郭麗莎

(中山大學(xué) 粵港澳發(fā)展研究院，廣東 廣州 510275)

粵港澳三地之間的法律沖突，一直都是粵港澳一體化發(fā)展的重要制約因素。長(zhǎng)期以來(lái)，粵港澳合作都是以政府間簽署協(xié)議的方式進(jìn)行的，不具有法律規(guī)范意義。要促進(jìn)內(nèi)地與港澳的深度合作，實(shí)現(xiàn)人流、物流、資金流、信息流在粵港澳大灣區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)大灣區(qū))的高效融通，要提升國(guó)家治理能力現(xiàn)代化水平，將港澳治理納入國(guó)家治理體系，就必然要打破粵港澳法律制度壁壘，建立健全大灣區(qū)法律合作和法治保障。京津冀協(xié)同和長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化比大灣區(qū)更早上升為國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀和長(zhǎng)三角的立法協(xié)同已取得巨大進(jìn)展，其成功經(jīng)驗(yàn)值得大灣區(qū)借鑒。同時(shí)，大灣區(qū)的獨(dú)特性又決定了其立法協(xié)同面臨著獨(dú)特挑戰(zhàn)。

一、京津冀和長(zhǎng)三角立法協(xié)同的進(jìn)展情況

(一)京津冀的立法協(xié)同

2014年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展作為國(guó)家重大戰(zhàn)略被正式提出，對(duì)其進(jìn)行法制引領(lǐng)與保障隨之提上日程。但“單一制”國(guó)家結(jié)構(gòu)形式和“一元多層”立法體制[1]之下的協(xié)同立法，在國(guó)內(nèi)外沒(méi)有先例可循。河北省人大常委會(huì)率先提議進(jìn)行三地協(xié)同立法的制度探索。2015年3月31日，河北省人大常委會(huì)與北京市人大常委會(huì)、天津市人大常委會(huì)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)。隨后，三地人大常委會(huì)主任會(huì)議各自通過(guò)該《意見(jiàn)》，并正式啟動(dòng)協(xié)同立法機(jī)制。根據(jù)2015年4月30日中央政治局會(huì)議審議通過(guò)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心定位是“疏解北京非首都功能”[2]。在此協(xié)同立法過(guò)程中，形成了一條基本模式：對(duì)于需要三地共同立法的事項(xiàng)，由京津冀人大立法工作聯(lián)席會(huì)議通過(guò)后，分別提交各自人大常委會(huì)主任會(huì)議進(jìn)行研究，經(jīng)主任會(huì)議批準(zhǔn)后施行[3]；對(duì)于與三地協(xié)同發(fā)展有關(guān)的立法事項(xiàng)，一地人大在立法之前征求另外兩地人大的意見(jiàn)。照此模式，三地又陸續(xù)出臺(tái)了《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》《京津冀人大立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施細(xì)則》。

《意見(jiàn)》對(duì)京津冀人大協(xié)同立法各方面相關(guān)事務(wù)做了原則性規(guī)定，兩個(gè)《辦法》和《實(shí)施細(xì)則》是對(duì)《意見(jiàn)》的具體細(xì)化，主要內(nèi)容包括：第一，確定協(xié)同對(duì)象，包括立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、重點(diǎn)領(lǐng)域立法項(xiàng)目。京津冀三地制定五年立法規(guī)劃或年度立法計(jì)劃時(shí)應(yīng)當(dāng)充分溝通協(xié)調(diào)，從交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域著手，選擇關(guān)聯(lián)度高的重要立法項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，在制度規(guī)范上盡可能增強(qiáng)一致性、協(xié)同性和融合性。三方就立法協(xié)同項(xiàng)目的共性問(wèn)題進(jìn)行研究，例如執(zhí)法體制機(jī)制、社會(huì)參與、重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題治理、京津冀區(qū)域協(xié)作等方面的問(wèn)題。第二，構(gòu)建協(xié)同機(jī)制。深化和完善三地協(xié)同立法會(huì)商機(jī)制和信息共享機(jī)制。立法項(xiàng)目協(xié)同相關(guān)方可以建立常委會(huì)主管領(lǐng)導(dǎo)、法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、立法項(xiàng)目小組三級(jí)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)(即京津冀人大法制委員會(huì)和常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu))可以通過(guò)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議、信息通報(bào)、走訪學(xué)習(xí)等多種方式加強(qiáng)立法工作的聯(lián)系與溝通，包括立法協(xié)同項(xiàng)目的商議、地方立法理論研究的協(xié)作、立法工作經(jīng)驗(yàn)和立法成果的交流共享、立法干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)方面的交流互動(dòng)。第三，明確協(xié)同程序。京津冀任何一方均可提出立法項(xiàng)目協(xié)同建議，通過(guò)三地人大立法工作聯(lián)席會(huì)議商議，形成立法項(xiàng)目協(xié)同實(shí)施方案，提交各自的人大常委會(huì)主任會(huì)議討論決定。三方共同參與立法項(xiàng)目起草，形成意見(jiàn)一致的草案文本和說(shuō)明，提交各自的人大常委會(huì)或者代表大會(huì)審議。草案中涉及功能定位不同或者本地特色的內(nèi)容可以適當(dāng)保留。各自人大常委會(huì)有重大修改意見(jiàn)的，以簡(jiǎn)報(bào)等形式通報(bào)其他兩方，確有需要時(shí)應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)會(huì)商機(jī)制。第四，其他相關(guān)機(jī)制和工作。三地人大常委會(huì)在人力、物力、財(cái)力等方面保障立法工作接通機(jī)制；三地人大可以根據(jù)需要協(xié)同開(kāi)展法規(guī)清理工作；等等。

在京津冀協(xié)同立法實(shí)踐中，三地黨委的領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)使得協(xié)同立法工作的開(kāi)展平穩(wěn)有序，突出表現(xiàn)在重大利益問(wèn)題的協(xié)調(diào)方面。在協(xié)同立法過(guò)程中，非常重視征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，主動(dòng)向大型企業(yè)、相關(guān)協(xié)會(huì)和人群征詢(xún)意見(jiàn)。目前，京津冀在大氣污染防治領(lǐng)域完成了首個(gè)協(xié)同立法項(xiàng)目。2018年，京津冀協(xié)同立法聯(lián)席會(huì)議將移動(dòng)源污染防治立法確定為協(xié)同立法項(xiàng)目。經(jīng)過(guò)三方密切溝通、聯(lián)合起草，形成了基本一致的條例草案，只是在主要管理制度和法律責(zé)任方面，北京、天津比河北體現(xiàn)了更為嚴(yán)格的內(nèi)容，這是考慮到三地不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)承受能力以及國(guó)家能源戰(zhàn)略的需求。2020年1月，河北省、北京市、天津市相繼在各自人民代表大會(huì)上通過(guò)了各自的《機(jī)動(dòng)車(chē)和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》，均于同年5月1日起施行。后續(xù)，三地將就該條例開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法及執(zhí)法檢查。

(二)長(zhǎng)三角的立法協(xié)同

自2014年起，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)每年召開(kāi)一次立法協(xié)作會(huì)議，就共同關(guān)注的立法內(nèi)容進(jìn)行交流研討，逐步實(shí)現(xiàn)了地方立法協(xié)作常態(tài)化。各方立法需求高度契合的大氣污染防治領(lǐng)域成為長(zhǎng)三角協(xié)同立法從理論走向?qū)嵺`的契機(jī)。2014年1月，根據(jù)國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的精神，長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制宣告啟動(dòng)。2月，上海市法工委向市人大常委會(huì)黨組提交了《關(guān)于探索和推動(dòng)長(zhǎng)三角大氣污染防治區(qū)域立法協(xié)作的工作方案》，并開(kāi)展考察調(diào)研。5月，在上海市人大常委會(huì)法工委的倡議下，三省一市就大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、區(qū)域立法協(xié)作達(dá)成共識(shí)，一致認(rèn)為采取協(xié)調(diào)互補(bǔ)的立法協(xié)作模式比較符合該階段實(shí)際，即“經(jīng)過(guò)三省一市共同協(xié)商確定一個(gè)示范性的條款文本，在具體到本地立法的表述時(shí)則可有個(gè)性化差異，最終形成若干個(gè)不同版本的立法文件，由各地人大常委會(huì)分別審議通過(guò)，在本行政區(qū)域內(nèi)施行”[4]。照此模式，三省一市相繼修訂或通過(guò)各自的《大氣污染防治條例》，分別就區(qū)域大氣污染防治協(xié)作設(shè)置專(zhuān)門(mén)章節(jié)。2015年，三省一市又開(kāi)啟了長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治立法協(xié)同進(jìn)程。

2018年7月，三省一市人大常委會(huì)正式簽署了《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大工作協(xié)作機(jī)制的協(xié)議》和《關(guān)于深化長(zhǎng)三角地區(qū)人大常委會(huì)地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》，在以往交流合作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善了決策層、協(xié)調(diào)層、工作層層層推進(jìn)的立法協(xié)同機(jī)制及主任座談會(huì)機(jī)制和秘書(shū)長(zhǎng)溝通協(xié)商機(jī)制，明確了規(guī)劃、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、營(yíng)商環(huán)境等立法協(xié)同重點(diǎn)領(lǐng)域，改進(jìn)了立法協(xié)同方法。[5]11月，三省一市人大常委會(huì)分別通過(guò)了《關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》。2019年5月13日，中共中央政治局會(huì)議通過(guò)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，指明長(zhǎng)三角一體化的發(fā)展目標(biāo)是“在科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展”[6]。據(jù)此，三省一市圍繞上述重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)跨區(qū)域立法研究，例如目前正在進(jìn)行的長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)法制保障的聯(lián)合攻關(guān)研究。

二、大灣區(qū)與京津冀、長(zhǎng)三角的立法因素比較

(一)大灣區(qū)與京津冀、長(zhǎng)三角的立法因素相似點(diǎn)

大灣區(qū)、京津冀、長(zhǎng)三角都存在區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。京津冀的北京，長(zhǎng)三角的上海，大灣區(qū)的香港、深圳、廣州，都是超大城市，在經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次、城市發(fā)展水平等方面都躋身國(guó)際一流城市行列。這三個(gè)區(qū)域內(nèi)亦存在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的三四線城市。如何讓相對(duì)發(fā)達(dá)城市在促進(jìn)自身優(yōu)化發(fā)展的同時(shí)帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)其他欠發(fā)達(dá)城市提速發(fā)展，是這三個(gè)區(qū)域共同面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。相應(yīng)地，這三個(gè)區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略都著重于區(qū)域內(nèi)部的互通融合與建設(shè)，都需要將區(qū)域內(nèi)部的差異轉(zhuǎn)化為可以互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)，以緩和區(qū)域內(nèi)部發(fā)展嚴(yán)重不平衡的狀態(tài)。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的區(qū)域一體化發(fā)展普遍重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕制度建設(shè)，重協(xié)議簽訂、輕法治保障，導(dǎo)致區(qū)域間立法不協(xié)調(diào)、執(zhí)法有沖突、司法標(biāo)準(zhǔn)不一致甚至“逆一體化”的現(xiàn)象層出不窮。[7]大灣區(qū)與京津冀、長(zhǎng)三角的立法協(xié)同都應(yīng)以樹(shù)立法治觀念為前提，將區(qū)域一體化發(fā)展納入法治軌道，以法制一體化促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。

(二)大灣區(qū)與京津冀、長(zhǎng)三角的立法因素不同點(diǎn)

1．雙層多元立法權(quán)并立

(1)廣東省的立法權(quán)與特別行政區(qū)的立法權(quán)

大灣區(qū)與京津冀、長(zhǎng)三角的最大差異，就是國(guó)家在香港和澳門(mén)實(shí)行“一國(guó)兩制”。兩個(gè)特別行政區(qū)與省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法依據(jù)、立法權(quán)限、受全國(guó)人大及其常委會(huì)審查的范圍及結(jié)果都不相同，于是產(chǎn)生了大灣區(qū)第一層次的立法權(quán)沖突，即廣東省和香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)之間的立法權(quán)沖突。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定，廣東省人大及其常委會(huì)擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，須不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其作全面審查，并有權(quán)撤銷(xiāo)與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)。而香港和澳門(mén)實(shí)行高度自治，享有立法權(quán)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》和《中華人民共和國(guó)澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定，除了有關(guān)國(guó)防、外交及其他由中央管理的事務(wù)方面的法律，凡屬特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)一切事務(wù)的法律，都由其立法會(huì)制定并通過(guò)，還須經(jīng)行政長(zhǎng)官簽署和公布方能生效；立法會(huì)制定的法律不得同基本法相抵觸，須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，但備案不影響該法律的生效；全國(guó)人大常委會(huì)的審查范圍僅限于中央管理的事務(wù)及中央與特區(qū)關(guān)系的條款，如認(rèn)為立法會(huì)制定的部分法律不符合基本法關(guān)于該兩類(lèi)條款的規(guī)定，則可將有關(guān)法律發(fā)回，發(fā)回的法律立即失效，該法律的失效，除特別行政區(qū)法律另有規(guī)定外，無(wú)溯及力。很顯然，香港、澳門(mén)的立法權(quán)限比廣東更為廣泛和自主。同時(shí)，廣東、香港、澳門(mén)屬“一國(guó)兩制三法域”，三地的法律傳統(tǒng)、法律制度和法治觀念存在較大差異。多年來(lái)，粵港、粵澳府際協(xié)議因難以在港澳取得法律效力而執(zhí)行效果不佳，粵港、粵澳司法互助也未取得突破性進(jìn)展，都印證了區(qū)際法律沖突和司法互信不高。要在國(guó)內(nèi)法框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)立法主體和程序、執(zhí)法和司法制度大相徑庭的三地之間的立法協(xié)同，最終還是要落腳到意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀念的磨合上。

(2)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)

第二層次的立法權(quán)沖突是廣東省九個(gè)地級(jí)市(廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門(mén)和肇慶)之間的立法權(quán)沖突。這九個(gè)地級(jí)市均為設(shè)區(qū)的市，根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，其市人大及其常委會(huì)均擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力，須不同憲法、法律、行政法規(guī)和廣東省地方性法規(guī)相抵觸，且事項(xiàng)范圍限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。而深圳和珠海作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，根據(jù)《立法法》第74條的規(guī)定，其市人大根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)決定，在遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定，在各自范圍內(nèi)實(shí)施。由于全國(guó)人大的授權(quán)決定往往都是原則性規(guī)定，這就賦予了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)廣泛而靈活的立法權(quán)限。尤其是分別位于深圳前海和珠海橫琴的兩個(gè)自貿(mào)片區(qū)，根據(jù)《立法法》第13條以及全國(guó)人大及其常委會(huì)的相關(guān)授權(quán)決定，其就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)還可暫時(shí)調(diào)整或停止適用法律的部分規(guī)定。此外，從行政級(jí)別來(lái)看，廣州、深圳是副省級(jí)城市，深圳還是計(jì)劃單列市，擁有特殊的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》對(duì)深圳的戰(zhàn)略定位之一是作為“法治城市示范”[8]?；谏鲜龇珊蛧?guó)家政策規(guī)定，廣東九市所擁有的地方立法權(quán)是不平等的，深圳、廣州、珠海三市的地方立法權(quán)限顯著大于其他六市，深圳和珠海甚至可以對(duì)廣東省地方性法規(guī)作變通規(guī)定。這種立法主體眾多且行政級(jí)別不一的情況大大削弱了協(xié)商成效，導(dǎo)致大灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)制難以構(gòu)建。

2．多極多元利益沖突

立法的本質(zhì)是不同利益需求的博弈，區(qū)域協(xié)同立法需求是多元利益博弈的結(jié)果，因此，識(shí)別和平衡不同主體、不同層次、不同領(lǐng)域的利益需求并上升為共同的立法需求，是區(qū)域協(xié)同立法的必要前提。[4]京津冀和長(zhǎng)三角的核心城市均只有一個(gè)(分別是北京和上海)，比較容易帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)其他省市行動(dòng)，從這兩個(gè)區(qū)域的協(xié)同立法實(shí)踐中也能明顯看到北京和上海的引領(lǐng)作用。大灣區(qū)的中心城市有四個(gè)之多(香港、澳門(mén)、廣州和深圳)，并形成三個(gè)極點(diǎn)(香港—深圳、廣州—佛山、澳門(mén)—珠海)，涉及三個(gè)獨(dú)立稅區(qū)，多極之間的利益協(xié)調(diào)消耗更大成本。長(zhǎng)期以來(lái)的“各為各家”和“龍頭之爭(zhēng)”造成利益分配機(jī)制無(wú)法建立，各類(lèi)要素難以實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。[9]

三、京津冀和長(zhǎng)三角的立法協(xié)同經(jīng)驗(yàn)給大灣區(qū)的啟示

《立法法》沒(méi)有授權(quán)區(qū)域機(jī)構(gòu)或地方立法機(jī)關(guān)聯(lián)合立法的權(quán)限，也沒(méi)有授權(quán)設(shè)立高于區(qū)域內(nèi)各地立法機(jī)關(guān)的統(tǒng)一立法機(jī)構(gòu)。無(wú)論是京津冀、長(zhǎng)三角，還是大灣區(qū)，其協(xié)同立法都不得違反憲法和《立法法》確定的立法權(quán)限，不得違背我國(guó)現(xiàn)有的政治體制。因此，現(xiàn)階段我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法的關(guān)鍵點(diǎn)在于技術(shù)性協(xié)同。[3]大灣區(qū)立法協(xié)同的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是將九市兩區(qū)的立法資源有效整合，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和制度安排，引領(lǐng)、保障和推動(dòng)大灣區(qū)建設(shè)。大灣區(qū)可以在京津冀、長(zhǎng)三角既已探索出的行之有效的區(qū)域協(xié)同立法模式、程序的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建具有大灣區(qū)特色的立法協(xié)同機(jī)制。

(一)組織：以立法工作聯(lián)席會(huì)議為主，大灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)為輔

無(wú)論是京津冀還是長(zhǎng)三角，都是在各省市黨委的領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)下，在各省市人大的基礎(chǔ)上，組建并召開(kāi)立法工作聯(lián)席會(huì)議作為立法協(xié)同機(jī)制。

而大灣區(qū)則存在三類(lèi)立法協(xié)同關(guān)系：一是廣東九市中的幾個(gè)市進(jìn)行立法協(xié)同，二是香港或澳門(mén)與廣東之間的立法協(xié)同，三是香港或澳門(mén)與廣東九市中的一個(gè)或幾個(gè)進(jìn)行立法協(xié)同。對(duì)于第一類(lèi)立法協(xié)同關(guān)系，可直接采用京津冀和長(zhǎng)三角的經(jīng)驗(yàn)，由各市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)組建并召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議。而后兩類(lèi)立法協(xié)同關(guān)系才是大灣區(qū)面臨的棘手問(wèn)題(后文僅探討這兩類(lèi)立法協(xié)同關(guān)系)。因?yàn)樘貏e行政區(qū)立法會(huì)的地位、職權(quán)及運(yùn)作模式與內(nèi)地的人民代表大會(huì)大相徑庭。香港、澳門(mén)立法會(huì)可為大灣區(qū)立法協(xié)同分別設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，原則上由廣東省人大或廣東九市人大的法制工作機(jī)構(gòu)會(huì)同香港、澳門(mén)立法會(huì)的立法協(xié)同委員會(huì)召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，就立法協(xié)同項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商。同時(shí)，發(fā)揮大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)作用，可在其下設(shè)立一個(gè)大灣區(qū)立法協(xié)同機(jī)構(gòu)，由來(lái)自?xún)?nèi)地、香港、澳門(mén)的法律、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士組成，當(dāng)就某立法協(xié)同項(xiàng)目召開(kāi)的粵港澳立法工作聯(lián)席會(huì)議遇到瓶頸時(shí)，則由相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)小組出面協(xié)調(diào)并提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，推動(dòng)各方達(dá)成一致。廣東省人大的法制工作機(jī)構(gòu)和香港立法會(huì)、澳門(mén)立法會(huì)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)應(yīng)首先就上述機(jī)構(gòu)設(shè)置和協(xié)同機(jī)制達(dá)成協(xié)議或形成制度性文件，作為大灣區(qū)協(xié)同立法的長(zhǎng)效機(jī)制，這樣既能提高日后的立法協(xié)商效率，也有助于避免立法權(quán)責(zé)紛爭(zhēng)。

(二)策略：從具體到一般，先易后難

京津冀和長(zhǎng)三角的協(xié)同立法均建基于各方人大法制工作機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)研和高校科研機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)理論研究，然后各方協(xié)商形成立法規(guī)劃，明確一些關(guān)聯(lián)度高的重點(diǎn)立法項(xiàng)目。兩個(gè)區(qū)域均選擇從大氣污染防治領(lǐng)域開(kāi)啟立法協(xié)同工作，并已成功完成相關(guān)立法。

大灣區(qū)的立法協(xié)同也應(yīng)首先形成立法規(guī)劃，從具體項(xiàng)目開(kāi)始聯(lián)合攻關(guān)，在具體項(xiàng)目的選擇上要兼顧“重點(diǎn)”和“需求契合、利益趨同”兩個(gè)特點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，大灣區(qū)立法協(xié)同工作機(jī)構(gòu)可依托大灣區(qū)法治研究機(jī)構(gòu)(如高校、智庫(kù)等)研究法規(guī)預(yù)案，形成立法規(guī)劃。立法規(guī)劃應(yīng)從具體領(lǐng)域的協(xié)同立法到一般性協(xié)同立法。具體領(lǐng)域的協(xié)同立法應(yīng)先易后難，從立法需求契合、利益分歧不大的重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)始，同時(shí)要符合大灣區(qū)的發(fā)展定位?？梢詮纳鷳B(tài)環(huán)保、食品安全、社會(huì)保障、旅游休閑等領(lǐng)域著手開(kāi)展立法協(xié)同工作，首先促進(jìn)內(nèi)地與港澳在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的深度合作，逐步打通阻礙人流、物流、資金流、信息流在三地融通的規(guī)則壁壘，利用制度優(yōu)勢(shì)降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成本，用制度創(chuàng)新為經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展保駕護(hù)航。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，再將立法協(xié)同工作拓展到更廣闊的領(lǐng)域。

(三)程序：從示范法到地方性法律規(guī)范

京津冀和長(zhǎng)三角的協(xié)同立法草案都是由區(qū)域內(nèi)各方人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)在立法工作聯(lián)席會(huì)議上協(xié)商確定的，各方可根據(jù)本地特色和功能定位作出非重大修改，再由各方人大常委會(huì)分別審議通過(guò)，成為各自的地方性法規(guī)。

這種“示范法”模式非常值得大灣區(qū)借鑒。因?yàn)橐浴笆痉斗ā弊鳛槿刂贫热诤系臉蛄?，具有包容性和多元化的?yōu)勢(shì)，可以淡化政治因素，緩沖港澳居民的抗拒心理；借由美國(guó)的示范法制度亦可反駁某些認(rèn)為特別行政區(qū)自治權(quán)恐被削弱的觀點(diǎn)?？紤]到內(nèi)地與香港、澳門(mén)的法律傳統(tǒng)和立法程序都不相同，針對(duì)具體的大灣區(qū)立法協(xié)同項(xiàng)目，可先由參與協(xié)同的各方代表組成的官方或非官方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)草擬不具有法律效力的示范法，再由各方立法機(jī)關(guān)在不違反示范法的基本原則和精神的前提下，分別根據(jù)各自實(shí)際情況、在各自立法權(quán)限內(nèi)對(duì)示范法進(jìn)行變通，各自通過(guò)后在各自行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施。

(四)區(qū)別對(duì)待原則，利益補(bǔ)償機(jī)制

“區(qū)別對(duì)待原則”是從變通示范法進(jìn)一步引申而來(lái)的原則，它不僅體現(xiàn)為地方法律實(shí)體規(guī)定的個(gè)性化，更體現(xiàn)為執(zhí)法、司法和法律責(zé)任的差異化。河北和安徽分別是京津冀和長(zhǎng)三角兩個(gè)區(qū)域中發(fā)展水平較低的省份，在適用有關(guān)大氣污染防治的協(xié)同立法時(shí)，執(zhí)法部門(mén)和司法機(jī)關(guān)會(huì)充分考慮產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級(jí)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受能力等差異因素。

由于港澳與廣東在政治、法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)方面都存在差異，廣東九市之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也不平衡，區(qū)別對(duì)待原則在大灣區(qū)立法協(xié)同過(guò)程中的重要性尤為顯著。一方面，要在共同目標(biāo)的指引下，充分發(fā)揮粵港澳三地的制度優(yōu)勢(shì)，分工合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。譬如，可依托廣東探索大灣區(qū)制造業(yè)法制建設(shè)，依托澳門(mén)探索大灣區(qū)旅游業(yè)法制建設(shè)，依托香港探索大灣區(qū)國(guó)際貿(mào)易、金融業(yè)法制建設(shè)。另一方面，還應(yīng)改進(jìn)區(qū)域規(guī)劃，糾正資源錯(cuò)配，建立能夠有效治理利益分化、整合利益差異的利益補(bǔ)償機(jī)制，以改善大灣區(qū)內(nèi)部發(fā)展不平衡的狀況。

(五)擴(kuò)大公眾參與，科學(xué)民主立法

近年來(lái)，內(nèi)地越來(lái)越重視科學(xué)立法和民主立法，京津冀和長(zhǎng)三角在立法協(xié)同過(guò)程中非常重視征求大型企業(yè)、相關(guān)協(xié)會(huì)及重點(diǎn)人群的意見(jiàn)，在協(xié)同立法完成后還召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)引發(fā)社會(huì)輿論關(guān)注，形成了全社會(huì)共同參與的良好局面。

香港和澳門(mén)的法治化程度高，廣東九市的法治建設(shè)亦處于內(nèi)地領(lǐng)先水平，粵港澳三地公眾的法治意識(shí)普遍較高。在大灣區(qū)協(xié)同立法的過(guò)程中，更應(yīng)調(diào)動(dòng)公眾參與積極性，充分征求公眾意見(jiàn)，保證港澳居民的參與度，特別是要吸納大灣區(qū)各界代表和法律專(zhuān)家、行業(yè)協(xié)會(huì)和智庫(kù)機(jī)構(gòu)的參與和研討，以保證大灣區(qū)協(xié)同立法的科學(xué)性和民主性，增強(qiáng)港澳居民對(duì)大灣區(qū)協(xié)同立法的認(rèn)同感。

四、大灣區(qū)的內(nèi)在張力與立法協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新

大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的提出體現(xiàn)了“一國(guó)兩制”中“一國(guó)”這個(gè)核心前提?！耙粐?guó)”是原則，“兩制”是例外，國(guó)家主動(dòng)創(chuàng)造例外的目的是最終使得港澳融入國(guó)家的一體化秩序之中。[10]因此，大灣區(qū)的發(fā)展應(yīng)消解因制度鴻溝、資源差異和利益競(jìng)爭(zhēng)而形成的內(nèi)在張力，從“兩制”分隔的狀態(tài)逐步過(guò)渡到跨行政區(qū)的立法協(xié)同狀態(tài)。

(一)制度鴻溝及其克服機(jī)制

1．政治制度方面

我國(guó)內(nèi)地實(shí)行社會(huì)主義制度，而香港、澳門(mén)繼續(xù)實(shí)行原有資本主義制度。在內(nèi)地，有各級(jí)黨委執(zhí)行上級(jí)黨組織的指示和同級(jí)黨代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作。黨委的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和整合作用在京津冀、長(zhǎng)三角的立法協(xié)同工作中體現(xiàn)得淋漓盡致。但是在不存在“黨委”的港澳，有沒(méi)有哪個(gè)組織可以擔(dān)負(fù)起這一職責(zé)并得到港澳居民的信任？從現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，至少應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，打破港澳與內(nèi)地在政治與行政上的壁壘。

有學(xué)者將我國(guó)當(dāng)前主要的協(xié)同立法模式歸納為三種類(lèi)型：第一種是“中央制定型”，即在頂層立法理念指引下，共同起草制定統(tǒng)一法律規(guī)范；第二種是“示范協(xié)調(diào)型”，即以區(qū)域內(nèi)某省或某地域立法為主導(dǎo)，使用示范方法協(xié)調(diào)立法內(nèi)容；第三種是“共同協(xié)商型”，即以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，各立法主體依據(jù)共同確定的立法文件進(jìn)行立法。并針對(duì)大灣區(qū)眾多復(fù)雜的立法主體和內(nèi)地、香港、澳門(mén)不同的立法程序，認(rèn)為應(yīng)從人大授權(quán)角度進(jìn)行“中央制定型”協(xié)同立法模式的探索。[1]筆者認(rèn)為，中央立法固然是協(xié)商成本最低、通過(guò)率最高的辦法，但會(huì)將矛盾轉(zhuǎn)移到法律實(shí)施層面。首先，香港和澳門(mén)的《基本法》第18條均明文規(guī)定：全國(guó)性法律除列于本法附件三者外，不在特區(qū)實(shí)施；列入附件三的法律，限于有關(guān)國(guó)防、外交和其他按本法規(guī)定不屬特區(qū)自治范圍內(nèi)的法律。其次，雖然全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)對(duì)特區(qū)頒布決定、解釋和辦法，國(guó)務(wù)院等中央國(guó)家機(jī)關(guān)也有權(quán)對(duì)特區(qū)頒布規(guī)范性文件，但憲法和《基本法》規(guī)定的相關(guān)權(quán)限僅涉及特區(qū)的政治、行政管理、基本法解釋等事務(wù)，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等屬特區(qū)自治范圍內(nèi)事務(wù)的中央立法，香港和澳門(mén)并沒(méi)有憲制義務(wù)去實(shí)施。因此，在大灣區(qū)立法協(xié)同的初期，宜將重點(diǎn)放在“協(xié)”而不是“同”，換言之，關(guān)注大灣區(qū)各立法主體的立法意愿，重視“示范”和“協(xié)商”的價(jià)值，根據(jù)各地實(shí)際情況適當(dāng)放寬對(duì)立法同步性的要求。

2．經(jīng)濟(jì)制度方面

港澳實(shí)行資本主義經(jīng)濟(jì)制度，市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，大灣區(qū)建設(shè)要充分發(fā)揮港澳的制度優(yōu)勢(shì)，要讓港澳自覺(jué)融入國(guó)家發(fā)展大局，就必須重視市場(chǎng)的作用，調(diào)動(dòng)港澳的積極性。在大灣區(qū)協(xié)同立法過(guò)程中，就要重視市場(chǎng)在立法資源配置中的重要作用。鑒于香港和澳門(mén)的社會(huì)組織都承擔(dān)著重要的社會(huì)職能和政治職能，內(nèi)地的社會(huì)組織也越來(lái)越扮演著重要角色，在大灣區(qū)協(xié)同立法中，尤其是在法案草擬和公眾咨詢(xún)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)三地相關(guān)社會(huì)組織(如行業(yè)協(xié)會(huì))的交流與合作，充分發(fā)揮它們的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)及民間聲望，從而增強(qiáng)大灣區(qū)協(xié)同立法的認(rèn)受性。

(二)利益競(jìng)爭(zhēng)及其緩解機(jī)制

大灣區(qū)九市兩區(qū)不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，立法權(quán)限不均衡，而且在一些領(lǐng)域存在著同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和資源錯(cuò)配，尤以深圳、香港競(jìng)爭(zhēng)為甚，整體協(xié)調(diào)難度很大。有香港學(xué)者曾指出，深港之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系不可避免，因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)條件下，無(wú)論中央政府自上而下對(duì)深港作出何種分工，產(chǎn)業(yè)所聚集的企業(yè)、人才都是在比較環(huán)境資源、發(fā)展條件后擇優(yōu)選擇。而如今的深圳，不僅在金融、航運(yùn)物流等領(lǐng)域可與香港并駕齊驅(qū)，更聚集了眾多世界性的科創(chuàng)巨頭，在創(chuàng)投基金管理規(guī)模、國(guó)際專(zhuān)利數(shù)量、研發(fā)投入等代表發(fā)展?jié)摿Φ闹笜?biāo)上獨(dú)占鰲頭，經(jīng)濟(jì)實(shí)力已超過(guò)香港。[11]他認(rèn)為，相較于與深圳的緊張競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，香港與珠海尚有深度合作的空間。一來(lái)珠海的支柱產(chǎn)業(yè)還是第二產(chǎn)業(yè)，與香港的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)形成互補(bǔ)；二來(lái)珠海尚有大量未開(kāi)發(fā)土地，港珠澳大橋交通便捷，是香港“飛地發(fā)展”的理想載體。[12]且不論上述設(shè)想的可行性，但可以肯定的是，要為大灣區(qū)設(shè)計(jì)一套以市場(chǎng)為依托的合理有效的利益分配機(jī)制，是非?？简?yàn)政治智慧的。國(guó)家給了深圳極大的政策紅利去建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，這不是說(shuō)國(guó)家鼓勵(lì)深圳單槍匹馬向前沖，而是希望深圳能夠帶動(dòng)大灣區(qū)乃至全國(guó)其他城市，攜手并進(jìn)、互利互惠、共享共榮。國(guó)家實(shí)行“一國(guó)兩制”也絕不是要將港澳與內(nèi)地區(qū)隔開(kāi)來(lái)，而將港澳納入國(guó)家發(fā)展大局才是最終目的，這也是將大灣區(qū)建設(shè)成為內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)的政治內(nèi)涵。

五、結(jié)語(yǔ)

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)要行穩(wěn)致遠(yuǎn)，離不開(kāi)一體化的法制保障。在我國(guó)現(xiàn)行立法體制下，大灣區(qū)的立法協(xié)同只能在技術(shù)層面展開(kāi)，只能是盡量消減而無(wú)法消除“兩種制度、三個(gè)法域”所內(nèi)生的張力。宏觀上，如何促使香港、澳門(mén)積極融入大灣區(qū)建設(shè)，微觀上，如何協(xié)調(diào)大灣區(qū)內(nèi)部的利益分配，最終還是要靠政治智慧來(lái)形成最佳解決方案，并上升為大灣區(qū)的法律制度。