李 濤

(湖北省社會(huì)科學(xué)院，武漢 430077)

提要： 完善、確定的法律制度是法治的根本和基礎(chǔ)，一國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)需要法律進(jìn)行調(diào)整的領(lǐng)域都要有制定的良好的法律制度可以遵守和依靠，即法律制定的問題。改革開放以來我國法律制定的關(guān)注點(diǎn)常常是改革的焦點(diǎn)，法律制定既是改革任務(wù)在法律上的體現(xiàn)，又是法律本身對(duì)社會(huì)需求的自覺回應(yīng)，法律制定的價(jià)值理念嬗變從一個(gè)側(cè)面反映了改革開放對(duì)法律制度的影響。改革開放初期，法律制定理念的特征是迅速制定恢復(fù)社會(huì)秩序的法律規(guī)則，讓國家治理“有法可依”，而到了改革開放深入推進(jìn)的階段，法律制定理念隨著黨和國家重心任務(wù)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)移而更加突出法律的保障功能。在全面推進(jìn)依法治國與全面深化改革的新時(shí)代，法律制定的價(jià)值理念又有了新的時(shí)代特點(diǎn)。新時(shí)代法律制定的價(jià)值理念應(yīng)秉持以人為本，將事關(guān)人民群眾根本利益的事項(xiàng)，盡可能納入法律調(diào)整范圍；圍繞改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)制定法律；把法律制定與改革實(shí)踐的重大決策和措施緊密結(jié)合起來。

一、問題的提出

國家的治理要有完善、確定的法律制度，也就是通常說的“有法可依”，其是法治的根本和基礎(chǔ)，也是法治建設(shè)的必備條件，更是依法治國的首要環(huán)節(jié)。易言之，其是指一國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)需要法律進(jìn)行調(diào)整的領(lǐng)域都有制定良好的法律制度可以遵守和依靠，即法律制定的問題。法律制定是整個(gè)法制體系中不可或缺的組成部分，而社會(huì)主義法的制定是社會(huì)主義法治的前提條件和關(guān)鍵內(nèi)容，是建設(shè)法治中國的根本。

新時(shí)代的實(shí)踐需要理論的解釋提升，從而構(gòu)建出基于中國經(jīng)驗(yàn)的話語體系。中國特色社會(huì)主義的每一步實(shí)踐，都是法治建設(shè)成功前進(jìn)的一步，堅(jiān)持全面依法治國，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)。1978年改革開放以來，我國的法治建設(shè)與改革同時(shí)起步，法律制定的重點(diǎn)就是改革任務(wù)的焦點(diǎn)，法律制定遇到的問題也常常是改革過程中的難點(diǎn)，其中法律制定的價(jià)值理念也在這個(gè)過程中發(fā)生著嬗變與超越。立法者必須正確認(rèn)識(shí)法律制度的功能，以科學(xué)的態(tài)度對(duì)待法律制定工作。當(dāng)前，我國正在經(jīng)歷巨大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，更處于國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步建成，全面進(jìn)行法律創(chuàng)制工作基本完結(jié)的背景下，法律制度的完善變得至關(guān)重要，這也決定了法律制定的理念秉持也面臨著新的時(shí)代要求與面向。

二、改革開放以來我國法律制定的價(jià)值理念嬗變

中國特色社會(huì)主義法治凝聚著我國國家治理現(xiàn)代化的理論成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是以制度推進(jìn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和保障。法律的創(chuàng)制是法治發(fā)展的客觀條件，也可以說制定的法律就是法治建設(shè)的具體表現(xiàn)形式和樣態(tài)。在法律制定過程中，法律制定所秉持的價(jià)值理念又發(fā)揮著不可替代的核心作用，其決定著制定出的法律制度功能的發(fā)揮。因此，我國改革開放以來法律制定的價(jià)值理念都反映著改革的需求，改革進(jìn)程的特征也在法律制定價(jià)值理念中得以反映。

(一)20世紀(jì)70年代末改革開放初期：法律制定保障改革開放順利啟動(dòng)

20世紀(jì)70—80年代，國家現(xiàn)代化問題普遍引起各國的重視，國家發(fā)展模式以及發(fā)展戰(zhàn)略面臨重大抉擇，不同制度的國家從不同的國情出發(fā)，提出了改革與發(fā)展的問題。在我國，黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨和國家進(jìn)行了撥亂反正，分清了理論是非，也重新認(rèn)識(shí)了新中國成立以來的歷史和現(xiàn)實(shí)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開始了我國最深刻的變革。與此同時(shí)，社會(huì)轉(zhuǎn)型以及“不穩(wěn)定的重要時(shí)期不可避免地需要廣泛地使用法律”，有目的地運(yùn)用法律來促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和變遷并非僅僅是現(xiàn)代社會(huì)的現(xiàn)象。十一屆三中全會(huì)決議的重要結(jié)論之一就是：必須加強(qiáng)立法，制定法律，使國家盡快走上法制化軌道。為此，黨和國家作出“把立法工作擺到全國人大及其常委會(huì)的重要議程上來”的頂層設(shè)計(jì)，新的歷史時(shí)期的法制建設(shè)全面展開，法律制定成為法治建設(shè)的先導(dǎo)。

完善的法律制度不僅是有法可依的前提和基礎(chǔ)，也是改革開放順利推進(jìn)的關(guān)鍵制度保障。為此，鄧小平提出，“應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”[1]146-147，以為改革提供所必需的、基礎(chǔ)的制度環(huán)境。此后，他在談到民主和法制時(shí)，又特別強(qiáng)調(diào)指出：“我們好多年實(shí)際上沒有法，沒有可遵循的東西?！又贫ㄒ幌盗械姆?。我們的民法還沒有，要制定；經(jīng)濟(jì)方面的很多法律，比如工廠法等等，也要制定。我們的法律是太少了，成百個(gè)法律總是要有的，這方面有很多工作要做，現(xiàn)在只是開端?！盵1]189而改革是社會(huì)發(fā)展內(nèi)部的一種主動(dòng)自我否定，主要是局部的改變和改進(jìn)，以促進(jìn)事物更好地適應(yīng)客觀發(fā)展情況，其推進(jìn)需要法律制度的保障。因此，國家明確要求隨著改革的推進(jìn)，尤其是經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)以及深入的背景下，法律制定要特別考慮經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問題，用法律制度把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必須遵循的準(zhǔn)則表現(xiàn)和固定。換言之，法律制度要做改革開放的重要保障，促進(jìn)其順利推進(jìn)。

總之，在改革開放初期，我國的實(shí)際國情是亟需快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，恢復(fù)正常的社會(huì)狀態(tài)，而矛盾在于保障改革順利進(jìn)行的法律制度極其不完善，這決定了法律制定的任務(wù)就是解決“有法可依”的問題，重建法律秩序。這一時(shí)期也是改革開放和法治建設(shè)的起步階段，也是我國法律制定重新起步的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。因此，法律制定的核心理念主要是恢復(fù)被破壞的社會(huì)秩序，解決“無法可依”的問題，并且要適應(yīng)改革開放的需要，為改革開放提供保障。法律制定與改革的關(guān)系是，改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心，法律提供制度保障，同時(shí)，在確保秩序和夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的情況下推進(jìn)法律發(fā)展。

(二)20世紀(jì)90年代以來改革開放重新啟動(dòng)時(shí)期：法律制定與改革共同推進(jìn)

每次社會(huì)動(dòng)蕩之后，最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)是如何恢復(fù)凝聚力。在我國，只有加快改革，政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)才能被賦予新的動(dòng)力。1991年的2月、3月、4月，上?！督夥湃?qǐng)?bào)》連續(xù)發(fā)表了題目為《做改革開放的“領(lǐng)頭羊”》《改革開放要有新思路》《擴(kuò)大開放的意識(shí)要更強(qiáng)些》《改革開放需要大批德才兼?zhèn)涞母刹俊返人钠嚓P(guān)評(píng)論文章。這所有的一切都在向世界和公眾傳遞一個(gè)重要而又明確的信息——中國的改革不會(huì)停止，必須要繼續(xù)。不僅中國的改革之路，而且法律制定工作也在經(jīng)歷了一段曲折的道路之后，迎來發(fā)展良機(jī)。其中，1992年黨的第十四次代表大會(huì)確立的“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革”的目標(biāo)，確立了改革開放重新啟動(dòng)時(shí)期的法律制定的目標(biāo)和任務(wù)，也明確了法律制定應(yīng)遵守的價(jià)值理念。

在“文革”結(jié)束的改革開放初期，法制建設(shè)的功能和意義在于重建社會(huì)秩序和積極的政治宣示，在改革開放進(jìn)行了一段時(shí)間并且經(jīng)受波折重新開啟的20世紀(jì)90年代以來的這一時(shí)期，法律的創(chuàng)制的作用和功能已經(jīng)不僅僅局限于保障改革開放順利進(jìn)行，還轉(zhuǎn)變?yōu)橐獮槲覈姆ㄖ谓ㄔO(shè)，也就是依法治國夯實(shí)法制基礎(chǔ)。這一時(shí)期的法律制定目標(biāo)和任務(wù)也都比較明確，法律制定的理念轉(zhuǎn)向充分適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制改革的需求，即“抓緊制訂與完善保障改革開放、加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理、規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為的法律和法規(guī)”。例如，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，改革開放初期制定的《經(jīng)濟(jì)合同法》《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》《技術(shù)合同法》三部合同法已經(jīng)逐漸不能滿足改革深入背景下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的調(diào)整。主要體現(xiàn)在：首先，隨著改革開放的深入推進(jìn)，特別是黨中央提出建立社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，有關(guān)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的法律大量出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)交往中法律取向明顯加強(qiáng)。社會(huì)上，市場交易中出現(xiàn)了大量的合同形式，例如旅游合同、承包合同，等等。新合同形式的出現(xiàn)急需法律的規(guī)范。改革開放之前，我國簽訂的經(jīng)濟(jì)合同不足4萬份，到了1992年，僅這一年我國就簽訂了經(jīng)濟(jì)合同30億份。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，對(duì)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法律體系提出了現(xiàn)實(shí)要求[2]277。其次，制定20世紀(jì)80年代的《經(jīng)濟(jì)合同法》《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》《技術(shù)合同法》是在特定歷史時(shí)期，即改革開放初期由各部門按照規(guī)范不同合同關(guān)系而制定的，互相之間有效銜接和協(xié)調(diào)不足，缺乏統(tǒng)一。這三部合同法的制定，為經(jīng)濟(jì)從“計(jì)劃為主、市場為輔”轉(zhuǎn)向“實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”奠定了基礎(chǔ)，但在“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”占主導(dǎo)地位的情形下，合同自由原則還無從談起，而這恰恰是現(xiàn)代合同法中最重要的原則之一。1993年《憲法(修正案)》通過，“國家實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”的法律條款被確定。這確立了市場經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，也為統(tǒng)一合同法的制定奠定了基礎(chǔ)。1999年3月15日，《合同法》頒布?！逗贤ā返?條規(guī)定，合同是“平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議”。這標(biāo)志著合同自由原則的確立?！逗贤ā返闹贫▽⑷亢贤伞昂先秊橐弧?，解決了合同法領(lǐng)域各個(gè)法律之間不協(xié)調(diào)的問題，實(shí)現(xiàn)了合同法總則的統(tǒng)一和體系化，完善了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)亟需的法律體系。

改革開放重新啟動(dòng)時(shí)期，我國更加重視改革的重要作用以及其對(duì)于國家現(xiàn)代化的意義。這一時(shí)期是改革和法治共同推進(jìn)的時(shí)期，黨和國家的重心是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心以及始終堅(jiān)持改革開放的正確方向，這決定了法律制定的價(jià)值理念是堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，構(gòu)建中國特色社會(huì)主義法律體系。社會(huì)主義法是有目的的行為措施，可以為改革指引方向，明確改革任務(wù)、原則、方針、方法和步驟等，使改革具有法律上的依據(jù)。如果說在改革開放初期，我們只能“摸著石頭過河”的話，那么經(jīng)過數(shù)十年的改革實(shí)踐，現(xiàn)在已經(jīng)形成了一套比較符合實(shí)際的理論、做法和方案。經(jīng)過調(diào)查研究和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，可以有預(yù)見地運(yùn)用法律作為今后改革的依據(jù)和指導(dǎo)[3]。因此，法律制定與改革的關(guān)系體現(xiàn)為法律制定成為改革的基礎(chǔ)，并服務(wù)于改革開放的大局，制定的法律指引著改革不斷向前深入和推進(jìn)，二者相互促進(jìn)。

(三)黨的十八大以來全面深化改革時(shí)期：制定的法律引領(lǐng)國家治理現(xiàn)代化

改革是一個(gè)不斷深化和升華的過程，隨著社會(huì)的發(fā)展，其也是由簡單到復(fù)雜，由單一到全面，由淺顯到深入的。美國學(xué)者傅高義曾經(jīng)說，中國這個(gè)擁有十幾億人口的大國，改革開放是沒有先例可遵循的，而且前面面對(duì)的是一項(xiàng)苛刻的、史無前例的任務(wù)。改革開放初期，由于百廢待興，重振經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，我國的社會(huì)矛盾主要是人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾，隨著改革的深入推進(jìn)，尤其是中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國的社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種矛盾轉(zhuǎn)化暗含的背景是，改革已經(jīng)步入攻堅(jiān)區(qū)，正如2014年2月，習(xí)近平在接受俄羅斯電視臺(tái)采訪時(shí)坦言：中國的改革，“已進(jìn)入深水區(qū)，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。但是同時(shí)他也特別強(qiáng)調(diào)：“改革再難也要向前推進(jìn)，敢于擔(dān)當(dāng)，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘?！币虼耍母镩_放“必須堅(jiān)持正確的方法論，在不斷實(shí)踐探索中推進(jìn)”，這個(gè)正確的方法論就是堅(jiān)持全面依法治國，建設(shè)法治中國。

我國是社會(huì)主義國家，法治是治國的基本方略。黨的十八大召開以來，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，改革開放也進(jìn)入全面深化階段。政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)法律制定提出了新的歷史要求，不僅要做到“有法可依”，還要做到“良法善治”。《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，推進(jìn)全面深化改革，既要保持中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度。法治與國家治理及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是有機(jī)統(tǒng)一的，其都是我國全面深化改革的重要任務(wù)和主要目標(biāo)。在全面推進(jìn)依法治國與全面深化改革同時(shí)進(jìn)行的新時(shí)代，我國的法律制定工作繼續(xù)向前推進(jìn)，緊緊圍繞全面深化改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，堅(jiān)持在法治的指引下制定改革所需政策。

三、改革開放以來法律制定價(jià)值理念嬗變的特征

回顧改革開放40多年的歷程，法律制定與改革內(nèi)在地、有機(jī)地不可分離地緊緊聯(lián)系在一起，法律制定蘊(yùn)含著不同改革階段的價(jià)值理念。根據(jù)改革開放過程中我國法律制定的價(jià)值理念嬗變的分析，可以看出法律制定理念的發(fā)展脈絡(luò)呈現(xiàn)出以下幾個(gè)突出的特征：

(一)恢復(fù)社會(huì)秩序理念下法律制定要保障改革開放

法律的基本價(jià)值之一是社會(huì)秩序，“法律是存在于社會(huì)條件中的基礎(chǔ)性的、全方位滲透的事實(shí)。不可能找出這樣的生活領(lǐng)域，不管是家庭、科學(xué)研究活動(dòng)，還是政黨內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)，可以游離于法律之外而獲得持續(xù)的社會(huì)秩序?！盵4]因此，消除社會(huì)的無序狀態(tài)是社會(huì)生活和發(fā)展變遷的必要條件，而消除混亂的社會(huì)狀態(tài)只能依靠良好的法律制度。易言之，必須先有社會(huì)秩序，才能談得上社會(huì)公平正義。從1978年開始，黨和國家對(duì)民主法制遭到破壞進(jìn)行了徹底反思。以黨的十一屆三中全會(huì)為起點(diǎn)，以社會(huì)秩序?yàn)橹鞯姆芍贫ㄓ^念開始形成。其重點(diǎn)在于通過制定社會(huì)所缺失的法律制度，利用法律的秩序價(jià)值維護(hù)國家秩序、社會(huì)秩序、生產(chǎn)和生活秩序，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。例如，1987年黨的第十三次全國代表大會(huì)強(qiáng)調(diào)：“國家的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的各個(gè)方面，民主和專政的各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，黨和國家的事務(wù)“要盡可能用法律或制度的形式加以明確”。

在治國理政實(shí)踐中，“無論是作為一種治國方略，還是作為依法辦事的原則，法治最終都要表現(xiàn)為一種良好的法律秩序……達(dá)到良好的法律秩序，既是法治的目標(biāo)和結(jié)果，也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要指標(biāo)?！盵5]20世紀(jì)70年代末期到20世紀(jì)90年代以來的法律制定所取得成就，是中國法治進(jìn)程中最為突出的一段時(shí)期。時(shí)代的快速變化、社會(huì)的急速轉(zhuǎn)型依賴于法制建設(shè)重構(gòu)社會(huì)秩序與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)秩序和發(fā)展經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了制定法律的重要?jiǎng)恿?。這一歷史時(shí)期，國家建設(shè)重新啟動(dòng)，黨和國家將工作重心從以階級(jí)斗爭為綱轉(zhuǎn)向社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，奉行的是法律制度建設(shè)與改革兩手抓的指導(dǎo)思想和價(jià)值理念，即“一手抓建設(shè)和改革，一手抓法制”，法律制定主要是確認(rèn)改革成果的重要方法和路徑，為改革所需要的良好秩序提供保障。

當(dāng)然，任何社會(huì)現(xiàn)象都是在特定歷史背景下發(fā)生的，它必然帶有一定的局限性，因此需要?dú)v史地看待它。由于黨的十一屆三中全會(huì)以后法律制定工作的緊急性和迫切性，當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)理念就是“有比沒有好”，制定的法律“宜粗不宜細(xì)”，以至于法律條文過于概括?！耙舜帧被蛘呤恰耙思?xì)”的立法理念在學(xué)術(shù)界一直有爭論，立法者在法律制定過程中也會(huì)經(jīng)常反復(fù)權(quán)衡卻時(shí)常不好拿捏。這可以說是我國在特定歷史條件下所采取的立法理念，是一種智慧選擇。在我國剛剛擺脫“十年浩劫”，改革開放的初期，百業(yè)待興，為了迅速彌補(bǔ)法制不健全的空白，法律制定的“粗”顯然比“細(xì)”要實(shí)用和有實(shí)踐基礎(chǔ)。但是，一方面，“立法機(jī)關(guān)的‘成熟一個(gè)，制定一個(gè)’的方針，形成了立法缺乏通盤考慮的局面，導(dǎo)致法律的制定缺乏全局考慮，法律出臺(tái)也沒有章法可循，立法結(jié)構(gòu)失衡?！盵6]另一方面，由于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的客觀需要，要拿出客觀、可操作的價(jià)值協(xié)調(diào)方案，避免法律對(duì)待價(jià)值沖突采取“應(yīng)急式反映”，也就是對(duì)反映比較強(qiáng)烈的社會(huì)問題優(yōu)先解決，將隱患暫且按下不表，完全憑借現(xiàn)實(shí)的實(shí)力、利益、情勢(shì)解決問題的實(shí)用主義。這導(dǎo)致法治建設(shè)也滑向?qū)嵱弥髁x，演變成“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的策略行動(dòng)[7]。

(二)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展理念下法律制定要服務(wù)于改革開放大局

在現(xiàn)代社會(huì)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開完善的制度，制度對(duì)經(jīng)濟(jì)有深刻的影響，經(jīng)濟(jì)與制度密切相關(guān)；而法律是制度的重要組成部分和核心要件，其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切，從某種程度上說，法律對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。馬克思主義認(rèn)為，法律與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，可以總結(jié)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定法律，法律為經(jīng)濟(jì)提供保障和服務(wù)。在社會(huì)主義國家，保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是社會(huì)主義法律的重要使命，這是由社會(huì)主義的根本任務(wù)所決定的。因此，在以快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的改革背景下，黨的十四大作出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重大戰(zhàn)略決策部署，明確提出完備的法制的規(guī)范和保障是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的基礎(chǔ)。

而由對(duì)任務(wù)的明確而對(duì)法律制定提出了新的、更高的要求，經(jīng)濟(jì)體制改革、市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，要靠法律引導(dǎo)、規(guī)范和保障；其他領(lǐng)域的改革，也離不開法律的規(guī)制和引導(dǎo)[8]516-517。因此，“法治必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，培育新的法治觀念，構(gòu)建和完善市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的法治原則、法律體系、法律制度和法治機(jī)制，使法治的各個(gè)方面都能夠適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)平等自由、正義公平、誠實(shí)信用、依法辦事的要求，實(shí)現(xiàn)依法治國與建立市場經(jīng)濟(jì)體制的互動(dòng)發(fā)展?！盵9]20世紀(jì)90年代以后到黨的十八大之前的改革開放深入推進(jìn)時(shí)期，國家現(xiàn)代化的中心主要是堅(jiān)持發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。這也決定了法律制定的目標(biāo)是堅(jiān)持科學(xué)制定法律，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行，建立中國特色社會(huì)主義法律體系，推進(jìn)國家治理的法治化。

改革深入推進(jìn)時(shí)期法律制定理念契合了當(dāng)時(shí)我國發(fā)展階段的國情和實(shí)際，符合改革的推進(jìn)形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向，社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域急需的法律空白被迅速填補(bǔ)。但是，這一時(shí)期的法律制定理念仍存在兩個(gè)方面的問題：一是法律制定與政策的關(guān)系沒有理順。盡管政策對(duì)法律制定具有重要的引導(dǎo)作用，是法律制定的基礎(chǔ)之一。但由于“一些部門制定出臺(tái)的許多政策既沒有理論的內(nèi)在邏輯，也沒有歷史的比較分析借鑒，往往是盲目、隨意、短視或激勵(lì)扭曲的，經(jīng)不起市場的檢驗(yàn)，不僅起不到預(yù)期效果，反而有負(fù)面效果”[10]，這進(jìn)而導(dǎo)致法律制定依據(jù)存在瑕疵。二是法律制定注重廣而全，存在過度借鑒國外法律的問題。改革開放以來，我國進(jìn)行了大范圍的快速法律制定，而法律制定的過程不可避免地大量借鑒了國外法律制度，尤其是與改革進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷密切相關(guān)的法律的制定。這其中比較突出的問題是，“盲目搬用中國大陸以外的市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)的法律，忽視我國的國情，把法律視為一種非背景化的普適制度?！盵11]87具體的影響就是“容易導(dǎo)致一種經(jīng)濟(jì)和法制上的先驗(yàn)論，即先設(shè)想一個(gè)理想的、萬能的市場經(jīng)濟(jì)和法制的模式，然后按照這種模式建立一種所謂的包治百病的法制?！瓑褐屏嗽谥袊诨?qū)⒁霈F(xiàn)的一些新的并行之有效的市場經(jīng)濟(jì)法治模式和理論構(gòu)建”[11]87。

(三)國家治理現(xiàn)代化理念下法律制定引領(lǐng)改革開放

改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵抉擇，在新的歷史起點(diǎn)上必須全面深化改革。從改革初期該如何加強(qiáng)法治建設(shè)，法律在改革中應(yīng)該起到一種什么樣的作用都缺乏明確的認(rèn)識(shí)，到隨著改革的深入人們對(duì)法律在改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中作用的認(rèn)識(shí)的深化，法治的目標(biāo)和途徑也由相對(duì)模糊到漸趨明朗[12]。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國的法治由“有法可依”走向“良法善治”，法律制定的廣度和深度也有了更高、更長遠(yuǎn)的要求。我國2015年修訂的《立法法》第1條就規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會(huì)主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，根據(jù)憲法，制定本法?！边@表明，法律制定和改革的關(guān)系演進(jìn)又表現(xiàn)出新的價(jià)值理念，即強(qiáng)調(diào)法律對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，改革必須要在法治框架內(nèi)運(yùn)行，任何重大改革政策的出臺(tái)都必須于法有據(jù)。

新時(shí)代，我國的法律制定也面臨著新的問題和新的難點(diǎn)。一是制定深化市場化改革，擴(kuò)大高水平開放急需的法律。經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量、快速發(fā)展需要高效有為的政府和充滿活力的市場，其中的關(guān)鍵在于深化市場化改革。因此，法律制定的重點(diǎn)在于為全面開放新格局提供法律保障，抓緊制定深化市場化改革、擴(kuò)大高水平開放急需的法律。二是制定保障和改善民生領(lǐng)域的法律。在我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的背景下，人民對(duì)美好生活的向往已經(jīng)轉(zhuǎn)向追求更可靠的社會(huì)保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等。而保障和改善民生，既需要科學(xué)的方法論為指導(dǎo)，也需要以完善的法律制度來推動(dòng)。這就對(duì)民生領(lǐng)域的法律制定提出新的任務(wù)和新的要求。三是重點(diǎn)制定社會(huì)治理領(lǐng)域的法律。要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的危機(jī)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)治理，盡快制定數(shù)字安全法、個(gè)人信息保護(hù)法；迎接科技革命的挑戰(zhàn)，深入研究人工智能發(fā)展帶來的法律問題，并制定相關(guān)法律法規(guī)。

四、新時(shí)代全面深化改革背景下法律制定的價(jià)值理念面向

建設(shè)法治中國要有完善、健全和完備的法律制度，這也是依法治國的保障條件、重要前提和基礎(chǔ)。新時(shí)代法律制定的價(jià)值理念應(yīng)著重突出以下幾個(gè)方面：

(一)堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)

在國家和社會(huì)實(shí)行法治的過程中，法律的制定必須要有法的根據(jù)，依法進(jìn)行。我國立法法規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則。因此，法律制定也必須堅(jiān)持以憲法為依據(jù)。憲法是國家的根本大法，所有法律的制定都要以憲法為依據(jù)，不能與憲法的精神、原則以及條文相抵觸。這是全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治中國的內(nèi)在要求，也是確保法治統(tǒng)一和權(quán)威的最重要前提[13]。法律制定堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，主要應(yīng)該確保法律制定權(quán)限的法制性、法律制定內(nèi)容的法制性以及法律制定過程的法制性[14]。同時(shí)，法律的制定要體現(xiàn)人民的意志，反映人民的根本利益。法律制定堅(jiān)持以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，是科學(xué)社會(huì)主義的應(yīng)有之義。黨和國家始終把人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，提出了以人民為中心的時(shí)代命題。因此，全面推進(jìn)依法治國要以人民為中心，“要堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，做到法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民”，法律制定也必須樹立以人民為中心的法治理念，堅(jiān)持以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，像彭真所講的“立法時(shí)腦子里要有農(nóng)民、工人，要有十億人民，要面向他們，為了他們”[15]。

(二)堅(jiān)持我國國情和實(shí)際，圍繞改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)制定法律

法律的生命力根植于社會(huì)現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐的土壤之中，法律必須與社會(huì)現(xiàn)實(shí)保持最大程度的親和力才能最大程度地發(fā)揮它自身的效能和效力，因而，法律制定只有在社會(huì)現(xiàn)實(shí)允許的范圍內(nèi)才有施展的余地[16]。因此，法律制定首先就是要考慮本國的國情和實(shí)際情況。這種國情有三個(gè)方面需要注意：一是我國在改革開放40多年間經(jīng)歷了跌宕起伏甚至是劇烈的社會(huì)轉(zhuǎn)型，到了現(xiàn)在則趨于逐步穩(wěn)定；二是我國的國情是中國特色的體現(xiàn)，反映了經(jīng)濟(jì)落后國家走向現(xiàn)代化的特點(diǎn)；三是國情既是獨(dú)自存在的現(xiàn)象，也與其他一些發(fā)展因素共同對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生影響[17]。這決定了法律制定必然經(jīng)歷一個(gè)由落后到初步發(fā)展再到發(fā)達(dá)狀況的較長時(shí)期的發(fā)展過程，“法制建設(shè)也不是盲目地制定法律，不是脫離實(shí)際的理想預(yù)設(shè)，而應(yīng)該為解決中國社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的特殊問題而立法”[2]405。一方面，要立足國情和改革開放的實(shí)踐，揭示法律制定的新特點(diǎn)、新規(guī)律、新形式，提煉、總結(jié)法律制定中的規(guī)律性成果和經(jīng)驗(yàn)，把實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為系統(tǒng)學(xué)說，用以指導(dǎo)當(dāng)代法律制定的新境界。另一方面，要突出改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。我國法治建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)是“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)、實(shí)現(xiàn)黨和國家長治久安”，當(dāng)然，也不能忽視當(dāng)前轉(zhuǎn)型過程中的劇烈社會(huì)變動(dòng)和改革所帶來的種種現(xiàn)實(shí)問題，一些法治的具體命題必須結(jié)合新時(shí)代的語境來闡發(fā)和理解，既確保生機(jī)勃勃又井然有序[18]。在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素互相交融共生的復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中，各種因素相互激蕩，交織影響，形成了千絲萬縷的復(fù)雜關(guān)系，這是法治系統(tǒng)形成、發(fā)展和完善的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而能否在中國這樣一個(gè)處在復(fù)雜轉(zhuǎn)型階段的大國，在改革開放中經(jīng)歷宏觀調(diào)控和市場配置資源的過程中，為各類復(fù)雜問題和矛盾解決提供有效法治保障，是重要的考驗(yàn)[19]。在中國，改革就是法律制定的基礎(chǔ)和依據(jù)。改革開放40多年來的利益關(guān)系格局亟待重新調(diào)整和平衡，交織疊加的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題急需化解和解決，繼續(xù)改革開放任務(wù)艱巨，全面依法治國依然繁重。改革是當(dāng)今中國鮮明的時(shí)代特色，也是中國最大的實(shí)際，改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)關(guān)系到中國的發(fā)展、穩(wěn)定，法律的制定必須圍繞改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)就是法律制定的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

(三)把法律制定與改革實(shí)踐的重大決策和措施緊密結(jié)合起來

法律以社會(huì)為基礎(chǔ)，立法者就應(yīng)該對(duì)其所處的社會(huì)有所認(rèn)識(shí)、了解和熟悉，而且要科學(xué)、要符合實(shí)際，否則，不僅制定不出良法，甚至?xí)＜胺傻拿\(yùn)[8]515。要堅(jiān)持把法律制定與改革實(shí)踐的重大決策和措施緊密結(jié)合。一是法律的制定要主動(dòng)、前瞻規(guī)劃，結(jié)合全面深化改革中的重大決策部署選擇制定的法律，根據(jù)改革實(shí)踐，區(qū)分輕重緩急，解決改革中的法律問題。法治是一個(gè)漸進(jìn)的歷史過程，其動(dòng)力主要是建設(shè)。法治建設(shè)中，法律制度的建構(gòu)，體制的完善是一個(gè)長期的過程，并且這一過程是隨著時(shí)間的推演而不斷演進(jìn)的，更是隨著體制、制度、措施的完善而完備的[20]。二是注重解決改革實(shí)踐中關(guān)鍵性、根本性、全局性的法律問題，把黨中央頂層設(shè)計(jì)與地方先行先試、創(chuàng)新探索結(jié)合起來，確保重大改革決策和措施順利推進(jìn)。同時(shí)，也“不能把一廂情愿的所謂理想和不切實(shí)際的幻想作為現(xiàn)實(shí)對(duì)待。既要反對(duì)在立法條件成熟的情況下不去積極主動(dòng)立法的消極保守思想，也要反對(duì)雖有立法必要但客觀條件不成熟的立法急躁情緒”[21]。三是要把在改革實(shí)踐中證明可以普遍適用的經(jīng)驗(yàn)和做法通過法定程序制定為法律。在全面深入推進(jìn)改革過程中，在面對(duì)改革與法治不一致的問題時(shí)，也就是對(duì)于改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的情況，“應(yīng)當(dāng)抓緊修改法律使其適應(yīng)改革需要；對(duì)于實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的改革決策，應(yīng)當(dāng)按照法定程序作出授權(quán)，既不允許隨意突破法律底線，也不允許簡單以現(xiàn)行法律沒有依據(jù)為由阻礙改革?！盵22]

(四)堅(jiān)持依法、科學(xué)、民主制定法律，協(xié)調(diào)法治與改革的沖突問題

在改革開放過程中，法律制定的決策和改革重大措施出臺(tái)的決策如何良好地實(shí)現(xiàn)銜接，是一個(gè)難題。法律制定是把穩(wěn)定的、成熟的社會(huì)關(guān)系制定為法，特點(diǎn)是確定；改革則是對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)制度或關(guān)系進(jìn)行改革，以建立新的適應(yīng)社會(huì)的制度，特點(diǎn)是變動(dòng)。改革就是改變?cè)械闹贫?，用法律的確定適應(yīng)改革的變化，這就是現(xiàn)在我國法律制定的特征，即既肯定現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，又注意為改革留下余地。要“既好看、又好吃”，“好看”指有時(shí)代感，體現(xiàn)改革方向，“好吃”指能下得去嘴，落到實(shí)處，講的是可操作性，換句話說，就是要把穩(wěn)定性、可執(zhí)行性、前瞻性有效結(jié)合起來[23]。因此，法律的制定必須要堅(jiān)持法治性、科學(xué)性與民主性的統(tǒng)一。其中，科學(xué)制定法律是法治的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，其核心在于法律制定要尊重和體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，遵循法律制定的程序，確保法的制定的科學(xué)性。一是要確保法律制定科學(xué)反映客觀規(guī)律。法律制定是法治建設(shè)的重要基礎(chǔ)，要充分發(fā)揮法律制定的作用，就必須正確地反映客觀規(guī)律。法律只有建立在對(duì)客觀規(guī)律尊重和正確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，才能取得預(yù)期效果。二是確保法律制定有利于社會(huì)發(fā)展。法律的功能決定了其主要目的之一在于促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，僅僅具備了法律的形式而不能為社會(huì)生活提供具體指引的法律是沒有意義的。也就是說，在改革過程中，所制定的法律應(yīng)該不僅能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行確定規(guī)則和規(guī)范，還應(yīng)該能夠達(dá)到“善法”的高度，即有利于國家的社會(huì)治理現(xiàn)代化和發(fā)展穩(wěn)定。三是確保法律的可操作性。法律制定的目的以及人們極力追求法的穩(wěn)定性和不得不適時(shí)地廢改立(變動(dòng))的目的，都是為了適應(yīng)社會(huì)的需要，使法具有嚴(yán)肅性、權(quán)威性、連續(xù)性，又具有現(xiàn)實(shí)性、生命力和可行性，對(duì)社會(huì)實(shí)踐發(fā)揮其應(yīng)有的作用[8]524。改革開放40多年來，盡管我國立法成就巨大，初步形成了具有中國特色的社會(huì)主義法律體系，但法律適用還有很長的道路要走。究其原因，在于法律的制定缺少可操作性，也就是法律缺少實(shí)效。法的實(shí)效是指法律產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果，法具有效力但不一定都能產(chǎn)生實(shí)效。在法律的制定過程中，立法者應(yīng)該科學(xué)、合理地設(shè)定法律的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，以保證所訂立的法律具有可操作性[2]218。