談 蕭,黃夢慧

(1.廣東外語外貿(mào)大學(xué) 廣州綠色發(fā)展法治研究中心，廣東 廣州 510420；2.廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510420)

2017年3月15日，第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議將粵港澳大灣區(qū)首次寫入政府工作報(bào)告，粵港澳大灣區(qū)上升到國家戰(zhàn)略層面。2017年7月1日，《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》正式簽訂，文件中提出生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的合作原則，要將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為綠色低碳灣區(qū)。[1]2019年2月18日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出建設(shè)發(fā)展活力充沛、創(chuàng)新能力突出、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素流動(dòng)順暢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國際一流灣區(qū)和世界級城市群，并在專門章節(jié)中對如何加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)做出了進(jìn)一步的規(guī)劃。[2]在綠色低碳灣區(qū)的建設(shè)中，生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長相協(xié)調(diào)發(fā)展的重要前提和保障在于法律制度的制定和執(zhí)行，環(huán)境立法就是其中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。環(huán)境立法為環(huán)境治理提供了堅(jiān)實(shí)的法律制度保障。[3]當(dāng)環(huán)境法律失靈，即已經(jīng)制定的環(huán)境法律不能或沒有發(fā)揮其應(yīng)有的、立法機(jī)關(guān)所期望的、社會(huì)所期望的作用和效益，或沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律所規(guī)定的目標(biāo)等現(xiàn)象出現(xiàn)時(shí)，就會(huì)發(fā)生地方政府環(huán)境治理失靈的情況。[4]因此，在推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，正確認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境的重要性和整體性特點(diǎn)，突破行政區(qū)劃限制，加強(qiáng)環(huán)境立法協(xié)同成為應(yīng)有之義。鑒于粵港澳大灣區(qū)特殊的政治及法律背景，要切實(shí)發(fā)揮環(huán)境立法效果，避免走彎路、失實(shí)效，首先要解決的就是環(huán)境立法協(xié)同的問題。

一、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的動(dòng)因

(一)直接動(dòng)因：生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)性的增強(qiáng)

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展，區(qū)域間生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動(dòng)使得地方政府之間的利益沖突出現(xiàn)并增強(qiáng)，同時(shí)以GDP為考核核心的地方干部考核機(jī)制及城市間競爭機(jī)制也在潛移默化地加強(qiáng)地方之間的競爭意識(shí)，追求地方經(jīng)濟(jì)利益最大化成為地方發(fā)展的慣性，綠色、可持續(xù)等關(guān)鍵詞在經(jīng)濟(jì)增速、增量面前難以得到重視。區(qū)域的健康持續(xù)發(fā)展要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能只看增長的數(shù)量和速度，更應(yīng)當(dāng)重視發(fā)展的質(zhì)量。相比交通、人口等要素來講，環(huán)境問題在區(qū)域治理中比其他要素都要重要和突出。環(huán)境系統(tǒng)的整體性和環(huán)境后果的嚴(yán)重性及不可預(yù)估性，決定了區(qū)域中任何一個(gè)地方的環(huán)境問題都有可能對該區(qū)域的整體生態(tài)系統(tǒng)造成影響。生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)性的增強(qiáng)使得跨行政區(qū)環(huán)境治理模式的弊端開始顯現(xiàn)出來。[5]35-36傳統(tǒng)的以行政疆界為約束的環(huán)境治理模式所導(dǎo)致的地方保護(hù)、重復(fù)建設(shè)、交流障礙、邊界衰竭等問題日趨嚴(yán)重，已經(jīng)影響到了區(qū)域的可持續(xù)性發(fā)展，這對區(qū)域綠色發(fā)展提出了更高的要求。

當(dāng)前，全球治理體系和國際秩序變革加速推進(jìn)，國家全面深化改革取得重大突破，在國家新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展有著難得的歷史機(jī)遇。人員、物資、資金、信息、資源、能源等生產(chǎn)要素跨區(qū)域便捷有序流動(dòng)，為粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展提供了新動(dòng)能，也為內(nèi)地與港澳地區(qū)更緊密合作提供了示范。與此同時(shí)，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)行政分割明顯的局面也正遭受著沖擊。生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)性增強(qiáng)的趨勢要求打破行政區(qū)環(huán)境治理的模式，改變地方保護(hù)主義的觀念，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)之間環(huán)境治理的合作與協(xié)調(diào)。因此，生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動(dòng)增強(qiáng)對綠色發(fā)展提出更高要求，這是推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的直接動(dòng)因。

(二)現(xiàn)實(shí)動(dòng)因：區(qū)域環(huán)境合作治理的常態(tài)化

隨著改革開放深入推進(jìn)，我國跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)越來越多。以往依靠單一地方政府就可以解決的問題，現(xiàn)在已經(jīng)不能通過自上而下的“內(nèi)向型行政”方式來解決了，加強(qiáng)地方政府的合作治理成為大勢所趨。特別是在環(huán)境治理方面，由于自然資源的差異和越來越多跨地區(qū)的資源保護(hù)、防治污染等公共問題的凸顯，各地區(qū)之間通過合作共贏來實(shí)現(xiàn)利益最大化的環(huán)境合作治理需求越來越迫切。但由于受到財(cái)政、科學(xué)技術(shù)、人才支撐等因素的制約，面對河流整治、大氣治理等已經(jīng)超越單個(gè)地方政府職權(quán)的公共事務(wù)時(shí)，地方政府往往束手無策亦或想要“搭便車”，進(jìn)而導(dǎo)致“公地的悲劇”。

世界上其他灣區(qū)的發(fā)展歷程說明灣區(qū)建設(shè)需重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。19世紀(jì)50年代舊金山灣區(qū)城市化發(fā)展開始起步，但隨之而來的就是嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，到60年代末，舊金山灣區(qū)的臭氧每年幾乎超標(biāo)百倍。[6]為改變這一狀況，舊金山灣區(qū)成立保護(hù)發(fā)展委員會(huì)對灣區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理。東京灣區(qū)同樣在灣區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)面臨著嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，經(jīng)歷了“惡化—重點(diǎn)治理—改善”的環(huán)境治理過程?；浉郯拇鬄硡^(qū)由廣東省九市和香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)組成，三面環(huán)山、三江匯聚，自然地理?xiàng)l件優(yōu)越，但其持續(xù)發(fā)展也同樣受到生態(tài)環(huán)境方面的束縛。例如，在大氣污染治理方面，臭氧治理問題、以道路移動(dòng)源和船舶排放源為主的移動(dòng)源帶來的大氣污染等環(huán)境問題凸顯；在水環(huán)境污染方面，隨著區(qū)域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，區(qū)域水環(huán)境持續(xù)惡化，雖然近年來水環(huán)境污染情況有所改善，但深圳河、練江、石馬河等部分跨區(qū)水環(huán)境改善壓力仍很大。[7]231-232因此，隨著粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，面對一系列亟待解決的環(huán)境公共治理問題，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)政府間的合作、形成區(qū)域環(huán)境合作治理的常態(tài)化已成為一個(gè)必然趨勢，這是推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。

(三)制度動(dòng)因：“一國兩制三法域”

法律的功能在于調(diào)解各種錯(cuò)雜和沖突的利益，追求并實(shí)現(xiàn)利益的最大化。對利益進(jìn)行衡量的過程實(shí)際上就是進(jìn)行價(jià)值選擇、確定立法價(jià)值取向的過程?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境立法協(xié)同的過程，就是在“一國兩制三法域”下利益衡量的結(jié)果。

不同于世界其他灣區(qū)或者國內(nèi)其他跨行政區(qū)劃的環(huán)境區(qū)域，紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、東京灣區(qū)都處于同一法系及政治經(jīng)濟(jì)制度之下，京津冀和長三角亦同處于社會(huì)主義法系、實(shí)行社會(huì)主義制度，而粵港澳大灣區(qū)有著特殊的制度和法律背景，即“一國兩制三法域”?；浉郯娜赝瑢僖粋€(gè)國家，但社會(huì)制度不同，其利益取向、社會(huì)觀念、社會(huì)氛圍不同；法系不同，其法律理念、法律價(jià)值、法律體系等諸多方面也存在巨大差異。這些不同為粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域發(fā)展帶來了難得的發(fā)展機(jī)遇，也使得大灣區(qū)立法合作中矛盾沖突更為復(fù)雜多樣，增加了大灣區(qū)環(huán)境立法的難度，做好環(huán)境立法協(xié)同工作迫在眉睫。

“一國兩制三法域”的特殊制度背景是推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的制度動(dòng)因。這對粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同提出了諸多問題，包括：如何處理中央與地方的關(guān)系，如何處理中央全面管制權(quán)與特別行政區(qū)高度自治權(quán)之間的關(guān)系，如何處理粵港澳三地之間的關(guān)系，如何處理發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的發(fā)展權(quán)關(guān)系，如何處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，等等?；卮鸷吞幚磉@些問題的過程就是一個(gè)利益衡量的過程，是對環(huán)境公平這一價(jià)值取向的回應(yīng)。環(huán)境公平是環(huán)境立法中的一個(gè)重要價(jià)值衡量，是指所有主體在環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)利用上處于一律平等的地位，所享有的權(quán)力和承擔(dān)的義務(wù)也同樣相等。[8]160在“一國兩制三法域”的制度背景下實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平，就要求粵港澳大灣區(qū)在環(huán)境立法時(shí)必須格外關(guān)注立法協(xié)同的問題，通過環(huán)境立法協(xié)同工作，處理好大灣區(qū)內(nèi)各類型的利益沖突，實(shí)現(xiàn)環(huán)境協(xié)同治理效益的最大化。

二、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的現(xiàn)狀及存在問題

粵港澳大灣區(qū)的大氣、水、土壤及人類活動(dòng)等共同構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)是大灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展的自然基礎(chǔ)。加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)是將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為國際一流灣區(qū)的重要環(huán)節(jié)?！痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出要推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，以建設(shè)美麗灣區(qū)為引領(lǐng)，著力提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，實(shí)現(xiàn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展，使大灣區(qū)天更藍(lán)、山更綠、水更清、環(huán)境更優(yōu)美?！盵2]

由于粵港澳三地所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)水平不同，因而地區(qū)發(fā)展目標(biāo)存在著差異，自然也導(dǎo)致各地環(huán)境治理的標(biāo)準(zhǔn)和要求不同，加之法律模式、立法體系等各方面的差異也為粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境合作治理帶來了一定的難度。就各地立法體系來看，廣東省的環(huán)境治理主要是遵循以《中華人民共和國憲法》為根本、以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》為基本法、包括環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法、以節(jié)能減排為主要內(nèi)容的環(huán)境法體系，此外，廣東省還先后制訂或修訂了包括《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》等多部環(huán)保法規(guī)，印發(fā)了《廣東省土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》等環(huán)保政策。而香港的環(huán)境治理則主要由一系列的條例構(gòu)成，包括控制污染(《空氣污染管制條例》等)、保護(hù)自然(《郊野公園條例》等)和環(huán)境評價(jià)(《環(huán)境影響評估條例》)三部分。此外，還有《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等環(huán)保國際公約。澳門的環(huán)境治理主要以《環(huán)境綱要法》為環(huán)境保護(hù)基本法，同時(shí)以其他法令例如《澳門環(huán)境噪音管制規(guī)則》《控制及減少使用可減弱臭氧層之物質(zhì)措施》《無鉛汽油之特征及使用條件》等對數(shù)據(jù)性的準(zhǔn)則作進(jìn)一步約束。不同的法律模式和立法體系體現(xiàn)出了粵港澳三地各自不同的環(huán)境發(fā)展要求。如何在粵港灣大灣區(qū)的建設(shè)中，既保有地區(qū)綠色發(fā)展的特性，又在差異中形成合力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域綠色發(fā)展利益最大化，考驗(yàn)著粵港灣大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的能力。

事實(shí)上，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理合作已經(jīng)進(jìn)行多年。現(xiàn)有的推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)環(huán)境治理的合作機(jī)構(gòu)主要有：粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組(1990年成立粵港環(huán)境保護(hù)聯(lián)絡(luò)小組，2000年更名為“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”)和粵澳環(huán)保合作專責(zé)小組(2000年成立粵澳環(huán)保合作機(jī)構(gòu)，2002年5月成立“粵澳環(huán)保合作專責(zé)小組”)，主要負(fù)責(zé)粵港澳在環(huán)境治理合作上的政策制定和管理，各地根據(jù)實(shí)際需要下設(shè)了多個(gè)專項(xiàng)小組，例如珠三角空氣質(zhì)量合作專項(xiàng)小組、東江水質(zhì)保護(hù)專題小組等?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境治理合作基本上是依托粵港澳政府間的聯(lián)席會(huì)議制度，主要以區(qū)域規(guī)劃綱要、政府間合作協(xié)議等形式進(jìn)行，前者主要包括《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要(2004—2020年)》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項(xiàng)規(guī)劃(2005—2010年)》《珠江河口綜合治理規(guī)劃》《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項(xiàng)規(guī)劃》《珠江三角洲地區(qū)生態(tài)安全體系一體化規(guī)劃(2014—2020年)》《珠三角國家森林城市群建設(shè)規(guī)劃(2016—2025年)》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等，后者主要包括《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)合作協(xié)議》《廣佛肇經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)合作框架協(xié)議》《粵港環(huán)保合作協(xié)議》《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》《深圳市東莞市惠州市飲用水源與跨界河流水質(zhì)監(jiān)測工作一體化協(xié)議》《粵澳環(huán)保合作框架協(xié)議》《珠澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書》《中山珠海兩市跨界區(qū)域防洪及河涌水污染綜合整治合作協(xié)議》《2016—2020年粵港環(huán)保合作協(xié)議》《2017—2020年粵澳環(huán)保合作協(xié)議》《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》等。雖然粵港澳三地之間已經(jīng)采取了不少措施推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作，但目前粵港澳三地的環(huán)境合作治理在立法協(xié)同上仍存在一些問題。

(一)立法協(xié)同體系尚未形成

粵港澳大灣區(qū)在環(huán)境保護(hù)方面有著不少的規(guī)劃綱要和合作協(xié)議，其環(huán)境合作治理已經(jīng)有了一定的實(shí)踐基礎(chǔ)，但這種以規(guī)劃綱要和合作協(xié)議為主的環(huán)境法律治理模式存在不足：

第一，綱領(lǐng)性和原則性較強(qiáng)，可操作性較弱。大量的規(guī)劃綱要和合作協(xié)議雖對粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理起到一定的指導(dǎo)作用，體現(xiàn)出了大灣區(qū)內(nèi)各方政府在環(huán)境方面的高度滲透性和不可分割性，以及對環(huán)境治理的跨部門、跨行政區(qū)域性有著準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，但若不能將其細(xì)化為具備協(xié)調(diào)性和可操作性的有效制度并加以切實(shí)落實(shí)，大灣區(qū)的環(huán)境合作治理將難以為繼。[9]61

第二，缺少相應(yīng)的責(zé)任條款。縱觀粵港澳大灣區(qū)在環(huán)境治理合作方面的規(guī)劃綱要和政府合作協(xié)議，可以看出大灣區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的環(huán)境治理合作中鮮少有關(guān)責(zé)任條款的規(guī)定。究其原因，一是由于地方事權(quán)的有限性，我國法律對地方政府在各自轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境責(zé)任有著明確的規(guī)定，但是對于區(qū)域環(huán)境責(zé)任的主體、邊界、責(zé)任承擔(dān)并沒有明確的規(guī)定，規(guī)劃綱要及合作協(xié)議的各方主體雖然認(rèn)識(shí)到了生態(tài)保護(hù)的重要性，但未必愿意在其中增加責(zé)任條款給自己增加約束，特別是那些亟需發(fā)展且環(huán)境治理能力較弱的落后地區(qū)。二是責(zé)任條款的設(shè)定必然伴隨著對于責(zé)任追究主體、責(zé)任形式和追責(zé)程序的需求，不先解決前述問題，責(zé)任條款只能淪為一紙空談。但是在粵港澳大灣區(qū)中，如果是由同一上級政府介入主持的規(guī)劃綱要和合作協(xié)議，那么尚且還有追責(zé)的權(quán)力依據(jù)，而如果是同級政府之間的追責(zé)，那么如何追責(zé)、責(zé)任形式如何體現(xiàn)就有待探討了。

第三，法律約束力不明確?；浉郯拇鬄硡^(qū)的環(huán)境立法協(xié)同大多是以政府區(qū)域行政規(guī)劃及區(qū)域行政協(xié)議進(jìn)行的，在立法協(xié)同上主要體現(xiàn)在軟法層面。軟法是一種法律效力結(jié)構(gòu)未必完整，無需依靠國家強(qiáng)制保障實(shí)施，但能夠產(chǎn)生社會(huì)實(shí)效的法律規(guī)范。軟法雖然有著彈性和靈活性強(qiáng)的特點(diǎn)，可以突破“一國兩制三法域”以及傳統(tǒng)行政區(qū)劃等多重因素的束縛，彌補(bǔ)硬法滯后性、剛性引起的制度缺位與失靈的不足，推動(dòng)中央與粵港澳地方政府對區(qū)域公共問題進(jìn)行溝通協(xié)商，在平衡各方利益的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí)，承載著眾多的公共治理功能，[10]但軟法也有著一個(gè)最大的缺陷，即軟法的法律約束力存在不明確性。與硬法主要依靠國家強(qiáng)制力保障不同，軟法實(shí)現(xiàn)其所反映的國家意志之外的公共意志，主要是依靠社會(huì)公權(quán)力。[11]目前粵港澳經(jīng)濟(jì)一體化中通過平等、自愿和協(xié)商形成行政協(xié)議等軟法進(jìn)行公共治理是一種不得已的次優(yōu)選擇。[12]依照現(xiàn)狀來看，如果區(qū)域行政協(xié)議中的一方政府主體未能履行協(xié)議，軟法也難以通過強(qiáng)制的方式來保障合作協(xié)議的履行，這時(shí)協(xié)議的初衷和設(shè)想可能就難以實(shí)現(xiàn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)的環(huán)境治理最終還是需要有法律強(qiáng)制力的保障。

第四，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同性不足?；浉郯拇鬄硡^(qū)的環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議大多是大灣區(qū)內(nèi)幾個(gè)城市之間的協(xié)議，沒有將大灣區(qū)的所有城市都涵蓋在內(nèi)。要將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群，打造成為高質(zhì)量發(fā)展的典范，除了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化交流、社會(huì)和諧，還應(yīng)重視彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境的短板，使大灣區(qū)全面高質(zhì)量發(fā)展。隨著粵港澳大灣區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展及城市化的快速推進(jìn)，大灣區(qū)內(nèi)出現(xiàn)生活污水處理率低，城市生活垃圾無害化處理率低，大氣污染物排放量巨大，在城市間輸送、轉(zhuǎn)化、耦合，導(dǎo)致出現(xiàn)細(xì)粒子濃度高、臭氧濃度高、酸雨頻率高、灰霾嚴(yán)重等現(xiàn)象，這正反映出了大灣區(qū)存在著環(huán)境管理協(xié)調(diào)不足、缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制的問題。[13]目前粵港澳大灣區(qū)各方政府在環(huán)境保護(hù)合作上的深度顯然還不夠，環(huán)境立法協(xié)同體系尚未形成。

(二)環(huán)境立法協(xié)同工作機(jī)構(gòu)有待完善

粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同是一項(xiàng)系統(tǒng)工程?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)各方之間不存在隸屬關(guān)系、立法水平也存在差異，要實(shí)現(xiàn)各方主體的平等交流而非個(gè)別主體之間的溝通，發(fā)揮環(huán)境立法在區(qū)域環(huán)境治理中的引導(dǎo)、規(guī)范作用，促進(jìn)環(huán)境立法協(xié)同的實(shí)施，就必須有一個(gè)強(qiáng)有力的立法協(xié)同機(jī)構(gòu)作為平臺(tái)。雖然多年來，粵港澳三地構(gòu)建了以聯(lián)席會(huì)議為核心的合作機(jī)制，在聯(lián)席會(huì)議框架下，通過建立粵港、粵澳環(huán)保合作小組及其下設(shè)的專責(zé)(項(xiàng))小組落實(shí)執(zhí)行相關(guān)環(huán)境合作規(guī)劃、協(xié)議和行動(dòng)方案，[14]但粵港澳大灣區(qū)目前尚未有一個(gè)專門針對本區(qū)域的環(huán)境立法協(xié)同工作小組，環(huán)境立法協(xié)同模式松散，呈現(xiàn)出各自為政的局面。現(xiàn)有的由廣東省分別與香港、澳門成立環(huán)保合作小組的環(huán)保合作形式已經(jīng)不足以適應(yīng)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的要求，急需建立、完善環(huán)境立法協(xié)同工作機(jī)構(gòu)，針對治理大灣區(qū)內(nèi)的突出環(huán)境問題進(jìn)行立法協(xié)同，增強(qiáng)環(huán)境協(xié)同治理的全局性。

(三)環(huán)境立法協(xié)同保障機(jī)制不健全

粵港澳大灣區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展是一項(xiàng)浩大的工程，需要各方面協(xié)同工作，其中也包括地方立法工作。隨著生產(chǎn)要素自由流動(dòng)性的增強(qiáng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)法律與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境之間的沖突以及法治系統(tǒng)內(nèi)立法、行政、司法等相互之間的沖突問題日益凸顯，迫切需要環(huán)境立法協(xié)同。在區(qū)域社會(huì)治理中，區(qū)域法治系統(tǒng)具有其復(fù)雜性與不確定性。區(qū)域法治系統(tǒng)只有實(shí)現(xiàn)自身的協(xié)同發(fā)展，方能發(fā)揮其促進(jìn)區(qū)域社會(huì)發(fā)展的作用，否則非但不能促進(jìn)區(qū)域社會(huì)的和諧發(fā)展，甚至可能阻礙區(qū)域社會(huì)的發(fā)展。[15]目前粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理法律文件，對大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)雖試圖構(gòu)建協(xié)同發(fā)展相互適應(yīng)、相互支撐、相互促進(jìn)的保障機(jī)制，但較為分散，仍然沒有形成體系化、長效化的環(huán)境立法協(xié)同保障機(jī)制。

三、粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的路徑

協(xié)同視野下的系統(tǒng)功利主義把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)看作彼此協(xié)同的兩個(gè)子系統(tǒng)，二者可以相互補(bǔ)充、相得益彰。它不僅主張發(fā)展經(jīng)濟(jì)以有利于增進(jìn)人類的福祉，而且注重保護(hù)好生態(tài)環(huán)境以有利于人類的生存與發(fā)展，只有二者協(xié)調(diào)發(fā)展，才能使民眾得到最大的幸福，從而在社會(huì)復(fù)雜系統(tǒng)的支配下平穩(wěn)地向前發(fā)展。[16]167-168環(huán)境立法協(xié)同的過程就是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的過程。推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理，離不開環(huán)境立法協(xié)同的有效推進(jìn)。針對粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同存在的問題，相關(guān)完善的主要路徑有：

(一)建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同工作機(jī)制

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)具有外部性、空間外延性的復(fù)合系統(tǒng)。[17]生態(tài)環(huán)境的特性使得大氣污染、水體污染等問題呈現(xiàn)出區(qū)域性特征，打破了行政區(qū)劃的界限。環(huán)境的跨區(qū)域協(xié)同治理要求環(huán)境立法的保障。例如，在水污染防治上，不論是中央立法層面，還是地方立法實(shí)踐，基本上我們可以看到相關(guān)規(guī)定都是集中于流域行政權(quán)屬的劃分，但是針對跨區(qū)域水污染的協(xié)同治理卻存在著立法上的空白?；浉郯拇鬄硡^(qū)的區(qū)域環(huán)境立法協(xié)同是大灣區(qū)內(nèi)經(jīng)由地方立法權(quán)合作開展的立法協(xié)作，環(huán)境立法協(xié)同工作應(yīng)緊緊圍繞大灣區(qū)環(huán)境立法活動(dòng)，即如何促成大灣區(qū)環(huán)境治理合作的實(shí)現(xiàn)，以及如何協(xié)同大灣區(qū)的環(huán)境立法活動(dòng)使其順利進(jìn)行。在面對粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同體系中存在的可操作性較弱、責(zé)任條款缺失、法律約束力不足、協(xié)同性不高等問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同工作機(jī)制，為大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同工作提供規(guī)范的指引和依據(jù)。環(huán)境立法協(xié)同工作機(jī)制的形成與完善關(guān)系到粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法實(shí)踐的發(fā)展程度，環(huán)境立法協(xié)同工作機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)也關(guān)乎著粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法水平的高低。但目前，無論是長三角還是京津冀地區(qū)，亦或是粵港澳大灣區(qū)，一套完整科學(xué)的環(huán)境立法協(xié)同工作機(jī)制仍在被探索之中?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)抓住區(qū)域發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)如火如荼推進(jìn)的大局，力爭為我國區(qū)域環(huán)境立法協(xié)同提供示范。

粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)始終做到全面準(zhǔn)確貫徹“一國兩制”“港人治港”“澳人治澳”“高度自治”的方針，嚴(yán)格依照憲法和基本法辦事，妥善協(xié)同各方主體，尊重各方立法權(quán)限，增強(qiáng)環(huán)境立法的協(xié)同性以及可操作性?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境立法協(xié)同應(yīng)界定區(qū)域環(huán)境立法的主體、客體、程序，為大灣區(qū)環(huán)境立法提供指引，使大灣區(qū)內(nèi)各個(gè)地方在參與大灣區(qū)的環(huán)境立法活動(dòng)時(shí)有規(guī)則進(jìn)行指引、有章程可以遵循，從而推動(dòng)大灣區(qū)環(huán)境立法活動(dòng)的高效進(jìn)行。同時(shí)，應(yīng)注意在不同的立法階段，需要協(xié)調(diào)和平衡利益的內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)有所不同，環(huán)境立法協(xié)同工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)貫徹到環(huán)境立法的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括區(qū)域環(huán)境立法準(zhǔn)備階段的協(xié)同(立法規(guī)劃、立法起草論證)、環(huán)境立法確認(rèn)階段的協(xié)同(立法主體、立法文本、立法程序)和環(huán)境立法完善階段的協(xié)同(沖突解決、立法解釋、立法后評估)。[18]156-160在粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同中，還應(yīng)重視對于《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等規(guī)劃綱要和合作協(xié)議的細(xì)化及落實(shí)，通過各方在地方事權(quán)范圍內(nèi)行使地方立法權(quán)的方式，將大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、基本原則和重點(diǎn)領(lǐng)域落實(shí)到大灣區(qū)的建設(shè)當(dāng)中。最后，應(yīng)通過增加責(zé)任條款，督促各方承擔(dān)區(qū)域環(huán)境治理責(zé)任，以立法的方式彌補(bǔ)綱要和協(xié)議法律硬度不足的缺陷。

(二)成立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同工作小組

在最一般的層次上，公共池塘資源占有者所面臨的問題是一個(gè)組織問題：如何把占有者獨(dú)立行動(dòng)的情形改變?yōu)檎加姓卟捎脜f(xié)調(diào)策略以獲得較高收益或較少共同損失的情形。[19]65單單依靠縱向的資源控制和約束并不能達(dá)到環(huán)境治理效果最大化的目標(biāo)，橫向的溝通合作渠道在區(qū)域環(huán)境治理中的作用是不可忽視的?；浉郯娜赜捎谟兄髯圆煌沫h(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，如何在協(xié)同中尋求統(tǒng)一，橫向的溝通合作必不可少。例如就粵港澳大灣區(qū)的水環(huán)境問題而言，一個(gè)流域的保護(hù)需要生態(tài)環(huán)境、水利、漁業(yè)等多個(gè)行政職能部門的相互配合，且不論粵港澳三地之間的關(guān)系，就單單是廣東省就已存在眾多需要協(xié)調(diào)的問題。例如西江的水流域保護(hù)，就涉及到了廣東省與云南、廣西的流域管理部門之間的關(guān)系，還涉及到了廣東省內(nèi)西江流經(jīng)的云浮、肇慶、佛山、廣州等市政府之間的關(guān)系。[20]跨流域或跨區(qū)域的環(huán)境合作治理是對我國行政科層制的一種考驗(yàn)，區(qū)域之間的環(huán)境合作治理亟需有一個(gè)機(jī)構(gòu)來進(jìn)行協(xié)同。但是，就目前粵港澳三地的環(huán)境合作機(jī)構(gòu)來看，基本上都是三方之中兩方的合作，例如粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組、粵澳環(huán)保合作專責(zé)小組，尚未形成三方之間的共同合作交流。因而，一個(gè)為粵港澳三地提供專業(yè)、平等、溝通及時(shí)的環(huán)境立法協(xié)同平臺(tái)至關(guān)重要。

粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同工作小組可以由粵港澳三地的地方立法機(jī)關(guān)代表、地方政府代表及專家學(xué)者組成，主要工作內(nèi)容包括：環(huán)境立法規(guī)劃計(jì)劃協(xié)同、起草環(huán)境法律法規(guī)工作協(xié)同、環(huán)境立法工作推進(jìn)協(xié)同、環(huán)境立法成果共享等方面。例如在制定環(huán)境保護(hù)工作立法規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到不同地區(qū)的差異和行政區(qū)域之間的相互影響，在規(guī)劃的過程中，通過環(huán)境立法協(xié)同工作小組這一機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，對于立法中調(diào)整的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)特別是對行政區(qū)邊界的環(huán)境問題，進(jìn)行不斷地磋商和調(diào)整，在協(xié)同中尋求統(tǒng)一和區(qū)域環(huán)境利益最大化?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境立法協(xié)同工作小組要堅(jiān)持如下三個(gè)原則：

第一，堅(jiān)持“一國兩制”的原則。在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法過程中強(qiáng)調(diào)“一國兩制”原則，是對我國憲法和法律的尊重，是對港澳地方高度自治權(quán)的尊重，也是對大灣區(qū)建設(shè)不等于“區(qū)域一體化”的表態(tài)，有利于打消港澳在政治制度上無必要的擔(dān)憂和顧慮，進(jìn)而推動(dòng)港澳融入國家發(fā)展大局。

第二，堅(jiān)持尊重發(fā)展規(guī)律、立足地方實(shí)踐的原則。事物的發(fā)展有其客觀規(guī)律，粵港澳大灣區(qū)各城市在地理位置上緊密相連、經(jīng)濟(jì)往來密切、文化同根同源，隨著大灣區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，各城市之間的關(guān)系必將更加緊密，相互影響也必將加深?，F(xiàn)在粵港澳大灣區(qū)面臨著區(qū)域發(fā)展空間陷入瓶頸、資源能源約束趨緊、生態(tài)環(huán)境壓力日益增大、人口紅利逐步減退等問題日益凸顯的局面。有關(guān)粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同，應(yīng)當(dāng)立足地方實(shí)踐、尊重發(fā)展規(guī)律，既要抓住大灣區(qū)大發(fā)展的機(jī)遇，也要直面這一過程中所帶來的環(huán)境保護(hù)方面的挑戰(zhàn)。

第三，堅(jiān)持互利共贏原則。粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展過程是一個(gè)生產(chǎn)要素相互流動(dòng)、各方相互補(bǔ)充配合的過程。要使粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法能夠協(xié)同進(jìn)行、抓住粵港澳大灣區(qū)各類重點(diǎn)環(huán)境問題，就要堅(jiān)持互利共贏原則。區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵是利益的平衡，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各主體均擁有地方立法權(quán)、主體之間的發(fā)展水平存在著差異，要平衡好發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的利益，避免發(fā)達(dá)地區(qū)基于其優(yōu)越地位而不愿帶動(dòng)其他地區(qū)的發(fā)展，避免落后地區(qū)陷入地方保護(hù)主義的惡性循環(huán)當(dāng)中，就要始終堅(jiān)持互利共贏的原則。當(dāng)互利共贏成為區(qū)域發(fā)展中各方共同的目標(biāo)時(shí)，才能激發(fā)各方的積極性，共同推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)。

(三)完善粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同保障機(jī)制

粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法要發(fā)揮出最大的效果，就應(yīng)當(dāng)重視其全過程的立法協(xié)同，這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，要使其發(fā)揮最大效用，離不開保障機(jī)制的落實(shí)。當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同還缺乏相應(yīng)的工作配套機(jī)制作為支撐，主要建設(shè)內(nèi)容包括：

第一，建立環(huán)境立法信息共享機(jī)制?！傲⒎ň哂懈叨鹊男畔⒁蕾囆裕蕾嚨倪@些信息既包括可供立法者選擇的規(guī)則的信息，也包括規(guī)則所生存的社會(huì)環(huán)境的信息。同時(shí)，這些信息又具有分散的特性。因此，立法者立法時(shí)總是面臨信息不足的困境?！盵21]20環(huán)境立法信息的交流與掌握關(guān)系到環(huán)境立法的質(zhì)量，特別是在粵港澳大灣區(qū)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)政治背景下，及時(shí)了解大灣區(qū)環(huán)境資源狀況、環(huán)境治理現(xiàn)狀、各方實(shí)際情況及社情民意等信息對于環(huán)境立法來說十分重要，對環(huán)境立法信息掌握的充分度和把握的準(zhǔn)確度是環(huán)境立法協(xié)同工作不可缺少的內(nèi)容?；浉郯拇鬄硡^(qū)的環(huán)境立法信息共享機(jī)制包括但不限于立法前各地的調(diào)研信息、大灣區(qū)現(xiàn)有的環(huán)境立法實(shí)施情況等。環(huán)境立法信息的共享，有利于環(huán)境立法協(xié)同工作小組開展粵港澳大灣區(qū)環(huán)境法律法規(guī)等的清理和梳理，有利于環(huán)境立法協(xié)同工作把握住立法過程當(dāng)中的問題與效果，增強(qiáng)立法工作的可預(yù)見性和科學(xué)性。

第二，建立環(huán)境立法成果共享機(jī)制。環(huán)境立法成果的共享并非簡單的立法后立法文本的交流，也不意味著各方環(huán)境立法要事無巨細(xì)的相同。立法成果的分享包括立法各個(gè)階段立法經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、文本等的交流學(xué)習(xí)和借鑒?；浉郯拇鬄硡^(qū)內(nèi)各地區(qū)之間發(fā)展存在著較大的差距，各地之間的發(fā)展定位也并不相同，環(huán)境立法的能力和技術(shù)也存在不能忽視的差距，因此在大灣區(qū)環(huán)境立法過程中及時(shí)共享各方階段性立法成果，使各方在立法中能及時(shí)了解到其他相關(guān)方的想法和實(shí)際，可以進(jìn)一步推動(dòng)大灣區(qū)環(huán)境治理合作的協(xié)同性，有利于環(huán)境立法協(xié)同工作小組掌握大灣區(qū)內(nèi)不同地區(qū)的環(huán)境差異和立法實(shí)踐差別，準(zhǔn)確判斷大灣區(qū)內(nèi)不同地區(qū)立法的優(yōu)劣，進(jìn)而發(fā)揚(yáng)先進(jìn)、發(fā)現(xiàn)不足、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而提高粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法質(zhì)量。

第三，建立環(huán)境立法協(xié)同性評估機(jī)制?！皡^(qū)域環(huán)境法治最典型的特征就是協(xié)同性，是區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)各類主體的協(xié)同行動(dòng)及其結(jié)果與狀態(tài)?！盵22]對于區(qū)域環(huán)境立法的評估，核心評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在于評估其協(xié)同性?；浉郯拇鬄硡^(qū)環(huán)境立法協(xié)同性評估機(jī)制的內(nèi)容可以分為橫向和縱向。橫向上，主要包括立法主體之間的協(xié)同和立法之間的協(xié)同。前者主要是指除主導(dǎo)立法的地方政府或者人大之外其他利益相關(guān)主體參與環(huán)境立法的程度。區(qū)域環(huán)境治理是多元主體的環(huán)境治理，環(huán)境治理主體的多元性、公眾等利益相關(guān)主體參與區(qū)域環(huán)境立法方式的多樣性以及參與的深度和質(zhì)量，都是粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同性評估的重要內(nèi)容。后者主要是指粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部各地之間的環(huán)境立法是否協(xié)同、是否符合區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的共同利益。縱向上，包括立法過程的協(xié)同，例如是否遵循立法計(jì)劃、立法解釋是否與其他地區(qū)協(xié)同；上下位法之間是否存在沖突；實(shí)施效果是否達(dá)到環(huán)境立法協(xié)同的預(yù)期等。協(xié)同工作伴隨著粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法的全過程，建立環(huán)境立法協(xié)同性評估機(jī)制，對經(jīng)過環(huán)境立法協(xié)同所頒布實(shí)施的大灣區(qū)環(huán)境立法進(jìn)行分析評價(jià)，判斷總結(jié)其是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的環(huán)境立法協(xié)同效果，并提出評估意見，有利于促進(jìn)大灣區(qū)環(huán)境立法從形式協(xié)同走向?qū)嵸|(zhì)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境治理法律保障的統(tǒng)一。

第四，構(gòu)建公眾參與環(huán)境立法協(xié)同的機(jī)制。在法治社會(huì)的推動(dòng)下，民主立法已經(jīng)逐漸成為各地立法的重要原則，各地立法活動(dòng)也基本具備公眾參與的途徑。環(huán)境立法協(xié)同工作同樣也需要公眾的參與。區(qū)域法制是新生事物，區(qū)域環(huán)境治理更是一個(gè)新興且關(guān)乎公眾切身利益的課題。區(qū)域環(huán)境治理在我國還缺乏足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境立法協(xié)同還在探索和實(shí)踐之中，需要發(fā)揮立法協(xié)同機(jī)構(gòu)、立法機(jī)關(guān)和公眾等相關(guān)利益主體的智慧。在粵港澳大灣區(qū)特殊的制度背景下，各方民眾在法律價(jià)值、法律認(rèn)同等觀念上可能存在差別，如何使公眾對于大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同有著更高層次的認(rèn)同和理解、增進(jìn)相互溝通和信任，構(gòu)建公眾參與環(huán)境立法協(xié)同機(jī)制就是一個(gè)很好的選擇。在粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同的整個(gè)過程中，都可以讓公眾參與，包括立法規(guī)劃、起草論證、審議等等；要暢通公眾參與渠道，可以根據(jù)不同階段的需要設(shè)立不同的參與方式，例如向社會(huì)公開征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)等等。另外，在粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境立法協(xié)同工作中，還要重視制定、細(xì)化和落實(shí)公眾參與環(huán)境立法協(xié)同的機(jī)制，避免將其束之高閣，最終流于形式。

四、結(jié)論：粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法的縱橫協(xié)同

要將粵港澳大灣區(qū)建成為世界一流灣區(qū)，就要在推動(dòng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，充分考慮生態(tài)環(huán)境的承載力、自然資源的約束力和人口增長的壓力，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，樹立綠色發(fā)展理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營模式。環(huán)境立法是區(qū)域環(huán)境治理的重要制度內(nèi)容，加強(qiáng)環(huán)境立法協(xié)同是環(huán)境立法的重要保障?；浉郯拇鬄硡^(qū)的環(huán)境立法協(xié)同可以分為縱向和橫向?？v向上，粵港澳大灣區(qū)環(huán)境立法協(xié)同機(jī)制應(yīng)該貫穿于環(huán)境立法活動(dòng)的全過程，結(jié)合大灣區(qū)發(fā)展實(shí)踐，協(xié)同各階段存在的矛盾及利益沖突。橫向上，要協(xié)同好各方立法主體之間的關(guān)系，遵守憲法和法律，使各方能夠在立法權(quán)限范圍內(nèi)處理好環(huán)境治理這一公共事務(wù)。