(廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530004)

一、農(nóng)村環(huán)境治理的緣由

在發(fā)展經(jīng)濟的同時，要加強環(huán)境保護與環(huán)境治理，避免走先污染后治理的發(fā)展老路已成為全社會的共識。長期以來，我國城市與農(nóng)村發(fā)展的二元結構使得近年來農(nóng)村環(huán)境惡化加劇，鄰避沖突使得大量的高污染企業(yè)轉移到廣大農(nóng)村地區(qū)與西部地區(qū)，農(nóng)村環(huán)境治理已經(jīng)成為新農(nóng)村建設的絆腳石。具體說來，農(nóng)村環(huán)境治理的緊迫性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)進入21世紀以來，農(nóng)村環(huán)境問題已經(jīng)成為全社會關注的焦點問題之一

隨著農(nóng)村工業(yè)化的不斷推進與城鄉(xiāng)一體化的加速和農(nóng)民生活方式的改變，農(nóng)村環(huán)境問題日益凸顯，垃圾圍村、土地污染、地下水污染、大氣污染等已成為美麗鄉(xiāng)村建設的重要障礙。環(huán)境的污染不僅使得農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標，農(nóng)產(chǎn)品品質下降，也嚴重的影響了農(nóng)村居民的身心健康。2007年時任中國農(nóng)村工作領導小組辦公室主任的陳錫文在一次訪談中提到，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件已經(jīng)占到群體性事件的20%，并且這個速度還在增長，因環(huán)境問題引發(fā)的沖突已經(jīng)占到了農(nóng)村群體性事件的第三位[1]。2011年時任環(huán)保部副部長李干杰表示，近年來環(huán)保部接受群眾來訪來信中，其中涉及環(huán)境問題的來信占70%，來訪占到了80%[2]。

(二)日益突出的農(nóng)村環(huán)境污染問題，成為我國政府關注的重點問題之一

讓農(nóng)民喝上干凈的水，呼吸無污染的空氣，吃上安全的糧食，在良好的環(huán)境中生活與生產(chǎn)是各級地方政府的重要工作目標之一，也是新農(nóng)村建設與鄉(xiāng)村振興計劃的內(nèi)在要求。長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局使得在環(huán)境治理方面一直存在著重城市、輕農(nóng)村的問題，加之農(nóng)村環(huán)境污染面源廣而多，因此農(nóng)村環(huán)境治理一直是整個社會環(huán)境治理中的薄弱環(huán)節(jié)[3]。該局面自2008年以來得到了極大的改善。2008年7月，國務院召開了第一次全國農(nóng)村環(huán)境保護工作電視電話會議，會議決定開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，并為此安排中央專項資金，緊接著我國開始探索在農(nóng)村環(huán)境治理中以獎促治、推進農(nóng)村環(huán)境連片整治工作。隨著2013年10月首次全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議在浙江召開，2015年第二次全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議在廣西召開，2017年1月環(huán)保部會同財政部發(fā)布了《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，農(nóng)村環(huán)境治理被推向了高潮。

(三)因農(nóng)村環(huán)境污染引發(fā)的群體性事件，成為建設和諧社會的重要障礙

由于長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局，大量的高污染企業(yè)迫于城市日益趨緊的環(huán)保標準而轉向農(nóng)村，在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的同時，也給農(nóng)村造成了重大的環(huán)境污染。近年來因農(nóng)村環(huán)境污染而引發(fā)的惡性群體性事件頻繁見諸報端。這些群體性事件將政府、企業(yè)與村民對立起來，不僅嚴重危害了當?shù)卮迕竦纳】?，更使得基層政府在群眾中公信力嚴重散失，也成為社會主義和諧社會建設的重要障礙。

二、農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀

長期的城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局與農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變使得近年來農(nóng)村環(huán)境污染的速度有不斷加快的趨勢，總結起來，農(nóng)村環(huán)境污染主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)城市工業(yè)污染的農(nóng)村蔓延

隨著城市居民的環(huán)保意識加強與環(huán)境整治力度加大，大量的高污染企業(yè)被招商引資到縣一級的農(nóng)村地區(qū)。這些企業(yè)的進駐給地方政府發(fā)展經(jīng)濟貢獻了力量，與此同時也給廣大農(nóng)村地區(qū)造成了嚴重的環(huán)境污染。特別是21世紀之初，大量的縣級政府建設了工業(yè)園區(qū)，這些工業(yè)園區(qū)成為高污染企業(yè)的藏身之處。城市工業(yè)污染的農(nóng)村蔓延已經(jīng)成為農(nóng)村水污染、空氣污染、土壤污染與噪音污染的罪魁禍首之一。

(二)農(nóng)業(yè)污染成為威脅農(nóng)作物安全的重要原因之一

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變，傳統(tǒng)的農(nóng)家肥施肥與燈光捕獲害蟲的方法被化肥和農(nóng)藥替代，大量的化肥和農(nóng)藥不斷使用，給水體、土壤造成了嚴重的污染。根據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中每公頃化肥的用量已經(jīng)超過400千克，是世界公認的225千克/公頃的1.8倍多，更是歐洲國家的4倍多。相關研究表明，當化肥用量超過每公頃225千克一倍以上時，就會造成土壤酸化，土壤酸化導致緩沖污染物的能力顯著下降，最終導致農(nóng)藥中的大量重金屬被農(nóng)作物吸收，導致農(nóng)作物重金屬含量超標，“鎘大米”事件就是典型的例證。隨著雨季的到來，稻田中的化肥與農(nóng)藥流入周圍的池塘與江河中，引起周邊水體富營養(yǎng)化，浮游植物大量繁殖，從而導致江河、池塘缺氧，大量魚類死亡或者重金屬超標，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成損失，也給農(nóng)作物安全造成了威脅。

(三)生活污染對環(huán)境的損害進一步加劇

隨著近些年經(jīng)濟的不斷高速增長，農(nóng)村居民收入也在不斷增加，消費能力也顯著提高。而農(nóng)村薄弱的環(huán)保意識和欠缺的環(huán)保設施(垃圾桶、垃圾處理廠等)使得大量的生活垃圾露天存放、隨意丟棄。這些生活垃圾又以白色垃圾居多，雖然目前我國在超市執(zhí)行嚴格的塑料袋付費制，但是此項政策在廣大農(nóng)村地區(qū)由于小商販居多并沒有得到很好的實行。這些垃圾要么直接露天焚燒，要么直接丟棄，給農(nóng)村環(huán)境污染造成嚴重污染。雖然近些年地方政府大力整治農(nóng)村環(huán)境，推行“門前三包制”，但囿于環(huán)保資金的匱乏，配套的環(huán)保設施無法跟上，導致大量的生活垃圾填埋現(xiàn)象。垃圾填埋使得垃圾由地下轉入地下，不僅與環(huán)境治理無補，還占用了大量土地，加劇了土壤的污染，更直接影響垃圾的進一步處理。

三、農(nóng)村環(huán)境污染的成因分析

從以上的分析中，我們可以得知，隨著城鎮(zhèn)化的推進、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變、農(nóng)村居民生活方式的改變，廣大農(nóng)村地區(qū)正遭受著日益嚴重的環(huán)境污染，并且有進一步惡化的趨勢。近年來各級政府也紛紛出臺了各種有關農(nóng)村污染治理的法律法規(guī)，對農(nóng)村環(huán)境進行治理，但效果卻不夠理想。究其原因，主要有以下幾個方面：

(一)農(nóng)村環(huán)境的公共物品屬性

公共物品是指具有消費上的非競爭性和收益上的非排他性的物品，所謂消費上的非競爭性是指任何消費者對公共物品的使用并不影響他人的使用，所謂收益上的非排他性是指該物品在供給過程中無法通過技術條件將他人收益排除在外，以此標準來衡量，農(nóng)村環(huán)境顯然具有公共物品的屬性。然而，具有公共物品屬性的農(nóng)村環(huán)境卻具有較強的負外部性，即在對外排污的過程中存在著私人成本和社會成本不一致[4]。城市工業(yè)農(nóng)村蔓延的亂排亂放，生產(chǎn)方式的改變造成的生產(chǎn)污染、生活方式改變帶來的垃圾隨意丟棄，而污染者卻不為此付費，即使付費，收益也遠遠高于成本，進而引發(fā)公地悲劇。

(二)地方政府政績沖動使然

我國廣大農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展落后，地方政府官員為了發(fā)展當?shù)氐慕?jīng)濟，引進了大量的企業(yè)，而這些企業(yè)很多都是城市淘汰的高污染企業(yè)，這些企業(yè)的引進推動了當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，但也帶來了嚴重的環(huán)境問題。而某些環(huán)保部門卻趨于地方政府的壓力對企業(yè)的環(huán)境污染行為消極怠政。另一方面，長期以來我國將主要的環(huán)保監(jiān)管力量集聚在城市地區(qū)，對于廣大農(nóng)村地區(qū)，卻成為監(jiān)管盲區(qū)，這進一步加劇了農(nóng)村環(huán)境治理的困難。

(三)農(nóng)村環(huán)保資金匱乏

農(nóng)村環(huán)境治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要充裕的資金投入及后期維護。長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制下，城鎮(zhèn)環(huán)境保護得好較多投入，各項環(huán)?；A設施漸趨飽和，而在人多地廣的廣大農(nóng)村地區(qū)，環(huán)保保護投入十分有限。近年來，在美麗鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略安排下，中央及地方政府為農(nóng)村環(huán)境保護提供了大量的資金，但與巨大的需求量相比還存在較大的缺口。另一方面，由于廣大農(nóng)村地區(qū)污染點多面廣，污染處理設施難以法規(guī)規(guī)模效應以至難以吸引社會資本進入。即使一些地區(qū)在政府資金支持下建立了部分環(huán)保設施，也因為缺乏維護資金而難以為繼。

四、農(nóng)村環(huán)境污染的治理途徑

我國農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)村環(huán)境質量直接關系到人們?nèi)罕姷纳眢w健康，關系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，關系到美麗中國的建設。鑒于我國農(nóng)村環(huán)境治理的現(xiàn)狀，我們應樹立綠水青山就是金山銀山的理念，轉變污染治理方式，打贏農(nóng)村環(huán)境治理這場攻堅戰(zhàn)。具體而言，農(nóng)村環(huán)境治理的途徑有以下幾方面：

(一)建立環(huán)境污染的多元治理體系

現(xiàn)代治理體系應是政府、企業(yè)、社會共同參與的多元治理體系，而在廣大農(nóng)村，環(huán)境治理仍由當?shù)卣鲗?，以政府為主的單一治理模式不僅需要投入巨大的人財物資源，且由于信息的不對稱性，政府很難掌握農(nóng)村環(huán)境污染的所有情況，很大程度上也無法了解農(nóng)村居民的環(huán)境訴求[5]，導致環(huán)境監(jiān)督不力。而構建政府、村民、企業(yè)、社團共同參與的多元治理體系則可以集多方合力，共治環(huán)境污染，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境治理的長效機制。府應引導農(nóng)民積極參與農(nóng)村環(huán)境保護中，鼓勵社會資本投入到農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設中，培育環(huán)保組織參與農(nóng)村環(huán)境保護和治理，構建政府、村民、企業(yè)、社團的多元治理體系。

(二)強化新型農(nóng)民的環(huán)保意識

科技的不斷發(fā)展，近年來大量的先進農(nóng)業(yè)技術在農(nóng)村得以運用，部分接受過先進教育的農(nóng)村務工人員開始回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為新型農(nóng)民，這些農(nóng)民掌握了一定的農(nóng)業(yè)技術，文化程度相對來說比較高，成為了農(nóng)民中的“精英”，政府在農(nóng)村環(huán)境治理過程中，要重視對村干部和農(nóng)村精英環(huán)保意識的培養(yǎng)，通過增強這部分人的環(huán)保意識，通過他們來影響周圍的村民，從而提高農(nóng)村居民的整體環(huán)保意識，只有農(nóng)村居民的整體環(huán)保意識得到了提高，農(nóng)村居民群體才會熱衷于農(nóng)村環(huán)境保護中來[6]。

(三)提高農(nóng)村環(huán)境治理在地方政府政績考核中的權重

長期以來，以GDP作為主要考核目標的政績考核標準一方面使我國經(jīng)濟得到了飛速的發(fā)展，另一方面使環(huán)境付出了沉重的代價，當我國的經(jīng)濟發(fā)展進入到新常態(tài)以后，這種政績考核理所應當有所改變。習近平總書記在十九大報告中提出要始終踐行綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，對于縣級及以下政府，農(nóng)村環(huán)境治理理應成為地方政府政績考核的重要參考依據(jù)，形成以提高環(huán)境效益作為地方經(jīng)濟發(fā)展新的增長點的 政績觀。只有將農(nóng)村環(huán)境保護與治理納入政績考核中，并把它作為重要的參考依據(jù)時，地方政府才有足夠的動力去推動農(nóng)村環(huán)境的保護與治理工作。

(四)執(zhí)行嚴格的農(nóng)產(chǎn)品收購制度

一方面，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，各級農(nóng)業(yè)技術人員要通過各種途徑和方法向村民宣傳科學施肥，合理使用農(nóng)藥的科學種植方法。另一方面，政府要制定嚴格的農(nóng)產(chǎn)品收購制度，對于重金屬超標、農(nóng)藥殘留超標的農(nóng)產(chǎn)品堅決不得收購，不能通過走關系，降價等收購收購污染農(nóng)產(chǎn)品。這樣一來，當農(nóng)民發(fā)現(xiàn)自己種植的污染農(nóng)產(chǎn)品無法出售時，自然會改變生產(chǎn)方式，按照科學的方法進行農(nóng)業(yè)種植，從而遏制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能帶來的農(nóng)村環(huán)境污染。

(五)強化農(nóng)村環(huán)境治理資金的監(jiān)督

隨著農(nóng)村環(huán)境治理問題成為焦點問題，《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》、《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》等一系列文件的出臺，用于農(nóng)村環(huán)境治理的資金也會不斷增多，為了確保資金不被無效使用和挪用，要進一步加強對農(nóng)村環(huán)境治理資金使用的監(jiān)督，特別是加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的農(nóng)村環(huán)境保護資金的監(jiān)督，防止農(nóng)村環(huán)境治理資金的無效使用和挪用。