日常管理中，由協(xié)會(huì)組織用水戶對渠道進(jìn)行清淤、維護(hù)，保證工程正常運(yùn)行。通過規(guī)范協(xié)會(huì)建設(shè)，明確了用水戶在灌溉和末級渠系工程管理中的主體地位，增強(qiáng)了用水戶的主人翁意識，激發(fā)了用水戶管好工程、搞好灌溉管理的自覺性和主動(dòng)性。

2.5 推動(dòng)工程產(chǎn)權(quán)制度改革

制定了水利工程管理和改革方案，按規(guī)定明確了項(xiàng)目區(qū)新建田間渠系工程的所有權(quán)、使用權(quán)，對已有和新建田間工程頒發(fā)所有權(quán)證26份、使用權(quán)證26份，簽訂管護(hù)責(zé)任書26份。由于所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)的落實(shí)，激發(fā)了農(nóng)民管好工程的自覺性和主動(dòng)性，促進(jìn)了工程良性運(yùn)行。

2.6 大力推進(jìn)工程建設(shè)

按試點(diǎn)項(xiàng)目批復(fù)內(nèi)容，完成新建斗渠27.9km，配套田間地頭分水閘893座，新建無喉道量水槽22座，架設(shè)跨渠道車橋24座。項(xiàng)目區(qū)計(jì)量設(shè)施配套率提高到100%，田間斗渠由現(xiàn)狀的5條10.11km增加到22條38.01km，配套率由27%提高到100%。田間工程的完善，量水設(shè)施的配備，改善了輸水條件，為實(shí)施精準(zhǔn)計(jì)量和終端水價(jià)奠定了基礎(chǔ)。

3 項(xiàng)目實(shí)施效益

試點(diǎn)項(xiàng)目自2014年12月開始實(shí)施，于2015年8月結(jié)束，完成了“總量控制、定額管理、終端計(jì)量、精準(zhǔn)補(bǔ)貼、節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)”等任務(wù)，產(chǎn)生了比較明顯的效益。

3.1 產(chǎn)生了顯著的節(jié)水和社會(huì)效益

項(xiàng)目實(shí)施后，項(xiàng)目區(qū)三村增加糧食生產(chǎn)能力202萬kg，新增產(chǎn)值185萬元，年節(jié)水量86.7萬m3；灌溉水利用系數(shù)由現(xiàn)狀的0.656提高到0.808。按項(xiàng)目區(qū)綜合凈灌溉定額215.7m3∕畝計(jì)算，可恢復(fù)灌溉面積2654畝。有效促進(jìn)了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及區(qū)域化種植和規(guī)?；?jīng)營，加強(qiáng)了水資源的優(yōu)化配置和生態(tài)環(huán)境改善，有效改善了農(nóng)業(yè)耕作條件，減輕了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度，減低了農(nóng)業(yè)成本，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為實(shí)行節(jié)水增效、農(nóng)民增收和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的水利基礎(chǔ)。

3.2 極大地減輕了群眾負(fù)擔(dān)

通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，建立終端水價(jià)制度，實(shí)行水量、水價(jià)、水費(fèi)、面積“四公開”，讓群眾交明白錢，用放心水，杜絕了水資源收繳過程中搭車收費(fèi)和截留挪用現(xiàn)象。同時(shí)，由于改建了末級渠系工程，配套了完善的量水設(shè)施，減少了滲漏損失，提高了水的利用率，縮短了灌水輪期，減低了用水成本，從而解決了農(nóng)業(yè)用水成本高、水費(fèi)負(fù)擔(dān)重的問題。

3.3 促進(jìn)了工程良性運(yùn)行

水價(jià)調(diào)整后，水費(fèi)足額到位，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)能夠得以計(jì)提，使水價(jià)達(dá)到運(yùn)行成本，為工程良性運(yùn)行提供了保障，水管單位虧損運(yùn)行的狀況大為改善。2014年全縣農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入僅為2300萬元，供水價(jià)格只占成本水價(jià)的48%，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革后，農(nóng)業(yè)水費(fèi)收入達(dá)到5452萬元，農(nóng)業(yè)供水價(jià)格占到成本水價(jià)的76%。通過小型水利工程管理體制改革，將末級渠系工程交給用水者協(xié)會(huì)管理，落實(shí)了管護(hù)責(zé)任，有效解決了“重建輕管”的問題，提高了小水工程的管理水平。

4 結(jié)語

項(xiàng)目試點(diǎn)促進(jìn)了項(xiàng)目區(qū)水價(jià)的調(diào)整，帶動(dòng)了全縣農(nóng)業(yè)供水價(jià)格的調(diào)整，2015年縣政府以民政發(fā)【2015】90號文件批準(zhǔn)，全縣農(nóng)業(yè)地表水價(jià)格按照一次性核準(zhǔn)成本、分步落實(shí)到位的原則執(zhí)行，農(nóng)業(yè)灌溉地表水水價(jià)調(diào)整為0.216元∕m3，對不具備計(jì)量收費(fèi)條件的個(gè)別村組每畝每年按60元計(jì)收，基本水費(fèi)仍按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。水價(jià)調(diào)整后，促進(jìn)了節(jié)約用水，提高了用水戶的節(jié)水意識，促進(jìn)了小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理，產(chǎn)生了極大的社會(huì)意義。但是，也還存在以下問題。

4.1 末級渠系配套和計(jì)量設(shè)施不完善

全縣2520條3639km田間斗渠襯砌了600條1020km，襯砌率28%，末級渠系防滲襯砌率低，量水、測水設(shè)施不健全，精確控制水量還需大量投入，精準(zhǔn)分配灌溉水量還需做大量工作。因此配套末級渠系及計(jì)量設(shè)施還需各級政府加大投入。

4.2 農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)尚需扶持

農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)還有村干部擔(dān)任協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的情況，但分開后一些村干部對農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)的工作不支持；協(xié)會(huì)的自我管理能力、服務(wù)能力還需要提高；協(xié)會(huì)干部的報(bào)酬還處于隱形狀態(tài)等問題也有待研究。

4.3 分類水價(jià)執(zhí)行難度大

近年來，縣委、縣政府大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)農(nóng)民種植高附加值經(jīng)濟(jì)作物，增加農(nóng)民收入，但差別水價(jià)方案對經(jīng)濟(jì)作物實(shí)行較高的水價(jià)，一定程度上將抑制農(nóng)民增加收入的渠道，產(chǎn)生消極因素，還需進(jìn)一步加大糧食作物精準(zhǔn)補(bǔ)貼力度，提高種糧積極性。

4.4 長期執(zhí)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼缺乏資金

按照目前項(xiàng)目區(qū)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在全縣實(shí)施，每年需補(bǔ)助資金1000萬元以上。由于我縣財(cái)政困難，長期實(shí)行精準(zhǔn)補(bǔ)貼需國家財(cái)政支持。