黃曉曄，陶冬燕

(1，2.河海大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，南京 211100)

社區(qū)治理作為國家治理的“神經(jīng)末端”，體現(xiàn)了國家治理理念在社區(qū)層面的落地。生成于多重邏輯下的“黨建+”社區(qū)治理模式，是基層治理進行調(diào)適性變革的產(chǎn)物，契合新時期黨和國家對社區(qū)治理的戰(zhàn)略定位和宏觀布局。值得注意的是，目前學(xué)界對“黨建+”社區(qū)治理模式的認識較為模糊，導(dǎo)致在社區(qū)治理實踐中將“黨建+”視為無所不包的大籮筐，內(nèi)容冗雜、邊界混亂。為避免這種亂象，需要對該模式的生成邏輯及時代意蘊進行梳理，明晰“黨建+”模式生成的必然與必要。

一、“黨建+”社區(qū)治理模式的歷史承繼

“黨建+”一詞作為極具中國特色的話語表達，來源于黨組織長期扎根基層的治理實踐，具有深厚的歷史積淀，即“黨建+”社區(qū)治理模式承繼了黨組織在傳統(tǒng)社區(qū)治理中的經(jīng)驗和智慧。“國家-社會”的理論分析框架是社區(qū)研究中應(yīng)用最廣且最具影響力的研究范式，能夠呈現(xiàn)權(quán)力在社區(qū)治理中的分布結(jié)構(gòu)。不同的國家與社會關(guān)系模式從根本上決定了黨組織在基層治理中的角色扮演和功能發(fā)揮。因此，基于“國家-社會”分析視角梳理基層治理中黨組織發(fā)展的歷史脈絡(luò)，有利于明確“黨建+”模式的歷史生成。

革命戰(zhàn)爭時期，作為由超穩(wěn)定走向解體的小農(nóng)社會所構(gòu)成的統(tǒng)一體，近代中國陷入內(nèi)憂外患的雙重困境，基層社會被不同的經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會力量所撕裂。基于此，中國共產(chǎn)黨的首要任務(wù)是對基層社會進行改造，比如以農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)為革命策略對基層社會進行整合，以推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義為主要任務(wù)來擴大群眾基礎(chǔ)。可以說，革命戰(zhàn)爭期間，國家將黨組織作為社會結(jié)構(gòu)的核心嵌入基層社會當(dāng)中，最終實現(xiàn)改造目標(biāo)，即“通過政黨對農(nóng)民進行組織與動員，從而將一個傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳社會改造為一個現(xiàn)代政黨領(lǐng)導(dǎo)和組織下的政治社會”[1]。

新中國成立后，因新生政權(quán)受困于帝國主義封鎖，必須集全國的人力、物力、財力進行社會主義建設(shè)以實現(xiàn)國家自強。以高度集權(quán)為特色的計劃經(jīng)濟體制不僅促進了國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展，也實現(xiàn)了國家對社會自上而下的調(diào)控，政府在汲取資源、調(diào)控各類主體關(guān)系以及運用政治符號鞏固執(zhí)政地位等諸多方面的能力得到極大提升，政治認同走向權(quán)威。這種自上而下的行政思維落實到社區(qū)，主要表現(xiàn)為黨組織在社區(qū)建設(shè)中扮演“全能保姆”角色，對社區(qū)進行全方位管控。黨委和各級政府建立了以“單位”為基礎(chǔ)的從業(yè)人員管理制度，形成了特殊的“單位人”現(xiàn)象。

改革開放以后，隨著“單位制”基層治理體系逐漸瓦解，原本同質(zhì)性利益共同體分化為異質(zhì)性的多元利益主體。國家與社會的關(guān)系由原本國家吸納社會轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣椥砸栏絿?，多種社會力量進入社區(qū)并發(fā)揮治理作用。在共同參與社區(qū)治理的多元主體當(dāng)中，基層黨組織始終作為國家微觀權(quán)力的代表居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位?；谡h、國家和社會的三重運作邏輯，社區(qū)治理逐漸走向多元共治之路。

長久以來，學(xué)界對國家和社會的關(guān)系認知始終存在“國家中心論”和“社會中心論”的重大分野。學(xué)者們或借助國家主導(dǎo)力量下沉社區(qū)以期改變基層治理秩序，或訴諸社會力量實現(xiàn)社區(qū)自治乃至善治。事實上，國家與社會兩者之間是互為動力、相互形塑的交織關(guān)系，應(yīng)跳出二元對立、非此即彼的思維局限以謀求共贏。正如有學(xué)者認為，“中國的社區(qū)建設(shè)實踐是超越國家與社會對抗或二者合一的框架，建構(gòu)國家-社會的合作結(jié)構(gòu)下的社會管理的中國模式，是可以期待的理想”[2]100。可以說，中華民族的偉大復(fù)興是實現(xiàn)國家和社會的全面復(fù)興?；诖?，黨組織在社區(qū)治理中既要彰顯國家意志，下沉治理理念和治理手段，又要在復(fù)合制社區(qū)治理體系中為其他社會力量的生長提供支持。由此，“黨建+”社區(qū)治理模式應(yīng)運而生。

二、“黨建+”社區(qū)治理模式生成的邏輯理路

“黨建+”社區(qū)治理模式的生成一方面得益于黨組織長久以來進入基層治理的歷史經(jīng)驗，另一方面則契合了國家與社會在新時期的目標(biāo)建構(gòu)，并遵循了該目標(biāo)下的政治邏輯、行政邏輯和生活邏輯。

(一)治權(quán)結(jié)合的政治邏輯

改革開放以來，隨著“單位制”的解體，“國家開始直接面向社會。出于對傳統(tǒng)模式的路徑依賴，國家對社會的焦點最終落在最基層的行政區(qū)劃單元——社區(qū)上”[3]。國家開始將社區(qū)作為基層治理單元和觀察社會發(fā)展的窗口?！皢挝恢啤被鶎又卫眢w系的解體打碎了原本同質(zhì)性的利益共同體，使其分化為異質(zhì)性的多元利益主體。為鞏固黨的執(zhí)政地位，社區(qū)必須承擔(dān)起厚植執(zhí)政基礎(chǔ)的責(zé)任。具體而言，中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，穩(wěn)固的執(zhí)政地位是發(fā)展其他各項事業(yè)的前提，社區(qū)作為國家與社會之間的銜接，不僅是國家改造社會的落腳點，也是進行思想政治教育的前沿陣地。因此，“治權(quán)結(jié)合”的運作邏輯在社區(qū)治理中是以國家權(quán)力下沉做保證，在某種程度上體現(xiàn)國家意志，具有鮮明的政治價值取向，契合當(dāng)前“國家-社會”的建設(shè)目標(biāo)。

基于此種政治邏輯訴求，“黨建+”社區(qū)治理模式視域下的黨組織作為國家權(quán)力的微觀代表，既是各項方針政策的落實者，也是夯實群眾基礎(chǔ)的主力軍，有利于提升黨組織在基層社會的認同感。此外，該模式還體現(xiàn)了以社區(qū)黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心，強調(diào)多元治理主體共同建構(gòu)治理體系，兼顧政治性和民主性。因此，這種治權(quán)結(jié)合的運行邏輯為“黨建+”模式的形成提供政治基礎(chǔ)乃至合法性。

(二)“去科層化”的行政邏輯

建國以來，掌握國家權(quán)力的中國共產(chǎn)黨基于政黨行政化的運作邏輯開始對全社會進行高度組織化的整合，在借鑒蘇聯(lián)“極端”科層制治理模式以維護基層穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，又以回歸理性科層制為取向進行改革開放并獲得巨大成就，為其長期執(zhí)政提供合法性資源。“改革開放的直接結(jié)果是在總體性社會的基礎(chǔ)上，逐步衍生出了自由流動資源與自由活動空間”[4]393，從而形成了不按行政邏輯運作、政治力量難以觸及的新領(lǐng)域。傳統(tǒng)科層體制因在運用規(guī)則和程序時顯現(xiàn)的過分剛性而無力適應(yīng)外界變遷，無力解決復(fù)雜化、碎片化的社區(qū)問題。因此，黨組織在社區(qū)治理中必須遵循“去科層化”的行政邏輯，以“柔性化”方式重新吸納新生組織和個體參與社區(qū)治理。

“去科層化”的行政邏輯意味著黨組織在社區(qū)治理中應(yīng)做到有效在場和有效服務(wù)，這恰恰與“黨建+”社區(qū)治理模式的目標(biāo)相契合。具體說來，“黨建+”社區(qū)治理模式要求黨組織必須扎根社區(qū)，實現(xiàn)有效在場，以“黨建+服務(wù)”的內(nèi)容與形式全心全意為人民服務(wù)。值得注意的是，服務(wù)應(yīng)基于平等態(tài)度，而非自上而下的行政命令，須貼合實際并得到確切落實，即要求服務(wù)下沉。因此，“去科層化”的行政邏輯催生了“黨建+”社區(qū)治理模式的形成。

(三)選擇性參與的生活邏輯

以往完全依靠國家主導(dǎo)力量的行政型社區(qū)治理模式，容易導(dǎo)致黨政參與過于“權(quán)力化”，造成社區(qū)資源浪費和不公平配置，也不利于厘清黨政組織和其他治理主體的職責(zé)邊界。“黨建+”社區(qū)治理模式則致力于推動黨組織與社區(qū)自治相結(jié)合，使黨組織有選擇地參與到社區(qū)事務(wù)當(dāng)中，真正做到有的放矢。具體而言，居民的社區(qū)意識通常僅局限于日常生活需要，對政治參與顯示出“應(yīng)激-選擇”性。與此相對，政黨力量參與社區(qū)治理也應(yīng)主動建構(gòu)選擇空間，避免大包大攬。此外，生活事務(wù)宜用生活邏輯來處理，避免將其行政化甚至上升到政治高度。因此，基于選擇性參與的生活邏輯訴求，“黨建+”社區(qū)治理模式克服了以往治理模式行政擴大化的弊端，將政黨組織的手段發(fā)揮局限在有限范圍內(nèi)，在激活社會要素的基礎(chǔ)上構(gòu)建“有限國家”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

值得注意的是，政治邏輯、行政邏輯和生活邏輯之間并非是互不干預(yù)的三條平行線，而是形成了互為影響且穩(wěn)定的“邏輯三角形”。具體說來，基于政黨的天生使命和政治屬性，黨組織參與社區(qū)治理必然帶有政治目的，“去科層化”和選擇性參與均是內(nèi)含運作邏輯，實現(xiàn)政治目的的治理手段。其中原因在于，社區(qū)作為具有日常屬性的生活場域，繁雜的治理瑣事壓縮了本就有限的政治空間，再加上政治力量難以完全延伸至社會基層，因而需要黨組織訴諸行政和生活的雙重邏輯實現(xiàn)治理中的思想政治教育。此外，現(xiàn)代社區(qū)并非是“真空包裝”內(nèi)的靜態(tài)空間，反而在時代變革中呈現(xiàn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在主導(dǎo)思想的影響下內(nèi)生出扎根基層的思想體系，進而自下而上地影響黨組織的政治邏輯。因此，三重邏輯最終構(gòu)成了一個穩(wěn)定的三角架構(gòu)，共同催生出了“黨建+”社區(qū)治理模式?？梢哉f，“黨建+”社區(qū)治理模式是基于以往黨組織進入基層治理的歷史經(jīng)驗，并結(jié)合社區(qū)治理現(xiàn)代化發(fā)展中的三種邏輯訴求而生成，符合“國家-社會”的建設(shè)目標(biāo)，具有獨特的創(chuàng)新之處。

三、“黨建+”社區(qū)治理模式的時代意蘊

通過對黨組織進入基層治理歷史脈絡(luò)和生成邏輯的梳理，可見不同時期的“國家-社會”格局造就不同的黨組織參與基層治理模式。生成于新時期的“黨建+”社區(qū)治理模式相較于以往黨組織進入基層的治理實踐，具有新的時代意蘊。

(一)“黨建+”社區(qū)治理模式的時代特征

“黨建+”社區(qū)治理模式應(yīng)是邊界明晰、內(nèi)涵確切、結(jié)構(gòu)科學(xué)的社區(qū)治理新模式，而非囊括一切的大籮筐，并具有新的時代特征。

1.價值引領(lǐng)

價值引領(lǐng)是政黨的天生使命。正如馬克斯·韋伯所言，“政治：即是領(lǐng)導(dǎo)，或是領(lǐng)導(dǎo)的感化力，是一個政治聯(lián)盟——在今天就是一個國家的感化力”[5]67。價值引領(lǐng)是政黨在思想層面提升感化力、鞏固執(zhí)政地位的手段之一。生成于政治邏輯訴求下的“黨建+”模式，所面對的是由多元利益主體構(gòu)成的異質(zhì)性、流動性較強的現(xiàn)代社區(qū)。利益多元必然形成思想多元。因此，加強對社區(qū)黨員以及社區(qū)群眾的思想政治教育，厚植執(zhí)政基礎(chǔ)，引領(lǐng)多元價值走向馬克思主義就顯得尤為重要。

社區(qū)治理中的價值引領(lǐng)需要通過政黨社會化來實現(xiàn)。與政黨行政化相對，政黨社會化主要是指黨組織在實際運作過程中，應(yīng)適時“根據(jù)社會變化的需要，吸收社會領(lǐng)域的價值理念、溝通方式、組織技巧等內(nèi)容”[6]，最終使其運作邏輯適應(yīng)社會需求，促進政黨與社會相結(jié)合的活動方式。事實上，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命、建設(shè)和改革過程中所踐行的“群眾路線”正是政黨社會化的體現(xiàn)。因此，政黨在社會中獲得資源與合法性，又用其自身的意識形態(tài)引領(lǐng)社會主流價值體系，最終形成了邏輯閉環(huán)。就“黨建+”治理模式本身而言，其價值基礎(chǔ)體現(xiàn)為政黨超越國家公共權(quán)力，深入基層“和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系”[7]1094，在了解社區(qū)民眾最新思想動態(tài)的基礎(chǔ)上進行思想政治教育，實現(xiàn)價值引領(lǐng)的最終目標(biāo)。

2.合作引領(lǐng)

現(xiàn)代社區(qū)是典型的陌生人社會，缺乏內(nèi)生的信任資本，利益分化甚于利益一致，加之復(fù)合制社區(qū)治理體系由多元治理主體所構(gòu)成，彼此間的相互合作雖有可能，但成本較高。此外，社區(qū)缺乏激勵機制進而造成合作動力不足。種種跡象表明，僅依靠社區(qū)動員難以生成高效的自發(fā)合作，亟需依靠“黨建+合作”來引領(lǐng)建構(gòu)社區(qū)合作機制。

合作引領(lǐng)的落實主要基于兩個方面，即催化合作和優(yōu)化協(xié)作。具體說來，相較于消極干預(yù)和過度干預(yù)，催化合作指的是政黨適度、柔性介入社區(qū)治理之中，“主要依靠人情面子和公共榮譽等柔性資源實現(xiàn)對關(guān)鍵少數(shù)的選擇性激勵”[8]并以行政力量作為補充的群眾工作方法。催化合作的最終目的是提高社區(qū)內(nèi)部各主體的合作意識和能力，最終實現(xiàn)社區(qū)善治乃至自治。其中，政黨只起到建構(gòu)并完善社區(qū)的動員機制，以有限資源激勵少數(shù)人群的“催化劑”作用。與催化合作不同，優(yōu)化協(xié)作則是依托黨組織能夠獲得來自科層體系的響應(yīng)和支持的天生優(yōu)勢，通過下沉治理資源、提高行政效率等手段促使其他治理主體的協(xié)助作用得到最大化發(fā)揮，進而彌補社區(qū)自治的不足。因此，“黨建+合作”體現(xiàn)了政黨力量的有限但高效發(fā)揮，既有利于完善基層治理秩序，又充分激活其他治理要素，體現(xiàn)了“官治”與“民治”的統(tǒng)一，在給社區(qū)自治提供獨立空間的基礎(chǔ)上，促進社區(qū)自治走向社區(qū)善治。

3.服務(wù)引領(lǐng)

長久以來，學(xué)界主要以“嵌入吸納制”來闡釋中國的“政黨-社會”關(guān)系形態(tài)。所謂“嵌入”主要是指以組織嵌入和人事嵌入的方式在全國范圍內(nèi)建立起基層組織網(wǎng)絡(luò)和黨員干部網(wǎng)絡(luò)；所謂“吸納”則是將社會個體吸納進體系內(nèi)部的行為過程，如行政吸納社會?！扒度胛{制”在某種程度上確實能夠解釋中國的“政黨-社會”關(guān)系模式，擴大黨對基層社會施加影響力的覆蓋面，但自上而下的單向視角忽視了基層社會的變化，充斥著政黨中心主義色彩。因此，服務(wù)引領(lǐng)作為“黨建+”模式的又一重要特征，在跳出“嵌入吸納制”窠臼的基礎(chǔ)上對其進行超越，是新時期的政黨-社會關(guān)系在社區(qū)治理層面的微觀顯現(xiàn)。

傳統(tǒng)管控邏輯下的政黨組織在社區(qū)治理中扮演“全能保姆”角色，雖有一定成效，但極大地壓縮了社區(qū)自治空間，削弱了社區(qū)群眾的自我意識，不利于社區(qū)治理走向民主化、現(xiàn)代化。事實上，“黨建+服務(wù)”引領(lǐng)的實現(xiàn)需要黨組織合理分配政治與行政職能，在社區(qū)治理中淡化行政色彩，摒棄自上而下的管控思維，以平等開放的態(tài)度參與到扁平化社區(qū)治理當(dāng)中。這是實現(xiàn)“黨建+服務(wù)”引領(lǐng)的思想前提。此外，下沉服務(wù)資源是避免服務(wù)“懸浮化”，實現(xiàn)服務(wù)引領(lǐng)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。因此，“黨建+服務(wù)”引領(lǐng)體現(xiàn)了中國社區(qū)治理體制的深度轉(zhuǎn)型，不僅彰顯了治理理念的革新，也為黨組織在社區(qū)治理中建構(gòu)了執(zhí)政空間，具有較強的現(xiàn)實意蘊。

4.機制引領(lǐng)

社區(qū)治理模式的踐行有賴于科學(xué)高效的機制支持。立足于全面深化改革的時代背景，“黨建+”模式若要實現(xiàn)其在價值、合作以及服務(wù)等方面的引領(lǐng)目標(biāo)并獲得長遠發(fā)展，就必須結(jié)合社區(qū)實況，改革傳統(tǒng)治理模式所依存的原有機制，實現(xiàn)社區(qū)治理的機制引領(lǐng)。事實上，相較于傳統(tǒng)自上而下的縱向管理模式，趨于扁平化的現(xiàn)代社區(qū)治理需要黨組織重構(gòu)相應(yīng)體制機制。

“黨建+”模式應(yīng)健全與完善資源整合機制、利益協(xié)調(diào)機制和保障機制來實現(xiàn)對社區(qū)治理的機制引領(lǐng)。具體說來，為形成社區(qū)資源合力，避免出現(xiàn)資源真空抑或浪費現(xiàn)象，黨組織應(yīng)搭建社區(qū)資源整合平臺，完善資源整合機制以促使資源效益發(fā)揮至最優(yōu)程度。針對異質(zhì)性的社區(qū)構(gòu)成所造就的利益分化嚴(yán)重、社區(qū)共同體意識薄弱等問題，亟需黨組織建構(gòu)利益協(xié)調(diào)機制，建設(shè)和諧社區(qū)。此外，黨組織還應(yīng)完善社區(qū)保障機制，促進社區(qū)的全面、均衡發(fā)展?？梢哉f，機制引領(lǐng)是“黨建+”模式踐行的秩序基礎(chǔ)。

由此可見，“黨建+”模式主要以價值引領(lǐng)、合作引領(lǐng)、服務(wù)引領(lǐng)、機制引領(lǐng)為主要構(gòu)成部分，最終呈現(xiàn)以黨建為核心、以四種引領(lǐng)內(nèi)容為組成的外顯樣態(tài)。

(二)“黨建+”社區(qū)治理模式的創(chuàng)新點

相較于以往黨組織進入基層的治理實踐，“黨建+”模式具有多重創(chuàng)新之處，內(nèi)含合理性與創(chuàng)新性。

首先，“黨建+”模式適應(yīng)新時期“國家-社會”的關(guān)系格局。具體說來，國家層面能夠為社區(qū)發(fā)展提供制度支持和穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，社會層面則能為其補給外部資源，彌補國家在社區(qū)治理中的缺失，兩者逐漸向正向博弈的方向發(fā)展?！包h建+”模式既能適應(yīng)國家對社區(qū)治理的宏觀布局，有效傳達國家意志和行動指令，并將社區(qū)作為思想政治教育的前沿陣地為國家建設(shè)發(fā)揮思想維穩(wěn)作用，又能為社會力量的生長提供空間。因此，“黨建+”模式適應(yīng)了社區(qū)治理現(xiàn)代化的需要，具有前瞻性和超越性。

其次，“黨建+”模式下的黨組織在社區(qū)治理實踐中扮演引領(lǐng)者角色，并逐漸完善引領(lǐng)作用的實現(xiàn)機制。具體說來，中國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)展加速了“單位制”的解體和市民社會的生長，國家與社會的關(guān)系模式逐漸從縱向控制向橫向互動轉(zhuǎn)變。社區(qū)治理試圖跳出傳統(tǒng)科層制管理模式，進而追求扁平化的治理結(jié)構(gòu)。這就要求黨組織在社區(qū)治理中淡化行政色彩，實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)換?！包h建+”模式能夠有效激發(fā)社區(qū)治理活力，在樹立權(quán)威和實現(xiàn)民主之間達到微妙平衡，進而帶領(lǐng)社區(qū)治理走向科學(xué)化、民主化。這是以往黨組織進入基層乃至社區(qū)所采用的治理模式所無法超越的。

最后，“黨建+”模式能夠激活社區(qū)治理要素，給予其他主體充分的行動空間和資源支持，最大程度發(fā)揮黨建與社區(qū)治理的復(fù)合效應(yīng)。例如，自治作為社區(qū)治理的基本要素之一，難以在異質(zhì)性較強且尚未發(fā)展成熟的社區(qū)中獨立發(fā)揮作用，經(jīng)常處于無序狀態(tài)。基于此，黨組織能夠適度參與各主體間的矛盾協(xié)調(diào)，參與社區(qū)自治的平臺搭建、秩序建構(gòu)，構(gòu)建社區(qū)互聯(lián)、互補以及風(fēng)險共擔(dān)的自治體系，最終引領(lǐng)社區(qū)自治走向健康有序發(fā)展。因此，“黨建+”模式下的社區(qū)治理并非是黨組織的一枝獨秀，而是以其為核心的治理主體“大合唱”，既能夠發(fā)揮黨組織的核心引領(lǐng)作用，又能夠激發(fā)其他治理主體的積極性與創(chuàng)造性，推動社區(qū)治理走向社區(qū)善治。

總而言之，“黨建+”模式作為扎根于過去、生成于現(xiàn)代的社區(qū)治理新模式，內(nèi)含多重生成邏輯，具有豐富的時代意蘊和現(xiàn)實價值。盡管在踐行中面臨諸多困境與挑戰(zhàn)，但其仍然是契合時代發(fā)展理念，適應(yīng)社區(qū)治理潮流，具有前瞻性、超越性的新事物，蘊含強勁的內(nèi)在生命力。