章昌平　錢楊楊

摘 要：科技政策既是指導我國科技事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略準則，也為“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”提供引導和制度保障。政策網(wǎng)絡作為政策研究中的一種權(quán)威分析路徑，對分析影響政策效果的重要結(jié)構(gòu)性要素具有較強的解釋力。政策網(wǎng)絡的研究主要分為“利益集團的協(xié)調(diào)”和“治理”兩種流派，前者關注政策制定過程中利益集團與國家之間的復雜結(jié)構(gòu)關系和這種結(jié)構(gòu)關系是如何影響政策過程和政策結(jié)果的;后者從治理的角度出發(fā)，政策網(wǎng)絡被認為是一種治理模式，它經(jīng)常被用于調(diào)整行動者之間的互動關系和網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，從而有利于政策結(jié)果的產(chǎn)出。要全面了解我國科技政策的現(xiàn)狀和挖掘其制定和實施過程中存在的問題，需要對其中行動者的結(jié)構(gòu)關系進行分析，尋找調(diào)整行動者網(wǎng)絡關系的途徑，從而建立“利益協(xié)調(diào)-治理”的分析框架，厘清我國科技政策中政策網(wǎng)絡類型、行動者類型間網(wǎng)絡利益關系，并提出相關治理策略。通過收集我國各級政府制定的科技政策文本，在政策網(wǎng)絡理論的指導下分析科技政策中的行動者，總結(jié)政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡、府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡五種網(wǎng)絡類型的主要行動者，揭示行動者之間的結(jié)構(gòu)與互動關系，并在此基礎上提出治理對策。

關鍵詞：科技政策;政策網(wǎng)絡;行動者網(wǎng)絡;利益分析

中圖分類號：G322 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）02-0003-15

作者簡介：章昌平，桂林理工大學公共管理與傳媒學院教授，哈爾濱工業(yè)大學管理學院博士研究生;錢楊楊，桂林理工大學公共管理與傳媒學院研究生 （廣西 桂林 541004）

一、文獻回顧與問題的提出

科技政策的研究始于20世紀30年代對科學革命的觀察，默頓（R. Merton）在此基礎上提出了科學知識生產(chǎn)的組織體制與動力機制。1939年，貝爾納（J. Bernal）出版了《科學的社會功能》一書，其中，包含了對科學政策問題的探討，被認為是科技政策的奠基性著作。1945年，布什（V. Bush）向美國政府提交了《科學：無止境的前沿》的科學報告，是科技政策興起的正式起點。此后，科技政策的研究正式進入學術(shù)領域。隨著全球化與新技術(shù)革命的迅猛發(fā)展、知識經(jīng)濟的興起，科學、技術(shù)與創(chuàng)新對經(jīng)濟社會發(fā)展、國家競爭力提升和人民生活水平提高的戰(zhàn)略性作用日益突出;科學技術(shù)創(chuàng)新的經(jīng)濟屬性、創(chuàng)新理論與國家創(chuàng)新體系的提出，為科技政策的不斷發(fā)展提供了現(xiàn)實需求和理論基礎。

如今，科技政策被認為是國家科技創(chuàng)新體系的基礎，也是推動社會進步的重要力量之一，已經(jīng)成為國家政策必不可少的組成部分。但就其研究而言，由于發(fā)展歷史較短，又面臨政策主體多元、內(nèi)涵復雜、表現(xiàn)形式多樣的挑戰(zhàn)，在理論界和實踐界并未對其概念形成明確的界定。有些學者認為，科技政策是“公共措施”;有些學者則將科技政策理解為一種組織領域;聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）則綜合上述兩種觀點，將科技政策界定為國家或地區(qū)“為強化科技潛力，達成綜合開發(fā)的目標和提高國家地位”而“建立的組織、制定及執(zhí)行方向”。在我國學者的研究中，也有將科技政策視為社會公共資源的配置手段，政策主體除了政府之外，還有政黨及其他特定政治團體。也有學者認為，對科技政策的討論要從不同語言環(huán)境出發(fā)，將其置于具體的“政策場域”（Policy Arena）進行分析，廣義的科技政策包含所有與科技相關的政策研究，狹義的科技政策則是基于“科學-技術(shù)-創(chuàng)新”范式展開包含科學政策、技術(shù)政策、創(chuàng)新政策的科學技術(shù)與創(chuàng)新政策組合體系（Science， Technology and Innovation Policy Studies，STIPS）在這一框架下，對科技政策制定和實施過程中的行動者進行研究就顯得十分必要。這是因為，首先，我們正在進入現(xiàn)代科技創(chuàng)新新局面和知識生產(chǎn)新模式，大數(shù)據(jù)驅(qū)動的科學研究第四范式正在興起，科學研究與技術(shù)創(chuàng)新往往需要跨行業(yè)、跨部門、跨學科和多元主體的參與。科技政策需要體現(xiàn)不同主體的利益差別，反映不同利益主體之間的競爭、協(xié)調(diào)、權(quán)衡和妥協(xié)。其次，政策場域概念的引入本身就是指不同利益訴求的政策主體，圍繞特定議題、遵循一定規(guī)則進行互動或相互影響，進而決策的環(huán)境或場所。再次，我國科技政策在經(jīng)歷了國防建設戰(zhàn)略階段、經(jīng)濟建設戰(zhàn)略階段和科教興國戰(zhàn)略階段后，已經(jīng)進入創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的發(fā)展階段，單項政策向多項組合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，政府主導向政府和市場共同作用轉(zhuǎn)變成為這一階段的重要特征之一。這三點使得參與科技政策過程的行動者也隨之變得多種多樣，除政府部門之外，企業(yè)、高校、公眾、智庫、科技中介、金融機構(gòu)甚至媒體都參與其中。

正因為如此，學術(shù)界對科技政策的行動者也給予了一定的關注。在學者們的研究文獻中，行動者也被稱為科技政策的主體，對其研究大致可以分為四個方面：一是行動者及其互動關系的變遷研究，認為科技政策經(jīng)歷了精英主體、共同體主體和公眾主體的變遷，并導致科技政策模型選擇從精英模型、漸進主義模型到公共選擇模型的變遷，在合作網(wǎng)絡上也存在整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化和主體功能提升相互促進、同步演化的特征。二是分析我國科技政策行動者之間存在一定的壟斷和利益沖突給國家科技政策制定帶來的負面影響及改進對策。三是對國外科技政策行動者研究、經(jīng)驗介紹及對我國的啟示，如對美國干細胞研究的案例分析。四是不同行動者參與科技政策的行為及互動關系研究，如政策研究機構(gòu)（或智庫、專家）、公眾、科技中介等行動者的行為及對科技政策的影響。

總之，行動者及其互動關系是科技政策研究的重要組成部分。隨著STIPS范式在全球范圍形成和我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的提出，這推動我國科技政策向科技與創(chuàng)新政策范式轉(zhuǎn)變。在這個轉(zhuǎn)變過程中，科技政策將更加注重行動者多元化帶來的政策挑戰(zhàn)，推動政策協(xié)調(diào)層級提升和力度加大，以適應創(chuàng)新治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。但從目前來看，我國科技政策還存在一定程度的碎片化問題，政策制定主體間協(xié)同程度低、政策工具目標價值取向多元、執(zhí)行主體間缺乏協(xié)調(diào)等行動者行為與關系存在的問題是其中重要的表現(xiàn)。從現(xiàn)有文獻來看，對科技政策行動者的研究，大都從科層或市場兩種社會結(jié)構(gòu)形式或治理模式出發(fā)，要么遵循等級性結(jié)構(gòu)更多地關注核心主體的作用及存在問題，要么對某個單一主體參與行為進行分析。從行動者等級性和水平性結(jié)構(gòu)進行交叉分析，從科技政策行動者及其關系的整體結(jié)構(gòu)與行動者互動行為功能與機制的“結(jié)構(gòu)-行為”結(jié)合視角推進治理的研究成果相對較少。政策網(wǎng)絡正是一種分析政策過程中多元行動者在網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)中互動關系的方法和工具，能夠全面呈現(xiàn)政策多元主體的參與方式及復雜關系，更能夠反映政策結(jié)構(gòu)碎片化、分權(quán)化以及社會去中心化和政府、市場共同作用的發(fā)展趨勢。作為科層、市場之外的第三種選擇，政策網(wǎng)絡已經(jīng)成為公共政策研究的主要范式之一和權(quán)威分析路徑，其能夠彌合政策分析中“整體-個體”、“結(jié)構(gòu)-行為”之間的裂痕，對分析影響政策效果的重要結(jié)構(gòu)性要素及行動者互動行為具有較強的解釋力。

正是基于此，通過引入政策網(wǎng)絡分析方法，對我國科技政策進行梳理和分析，試圖對以下問題進行觀測：第一，識別參與科技政策過程的行動者，并對其關系進行分析，展示科技政策網(wǎng)絡的結(jié)構(gòu);第二，分析行動者之間的互動行為，從網(wǎng)絡利益與資源視角探尋我國科技政策網(wǎng)絡的互動關系;第三，從“結(jié)構(gòu)-行為”結(jié)合的框架，分析我國科技政策網(wǎng)絡基本特征和存在問題，并將政策網(wǎng)絡視為一種治理工具，提出對策建議。

二、政策網(wǎng)絡流派與分析框架

政策網(wǎng)絡首先是客觀實存的，同時它也能作為一種中層的理論分析工具，可對我國科技政策制定過程中各網(wǎng)絡間關系進行研究?！罢呔W(wǎng)絡”興起于20世紀六七十年代，通過英國學者的研究發(fā)展，成為英國政治學研究中政策分析的主流方法，現(xiàn)在興盛于整個歐美學界。政策網(wǎng)絡的研究可以分為兩個流派，即英美流派和德國荷蘭流派。其中，美國的研究主要以各利益集團和政府在政策過程中的作用及互動關系為主，聚焦在微觀層面。英國學界對政策網(wǎng)絡研究主要在于“利益集團的協(xié)調(diào)”，即利益集團和政府部門關系的連續(xù)性，用以替代多元主義和合作主義。德國和荷蘭學者用政策網(wǎng)絡在宏觀層面分析國家、市民及社會之間的關系，政策網(wǎng)絡被看作是市場、科層制之外的第三種國家治理模式。

總的來說，關于政策網(wǎng)絡的研究主要分為利益協(xié)調(diào)學派和治理學派兩種流派。這兩種流派的理論分析功能長期以來是相對獨立的。從利益協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，政策網(wǎng)絡常用于分析政策制定過程中利益集團與國家之間的復雜結(jié)構(gòu)關系和這種結(jié)構(gòu)關系是如何影響政策過程和政策結(jié)果的;從治理的角度出發(fā)，政策網(wǎng)絡被認為是一種治理模式，它經(jīng)常被用于調(diào)整行動者之間的互動關系和網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，從而有利于政策結(jié)果的產(chǎn)出。在政策過程和政策結(jié)果因果關系的研究中，Marsh等構(gòu)建了一個政策網(wǎng)絡辯證模型，用以闡釋兩者之間互為影響的關系。

隨著政策網(wǎng)絡理論被廣泛運用到公共政策領域，政策網(wǎng)絡對政策過程的理論分析力和解釋力也在不斷增強，政策網(wǎng)絡逐漸成為政策研究中的一種權(quán)威分析路徑。但要同時分析政策制定過程中的政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)及各政策網(wǎng)絡中行動者的互動關系，單獨使用某一流派的方法不能解決問題。此時，結(jié)合兩種學派的方法就顯得很有必要。在對保障性住房政策過程的分析中，我國學者就使用了網(wǎng)絡利益分析與網(wǎng)絡治理結(jié)合的政策網(wǎng)絡理論，對中央政府與地方政府的關系進行分析。這種結(jié)合兩種學派的分析方法值得借鑒。正在經(jīng)歷深刻社會變革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的中國，其社會利益主體的種類越來越多元化，利益主體間關系也愈加復雜化，各種經(jīng)濟社會問題等已經(jīng)不能僅僅靠政府的行政手段來解決。這些問題的解決需要各種主體在平等協(xié)商的基礎上相互影響、互相妥協(xié)。因此，借鑒兩種學派思想，將政策網(wǎng)絡的利益協(xié)調(diào)分析功能與治理功能結(jié)合，提出“利益協(xié)調(diào)-治理”的分析框架（見圖1）。

三、我國科技政策的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)與行動者類型

（一）我國科技政策中的政策網(wǎng)絡類型

如何區(qū)分政策網(wǎng)絡類型是政策分析和政策網(wǎng)絡覆蓋整個政策、治理領域中各類現(xiàn)象，提高理論解釋力的重要前提。羅茨（Rhodes）等通過以權(quán)利相互依賴為核心的五項指標——利益團體的分布、參與成員、垂直的相關依賴性、平行的相互依賴性、資源分配——為標準，將政策網(wǎng)絡劃分為政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡、府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡五種類型。他把政策網(wǎng)絡類型看作是一個從高度聚合到低度聚合的連續(xù)譜，不同的政策網(wǎng)絡也對應著不同的政策行動者。從文獻回顧我們可以看出，隨著我國科技政策發(fā)展進入第四階段，國家科技政策的利益主體（行動者）越來越多元化。在建設“創(chuàng)新型國家”和“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的背景下，科技政策應顧及每一個創(chuàng)新主體的利益，通過政策將各行動者的創(chuàng)新管理職能和創(chuàng)新資源進行有效整合。在此過程中，各級政府部門和各種社會組織、企事業(yè)單位圍繞特定的科技政策過程，在追求科技創(chuàng)新目標實現(xiàn)和自身利益訴求滿足的過程中，逐漸形成了或緊密或松散的互動關系，并在這種不同“強弱”關系中結(jié)成了政策網(wǎng)絡。在此，我們可以借鑒政策網(wǎng)絡理論中羅茨的網(wǎng)絡類型劃分，對這些多元政策行動者予以聚類，不同網(wǎng)絡類型的行動者在整個政策過程中的作用和功能也是不同的（見表1）。

（二）我國科技政策網(wǎng)絡中的行動者類型

1.政策社群中的行動者

政策社群在政策制定過程中起著主導作用，它對府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡和專業(yè)網(wǎng)絡具有強制支配性，是科技政策網(wǎng)絡的權(quán)力中心。通過對中華人民共和國科學技術(shù)部官方網(wǎng)站中從1985-2019年共462條科技政策文本進行匯總，得出科技政策制定過程中政策社群的行動者主要包括中共中央，國務院及其下屬科技部、國家發(fā)改委、財政部、稅務總局、銀監(jiān)會、國家知識產(chǎn)權(quán)局和全國人大等（見表2）。

從表2可以分析出：第一，科技政策可以形成15個大的聚類。第二，國務院、科技部和財政部為政策社群中發(fā)布科技政策的主要行動者。其中，國務院、科技部和財政部發(fā)布科技政策的數(shù)量遠大于其他行動者。第三，各行動者普遍存在聯(lián)合發(fā)文的情況。其中，中共中央辦公廳和國務院辦公廳、科技部和國家發(fā)改委、科技部和財政部聯(lián)合發(fā)文的頻率最高，說明在科技政策制定和發(fā)布的過程中，上述行動者之間存在緊密的互動。第四，從科技政策制定的實踐來看，以國務院、科技部、財政部為代表的政策社群是主要的掌握話語權(quán)和擁有政策資源的行動者。具體來說，政策社群中的各行動者實際上也因為處在不同的職能地位而發(fā)揮著不同的作用和功能（見表3）。根據(jù)各行動者在政策社群中的功能，我們可以將政策社群中的各行動者進行聚類，得到政策社群中的行動者類型：宏觀調(diào)控行動者，成員為中共中央、國務院、國家發(fā)改委;具體政策制定行動者，成員為科技部、財政部、稅務總局、人民銀行、銀監(jiān)會、國家知識產(chǎn)權(quán)局等;法律制定行動者，成員主要為全國人大及常委會;科技項目資助行動者，成員為國家自然科學基金委員會等。

2.專業(yè)網(wǎng)絡中的行動者

專業(yè)網(wǎng)絡中的各行動者從自己專業(yè)的領域出發(fā)，為政策制定者提供專業(yè)知識，為更加專業(yè)化和科學化的決策提供建議。專業(yè)網(wǎng)絡在接受政策社群的強制性政策條件下，也會根據(jù)接受府際網(wǎng)絡和生產(chǎn)者網(wǎng)絡的幫助需求，提出科學的參考意見。此外，當生產(chǎn)者網(wǎng)絡遇到專業(yè)性難題時，也會向?qū)I(yè)網(wǎng)絡中的行動者尋求專業(yè)知識或技術(shù)方面的幫助。因此，專業(yè)網(wǎng)絡在科技政策制定過程中，于政策社群、府際網(wǎng)絡、議題網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡之間起到知識傳遞的作用。專業(yè)網(wǎng)絡行動者包括黨政部門、企業(yè)、社會、事業(yè)單位中的各類智庫、科研院所與高等院校、行業(yè)協(xié)會、科技創(chuàng)新相關領域的學者及知識分子等。表4展示了專業(yè)網(wǎng)絡中部分行動者的行為及其發(fā)揮的功能。根據(jù)各行動者在專業(yè)網(wǎng)絡中的功能，我們將其進行分類，得到專業(yè)網(wǎng)絡中的行動者類型：提供科學技術(shù)服務的行動者、從事科學研究的行動者、科技政策研究及評估的行動者、聯(lián)系組織及獎勵科技工作者的行動者等。

政策社群依然處于權(quán)威支配地位，府際網(wǎng)絡則處于核心地位，府際網(wǎng)絡行動者的行動頻率將增加，并且多于政策社群的行動。首先，府際網(wǎng)絡會時刻關注生產(chǎn)者網(wǎng)絡的行動，從而了解科技政策的執(zhí)行情況和對生產(chǎn)者網(wǎng)絡的影響，為了促進政策有效的執(zhí)行，同時也幫助生產(chǎn)者網(wǎng)絡行動者的成長，府際網(wǎng)絡可能采取與生產(chǎn)者網(wǎng)絡合作的方式（如政府采購、委托代理、自資助研發(fā)、榮譽獎勵），同生產(chǎn)者網(wǎng)絡互動，以取得共同的利益，府際網(wǎng)絡與生產(chǎn)者網(wǎng)絡的互動關系既有支配也有合作;其次，府際網(wǎng)絡會向生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡積極宣傳政府的科技政策，生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡也會從自身利益出發(fā)，尋求更好的政策改進，但一旦出現(xiàn)公眾上訪或者抗議等行動時，府際網(wǎng)絡可能會利用國家權(quán)力來管理或控制議題網(wǎng)絡的行動。另外，府際網(wǎng)絡也會積極主動尋求專業(yè)網(wǎng)絡的幫助，來提高政策執(zhí)行的專業(yè)化水平;生產(chǎn)者網(wǎng)絡也經(jīng)常尋求與專業(yè)網(wǎng)絡的合作，如校企合作、產(chǎn)學研、大學科技園、聯(lián)合成立研發(fā)機構(gòu)等，以尋求可持續(xù)發(fā)展（見圖3）。

（三）科技政策反饋過程中的行動者互動分析

科技政策的反饋過程是完善科技政策制定與實施的重要環(huán)節(jié)。對科技政策的評估主要包括三部分：一是科技評估機構(gòu)或者是科技管理部門的評估;二是政策受眾對科技政策的反饋;三是社會媒體和社會組織對政策的評價反饋。在我國科技政策反饋的過程中，府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡、議題網(wǎng)絡和專業(yè)網(wǎng)絡成為反饋過程中的行動主體。在這個過程中，政策網(wǎng)絡中各行動者間的互動又同前兩個階段有所不同，從互動關系上看，主要與生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡形成互動關系，府際網(wǎng)絡成為科技政策反饋過程中政策網(wǎng)絡的核心;從互動內(nèi)容上看，生產(chǎn)者網(wǎng)絡通過向府際網(wǎng)絡反映科技政策的成效并對其評價或者提出建議，反過來府際網(wǎng)絡通過收集生產(chǎn)者網(wǎng)絡和社會組織等反饋信息，評價政策效果及進行政策改進和完善。從結(jié)構(gòu)上看，府際網(wǎng)絡處于政策網(wǎng)絡的核心地位，在政策評估過程中，政策社群、府際網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，專業(yè)網(wǎng)絡的結(jié)構(gòu)則相對較為松散（見圖4）。

五、結(jié)論分析與對策建議

（一）研究結(jié)論

羅茨將政策網(wǎng)絡定義為“一群或復雜的組織因資源依賴而彼此結(jié)盟，又因資源依賴結(jié)構(gòu)的斷裂而相互區(qū)別”，政策過程中的相互依賴是科技政策行動者之間不同關系模式的總稱。在這個特定的網(wǎng)絡關系中，具有以下幾個特點：一是行動者的多元、異質(zhì)。在創(chuàng)新型國家戰(zhàn)略的驅(qū)動下，“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的刺激使得參與科技創(chuàng)新的主體越來越多，現(xiàn)代科技的發(fā)展和研究范式的演化，也使得科技創(chuàng)新需要越來越分布式的合作，而科技政策需要兼顧這些創(chuàng)新主體的利益訴求，這使得科技政策的行動者越來越多元化、異質(zhì)。二是行動者存在相互依賴的關系?？萍颊呔W(wǎng)絡中的行動者，獨立完成某項政策活動的可能性越來越低，必須依賴其他行動者的合作，才能有效解決政策問題，協(xié)作、協(xié)同成為政策過程的重要內(nèi)容。三是網(wǎng)絡關系越來越復雜。由于參與科技政策過程行動者越來越多元，產(chǎn)生互動的聯(lián)結(jié)也越來越多，因此，整個網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)和關系也就日趨復雜。

在這種網(wǎng)絡關系的模式中，垂直的科層體制已經(jīng)不再是推動政策過程的唯一力量。隨著治理理念的興起，政策網(wǎng)絡成為一種新的治理模式，這一模式既區(qū)別于市場，也區(qū)別于科層，而是建立在非層級的協(xié)調(diào)之上、公私部門及多元主體之間相互作用而形成的治理結(jié)構(gòu)。在我國科技政策網(wǎng)絡中，垂直科層制的政府行動者已經(jīng)不再是科技政策制定和執(zhí)行的唯一主體，越來越多元的主體參與其中，成為治理主體，共同推動公共事務的治理。在科技政策網(wǎng)絡中，明顯可以看到專業(yè)網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡、議題網(wǎng)絡發(fā)揮的作用越來越明顯，專業(yè)知識、經(jīng)濟、輿論等成為重要政策資源，政府在參與科技政策的過程中，除了傳統(tǒng)的行政手段之外，更多地采用對話、協(xié)商、談判、采購、合作等形式，即使在政策社群和府際網(wǎng)絡內(nèi)部，雖然科層制依然是組織架構(gòu)和行動者關系的依據(jù)，但行政命令也不再是其行動者行為的主要手段，反而出現(xiàn)聯(lián)合、協(xié)同、流程等管理范式。

可以看出，我國科技政策網(wǎng)絡出現(xiàn)了行動者等級性和水平性結(jié)構(gòu)交叉融合的狀態(tài)，既能保證整個體系的高效運行，又能夠?qū)崿F(xiàn)多元主體間為實現(xiàn)共同目標或利益而采取集體選擇和行為。這對科技政策的特殊性來說，是有利于避免出現(xiàn)“在科技政策決策時科技權(quán)威與行政權(quán)威分離，政策實施時短期效果和長期效果背離，政策評價時專業(yè)評價和社會評價脫節(jié)”而帶來的科學向政策“翻譯”的過程不“平滑”，科學與社會、科學與政策之間的“分歧”和“隔閡”問題。

在政策網(wǎng)絡興起的原因中，20世紀中葉以來，由于各種全球問題日趨嚴重和復雜，復雜性科學產(chǎn)生而導致的國家決策范圍不斷擴大，政策增生（Policy Growth）現(xiàn)象是其中之一。在這個過程中，西方發(fā)達國家的政策主體出現(xiàn)了碎片化、部門化與分權(quán)化的趨勢，整個社會“中心缺失”的趨勢也逐漸顯現(xiàn)。但在我國的科技政策網(wǎng)絡分析中，我們發(fā)現(xiàn)，雖然行動者越來越多元和異質(zhì)，但我國并未出現(xiàn)發(fā)達國家的多元決策結(jié)構(gòu)，科技政策本身存在多種碎片化的現(xiàn)象，但政策主體并未出現(xiàn)“中心缺失”的問題，政策社群在政策制定過程中，府際網(wǎng)絡在政策執(zhí)行過程中的“中心”位置清晰可見。

相反，科技政策網(wǎng)絡中的“壟斷”現(xiàn)象和資源占據(jù)的失衡仍然是主要問題。專業(yè)網(wǎng)絡、生產(chǎn)者網(wǎng)絡、議題網(wǎng)絡大都圍繞兩個中心參與科技政策過程，尋求幫助和施加影響的參與范式和互動關系較少，“暴露在民眾的目光中”是不足的。雖然我國采取多種辦法改善這一狀態(tài)，例如，通過增加政策中的行動者，將中介機構(gòu)、專業(yè)機構(gòu)從政府職能中劃分出來，成為第三方管理和服務機構(gòu)，但這些機構(gòu)的“官方”色彩依然濃厚。此外，在科技政策咨詢等尋求幫助的互動方式上，政策社群和府際網(wǎng)絡的委托對象依然存在路徑依賴問題，雖然其能夠保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，但卻不利于多元主體利益訴求的充分表達。

（二）對策建議

根據(jù)研究結(jié)論，對我國科技政策網(wǎng)絡中主要問題和加強網(wǎng)絡治理的對策建議如下：

1.政策制定主體參與結(jié)構(gòu)失衡，應加強地方政府決策自主權(quán)

轉(zhuǎn)變政府管理方式，從傳統(tǒng)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?。從治理的視角關注科技政策網(wǎng)絡的作用，有助于政府更好地理解和分析當前科技政策在制定和實施過程中，組織間互動關系的復雜性，提升決策的民主程度，推動政策過程的民主化。在科技政策制定過程中，政策制定主體參與結(jié)構(gòu)失衡，主要參與主體還是政策社群和府際網(wǎng)絡，應把握好分權(quán)與制衡之間的治理平衡。因此，要合理將中央權(quán)力下放到地方部門，保障地方政府在合理范圍內(nèi)的決策自主權(quán)。府際網(wǎng)絡在政策響應方面接受政策社群的支配，是政策直接的、主要的實施主體。加強分權(quán)化趨勢，讓其在較大程度上擁有較強的決策自主權(quán)，在接受政策社群權(quán)威支配時，也同時能對政策社群提出符合本地區(qū)利益的政策建議，并施加影響。

2.專業(yè)網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡主體參與不足，應構(gòu)建多元主體治理局面

在科技政策制定過程中，生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡主體參與不足。其中，以科研院所、高等院校等為主的“生產(chǎn)者”，與科技政策的政策社群和府際網(wǎng)絡互動頻繁，但與生產(chǎn)者網(wǎng)絡和議題網(wǎng)絡之間的互動卻并不緊密，因此，必須注重政策過程中多元利益的合理表達。行動者等級性和水平性交叉融合的結(jié)構(gòu)需要在政府的科層制之外，通過增加行動者的互動等方式，加強網(wǎng)絡的治理，要更強調(diào)非層級的協(xié)調(diào)、非正式關系、動態(tài)調(diào)整網(wǎng)絡的重要性。實施政策網(wǎng)絡治理需要多重機制保障，其中，信任機制、協(xié)商機制和學習機制是政策網(wǎng)絡有效運行的必要條件。只有在參與多元治理的行動者之間建立集體價值觀、產(chǎn)生相互信任的基礎上，才能夠通過有效協(xié)商來調(diào)整彼此間的互動關系。

從分析框架中我們也可以看出，政策學習是政策結(jié)果和網(wǎng)絡治理反作用于政策網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡互動的重要路徑，通過相互學習形成一致性的知識和集體選擇行為或價值，才能推動政策過程，促進政策的制定和執(zhí)行。

3.網(wǎng)絡中各主體互動聯(lián)系不緊密，應適當調(diào)整互動關系

由網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)與互動分析可知，在科技政策過程中，議題網(wǎng)絡相對松散且影響力最弱，但并非意味著議題網(wǎng)絡不重要。政策過程需要得到公眾的理解和支持，才能具有更強的正當性和實施效應。因此，在政策過程中，應當積極地引入議題網(wǎng)絡的成員，并鼓勵這些行動者從公共利益出發(fā)，以正面的姿態(tài)參與到政策過程中。另外，還需要加強政策制定和執(zhí)行過程中，議題網(wǎng)絡和專業(yè)網(wǎng)絡中的行動者同其他行動者之間的聯(lián)系，發(fā)揮專業(yè)知識、經(jīng)濟、輿論等政策資源的重要作用。積極建立專業(yè)咨詢機構(gòu)，加強府際網(wǎng)絡、議題網(wǎng)絡和專業(yè)網(wǎng)絡之間的聯(lián)系。在科技政策執(zhí)行過程中，要加強各行動者之間的互動，調(diào)整互動關系，構(gòu)建政府與社會之間的良性互動模式，從而形成善治的局面。

由于科學技術(shù)創(chuàng)新的專業(yè)性較強，社會公眾在一定程度上缺乏相關知識基礎和決策能力，但也應該重視他們參與政策過程的熱情和表達利益訴求的愿望，要重視公眾關注和輿論賦予政策更多合理性和可行性的作用。正如張曉杰等學者指出的，“公眾參與討論的目的不是要消除沖突和矛盾，而是要找到問題的癥結(jié)所在……不是讓公眾更易于接受某種科技進展，或者受到更好的科學教育，而是使非理性和既得利益受到制約，并提高公眾的信心和相互的信任”。

（責任編輯：彤 弓）

Abstract： The science and technology policy is not only a strategic criterion to guide the development of Chinas science and technology， but also provides guidance and institutional guarantee for “Widespread Entrepreneurship and Innovation”. Policy network， as an authoritative analysis path in policy research， has a strong explanatory power for analyzing important structural elements that affect the policy effect. The research of policy network is mainly divided into two schools： “coordination of interest groups” and “governance”. The former focuses on the complex structural relationship between interest groups and countries in the process of policy making and how this structural relationship affects the policy process and policy results; the latter， from the perspective of governance， is considered as a governance model， which is often used to adjust actors， the interaction between them and the network structure are conducive to the output of policy results. To fully understand the current status of Chinas science and technology policy and explore the problems existing in its formulation and implementation， this paper believes that it is necessary to analyze the structural relationships of actors and find ways to adjust the network relationships of actors. We establish a “coordination of interests-governance” analysis framework to clarify the network interest relationship between policy network types and actor types in Chinas science and technology policy， and put forward relevant governance strategies. This paper collects the science and technology policy texts made by the governments at all levels in China， analyzes the actors in science and technology policy under the guidance of the policy network theory， reveals the structure and interaction between the actors by summarizing the main actors of five types of network： policy community network， professional network， intergovernmental network and issue network， and puts forward the governance countermeasures on this basis.

Keywords： Science and Technology Policy; Policy Network; Actor Network; Interest Analysis