郭麗萍

（廣西警察學(xué)院 法學(xué)院，廣西 南寧 530028）

引 言

隨著依法治國(guó)的全面推進(jìn)，我國(guó)從中央到地方的法律法規(guī)體系日益完善，數(shù)量龐大的法律規(guī)范在適用過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)“法規(guī)打架”的情形，尤其是自治法規(guī)中依法變通上位法的條款在適用過(guò)程中的法律沖突更為常見(jiàn)。目前，學(xué)界關(guān)于變通條款的研究主要聚焦于民族自治地方變通法律法規(guī)的規(guī)范結(jié)構(gòu)、變通立法權(quán)限、以及變通的法理依據(jù)等[1]，而對(duì)于這些變通條款在適用過(guò)程中存在法律沖突的問(wèn)題卻鮮有文獻(xiàn)涉及。與此相類似的，關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中變通條款的研究也主要是從立法體制的角度思考授權(quán)立法下經(jīng)濟(jì)特區(qū)的變通權(quán)，雖然也有學(xué)者對(duì)民族自治地方的變通立法與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的變通立法進(jìn)行比較研究，但這種研究主要是立足于立法權(quán)限和立法程序等方面的差異[2]?，F(xiàn)有研究成果對(duì)于這些變通條款制定之后付諸實(shí)踐的法的實(shí)施和適用過(guò)程是關(guān)注不足的，滯后于民族自治地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。本文試圖以裁判文書的視角比較分析民族自治地方自治法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)兩種變通條款司法適用的情況，以及二者在適用過(guò)程中存在的差異，在此基礎(chǔ)上探討如何回應(yīng)變通條款司法適用中的具體問(wèn)題，最終為完善自治法規(guī)變通條款司法適用提出可行的對(duì)策和建議。

一、我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范體系下的兩種地方立法變通權(quán)

通識(shí)認(rèn)為，“變通”指根據(jù)具體情況做非原則性的變更或臨時(shí)性的變動(dòng)。地方立法變通權(quán)，則是指在特定地方立法主體根據(jù)法律規(guī)定或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的專門授權(quán)在遵從法律法規(guī)基本原則的前提下就特定的地方事務(wù)對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行的非原則性變更。

在我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)范體系下立法變通權(quán)主要有兩類。一類是民族自治地方的立法變通權(quán)，這種變通權(quán)源于憲法中所確立的民族自治地方自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)，是在堅(jiān)持主權(quán)統(tǒng)一基礎(chǔ)上給予民族自治地方解決特殊問(wèn)題的特殊支持。在憲法第一百一十六條、民族區(qū)域自治法第十九條，立法法第七十五條第二款中進(jìn)一步規(guī)定了民族自治地方人大可依據(jù)“當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)”制定自治條例和單行條例，在不違背法律法規(guī)基本原則和專門對(duì)民族自治地方做出的規(guī)定的情況下可以對(duì)上位法作出變通。另外，我國(guó)刑法、婚姻法、收養(yǎng)法、繼承法、老年人權(quán)益保障法、婦女權(quán)益保障法、森林法、民事訴訟法等法律中還有對(duì)民族自治地方立法變通的專門授權(quán)，即可結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)制定變通和補(bǔ)充規(guī)定。然而，這些部門法在授權(quán)變通時(shí)對(duì)于民族自治地方立法變通的主體、法規(guī)的形式，以及制定程序并沒(méi)有采取完全一致的表述，以至于學(xué)界對(duì)于單行條例、自治法規(guī)等概念存在一定的爭(zhēng)議。大體而言，本文認(rèn)為自治法規(guī)的具體表現(xiàn)形式有自治條例、單行條例，還包括“變通規(guī)定”和“補(bǔ)充規(guī)定”。顯然，相比一般地方立法主體，目前全國(guó)155 個(gè)民族自治地方的人大享有更大的自主空間，這也是自治法規(guī)立法在程序上需要通過(guò)嚴(yán)格的報(bào)批和備案審查機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督的一個(gè)重要原因。

另一類是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法變通權(quán)，這種變通權(quán)是我國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放后的產(chǎn)物，由全國(guó)人大及其常委會(huì)以決議的形式單獨(dú)賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“先行先試權(quán)”。從權(quán)力來(lái)源看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的變通立法權(quán)不是直接源自憲法，而是屬于授權(quán)立法的范疇，即依據(jù)權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)而行使的本不屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的權(quán)力。目前，可以制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的省市有：廣東省、福建省、海南省、深圳市、廈門市、汕頭市、珠海市。經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的人大及其常委會(huì)可依據(jù)授權(quán)結(jié)合實(shí)際發(fā)展需要在不違背憲法和法律的原則下對(duì)法律法規(guī)做出適當(dāng)?shù)撵`活變通，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的單行法規(guī)。這些經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)為全國(guó)性法律的出臺(tái)和完善作出了積極有效的試驗(yàn)性探索。同樣，對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)立法變通權(quán)的監(jiān)督主要是通過(guò)事后的備案審查以及有權(quán)機(jī)關(guān)的撤銷和改變來(lái)實(shí)現(xiàn)。

綜上，這兩種立法變通本質(zhì)上屬于特定的地方立法，前者是為了在國(guó)家法律法規(guī)的實(shí)施過(guò)程中兼顧民族自治地方的特點(diǎn)，保障少數(shù)民族的正當(dāng)權(quán)益；后者是為經(jīng)濟(jì)特區(qū)釋放活力，采取靈活的措施應(yīng)對(duì)改革開(kāi)放過(guò)程中遇到的問(wèn)題。立法變通的授權(quán)也是為了在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下在局部范圍內(nèi)的小幅調(diào)整，確保國(guó)家法律在這些地方能得到有效實(shí)施。問(wèn)題在于，我國(guó)的法律對(duì)于這兩種立法變通權(quán)的權(quán)限范圍規(guī)定過(guò)于模糊，隨著地方立法權(quán)的下放，各層級(jí)的法規(guī)數(shù)量猛增，變通條款在適用過(guò)程中面臨的法律沖突也必然越來(lái)越多，如何解決這些法律沖突也成為了立法變通權(quán)發(fā)揮實(shí)效的瓶頸所在。

二、現(xiàn)狀：自治法規(guī)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中變通條款司法適用的比較分析

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)為研究自治法規(guī)司法適用的實(shí)證素材提供了諸多便利，以下的比較分析主要是基于裁判文書網(wǎng)檢索梳理得出的數(shù)據(jù)。為獲取有效數(shù)據(jù)，以“自治州/自治縣+條例”“自治州/自治縣+自治條例”“自治區(qū)/自治州/自治縣+執(zhí)行/施行+法律名稱+的變通/補(bǔ)充規(guī)定”幾種組合進(jìn)行了全文檢索，通過(guò)篩選得出援引自治法規(guī)的135 份裁判文書作為樣本，共涉及自治條例5 部、單行條例21部，還有15 份文書援引了民族自治地方對(duì)婚姻法的“變通規(guī)定”和“補(bǔ)充規(guī)定”。

對(duì)于援引經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的裁判文書，在檢索時(shí)以“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”為“法律依據(jù)”，得出裁判文書4069份。盡管這些文書中也包括極少一部分上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)定和經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章，但其援引次數(shù)總體還是要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民族自治單行條例的135 份。通過(guò)對(duì)“經(jīng)濟(jì)特區(qū)+變通”為關(guān)鍵詞全文檢索得到71 份文書梳理后發(fā)現(xiàn)，其中有29 份有效文書，共涉及13 部經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。

盡管經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的數(shù)量只有民族自治地方自治條例和單行條例的三分之一左右[3]①截至2016 年8 月之前全國(guó)的自治條例和單行條例共有967 件,經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)有311 件。，但裁判文書網(wǎng)檢索結(jié)果顯示，援引經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的裁判文書卻高出援引民族自治地方自治法規(guī)的文書數(shù)量至少10 倍以上。由此大致可以看出，法院對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中的變通條款的適用更為頻繁，抑或是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)變通條款相關(guān)的訴訟糾紛數(shù)量更多。

通過(guò)研讀這些裁判文書，法院對(duì)于兩種法規(guī)中變通規(guī)定的態(tài)度存在一定的差異。對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中的變通條款，法院在處理訴訟當(dāng)事人對(duì)法律適用存在的爭(zhēng)議時(shí)，基本上都援引立法法中關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)可根據(jù)授權(quán)對(duì)上位法進(jìn)行變通的規(guī)定進(jìn)行說(shuō)理，并最后認(rèn)為應(yīng)該優(yōu)先適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，如“深圳市深訊信息科技發(fā)展股份有限公司訴深圳市社會(huì)保險(xiǎn)基金管理局行政決定案”“深圳市恒波商業(yè)連鎖股份有限公司訴深圳市寶安區(qū)環(huán)境保護(hù)和水務(wù)局行政處罰案”②廣東省深圳市中級(jí)人民法院（2013）深中法行終字第510 號(hào)、廣東省深圳市中級(jí)人民法院（2015）深中法行終字第889 號(hào)。?？梢?jiàn)，盡管經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)在法規(guī)名稱上并沒(méi)有明確標(biāo)識(shí)變通規(guī)定，法院對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中與上位法相沖突的情形，幾乎沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)中的變通是否合理合法存疑的情況。不論是民事案件中的合同糾紛還是行政案件中的行政處罰或行政決定，法院基本都能維護(hù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的效力，優(yōu)先適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。

相比而言，法院對(duì)于自治法規(guī)中變通規(guī)定的司法適用還遠(yuǎn)不夠確信或者說(shuō)還不甚了解，以至于自治法規(guī)中的變通規(guī)定的規(guī)范效力還十分有限，即單行條例中未明確標(biāo)識(shí)的隱性變通規(guī)定的規(guī)范效力可能面臨尷尬境地。此處的隱性變通是相對(duì)于直接以“變通規(guī)定”和“補(bǔ)充規(guī)定”為名稱的單行條例中的顯性變通而言的，法院對(duì)于單行條例中顯性變通條款的內(nèi)容通常能堅(jiān)決適用，如“錄某某與完某某離婚糾紛案”中適用的甘南藏族自治州婚姻法的變通規(guī)定①甘肅省卓尼縣人民法院民事判決書（2016）甘3022 民初19 號(hào)。。但是，對(duì)自治條例和單行條例中為數(shù)不多的一些隱性變通規(guī)定在司法審判中則適用較少，法院對(duì)于變通條款的態(tài)度還未能形成廣泛共識(shí)，或者說(shuō)持消極否定的立場(chǎng)，如“王建瓊訴長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣賀家坪鎮(zhèn)七里坪村民委員會(huì)”一案中法院直接認(rèn)為“《長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣自治條例》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的仲裁授權(quán)，與上位法相沖突，沒(méi)有法律效力”②湖北省長(zhǎng)陽(yáng)土家族自治縣人民法院民事裁定書（2015）鄂長(zhǎng)陽(yáng)民初字第00335 號(hào)。。

三、評(píng)述：自治法規(guī)司法適用的正當(dāng)性與內(nèi)在價(jià)值

自治法規(guī)與地方性法規(guī)一樣在司法適用時(shí)面臨兩方面的質(zhì)疑：一是否會(huì)影響法律的權(quán)威，二是否會(huì)改變地方法院的職能。持反對(duì)意見(jiàn)的觀點(diǎn)認(rèn)為，地方法院由地方人大選舉產(chǎn)生，對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，但這并不意味著地方法院要忠實(shí)執(zhí)行地方立法機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范，因?yàn)橐罁?jù)憲法第一百二十三條規(guī)定，地方法院的職責(zé)是執(zhí)行國(guó)家法律，而依據(jù)地方組織法第五十四條規(guī)定地方各級(jí)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)只列舉了地方各級(jí)人民政府，并沒(méi)有提及地方各級(jí)法院。持這一觀點(diǎn)者還傾向于認(rèn)為，地方立法中存在為了局部利益僭越國(guó)家立法權(quán)的現(xiàn)象，如果地方法院機(jī)械地加以適用，將使得原本旨在維護(hù)公平正義的法院異化為捍衛(wèi)地方利益的利器，最終從根本上摧毀國(guó)家法制的統(tǒng)一[4]。這些觀點(diǎn)看似邏輯自洽，實(shí)則沒(méi)有抓住問(wèn)題的癥結(jié)。

首先，自治法規(guī)是依據(jù)法定程序制定的，即使是有填補(bǔ)空白的創(chuàng)制性立法或變通立法也是在立法法所規(guī)定的框架下行使立法權(quán)制定的，其創(chuàng)制過(guò)程和結(jié)果都是受法律監(jiān)督的。凱爾森認(rèn)為，“低級(jí)規(guī)范的創(chuàng)制本身就是在執(zhí)行法律，法院依據(jù)低級(jí)規(guī)范再創(chuàng)制個(gè)別規(guī)范，即對(duì)個(gè)案作出裁決，也是執(zhí)行法律的過(guò)程”[5]。而且自治法規(guī)的創(chuàng)制一定程度上只是為了結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)貫徹實(shí)施國(guó)家法律法規(guī)或依據(jù)法律解決地方的實(shí)際問(wèn)題，條文內(nèi)容大多只是對(duì)抽象法律規(guī)定的具體化。因此，法院依法進(jìn)行審判與適用依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)制定出臺(tái)的地方法規(guī)并不矛盾。

其次，自治法規(guī)比全國(guó)性法律法規(guī)更貼近當(dāng)?shù)孛袂椋ㄔ簩?duì)地方法規(guī)的適用，可以確保法律實(shí)施的效果和社會(huì)效果的良好統(tǒng)一。自治法規(guī)在內(nèi)容上多結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r，更關(guān)注當(dāng)?shù)氐拿袼罪L(fēng)情、生產(chǎn)生活方式，以及與此相關(guān)的地方性知識(shí)等，能更好地滿足當(dāng)?shù)厝粘Ｉ鐣?huì)治理的需要，更切實(shí)地保障少數(shù)民族權(quán)利。我國(guó)2017 年10 月起施行的民法總則的第十條明確規(guī)定，對(duì)于民事糾紛的處理，如果法律沒(méi)有規(guī)定，在不違背公序良俗的情況下，可以適用習(xí)慣。民法總則中“可以適用習(xí)慣”這一規(guī)定實(shí)際上說(shuō)明了“習(xí)慣”在司法適用中有法定效力。經(jīng)過(guò)法定立法程序上升為法的地方習(xí)慣應(yīng)該比一般民間習(xí)慣的法律地位更勝一籌[6]，而自治法規(guī)正是少數(shù)民族習(xí)慣法律認(rèn)可的最重要載體，所以審理相關(guān)案件時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。

再次，如果出于地方立法中可能出現(xiàn)的僭越職權(quán)的擔(dān)憂，法院就不適用自治法規(guī)無(wú)異于因噎廢食。法院在審判工作中適用自治法規(guī)，有利于通過(guò)司法的能動(dòng)功能檢驗(yàn)自治法規(guī)的立法質(zhì)量，可促使立法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)立法中存在的問(wèn)題，并推動(dòng)立法的進(jìn)一步完善。反之，如果法院不適用，則自治法規(guī)立法中的問(wèn)題就更難以被發(fā)現(xiàn)。此外，如果自治法規(guī)中的變通規(guī)定不能在司法過(guò)程中加以適用，只作為一種紙面意義上的規(guī)范而存在，那么保障少數(shù)民族合法權(quán)益的立法目的將難以有效實(shí)現(xiàn)。

因此，自治法規(guī)的司法適用既不會(huì)影響法律的權(quán)威，也不會(huì)影響地方法院的職能發(fā)揮，而且還有利于通過(guò)司法的能動(dòng)功能推動(dòng)法律法規(guī)的實(shí)施，最終將更好地維護(hù)國(guó)家法治的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

四、梳理：自治法規(guī)司法適用的可能空間與路徑依賴

事實(shí)上，自治法規(guī)在不同類型的司法審判中所處的地位不甚相同。以下就刑事、民事、行政三種類型的審判中單行條例的地位分別進(jìn)行規(guī)范分析，以期能從中梳理出法院在不同案件審理過(guò)程適用自治法規(guī)的一般方法。

（一）在刑事訴訟中的適用

我國(guó)刑法第九十條明確規(guī)定了民族自治地方在刑法適用時(shí)，可根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)依法定程序作出變通。但是，目前由于種種原因，我國(guó)民族自治地方對(duì)于刑法的變通尚無(wú)一出臺(tái)，使得對(duì)于刑法的這種變通權(quán)成為了被擱置的權(quán)力[7]，所以這一規(guī)定只是在理論上為自治法規(guī)作為刑事訴訟裁判依據(jù)提供了可能途徑。按照2009 年《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14 號(hào)），人民法院在審理刑事附帶民事訴訟的案件時(shí)可以在裁判文書中引用地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。對(duì)于其他刑事案件，自治法規(guī)與地方性法規(guī)一樣通常不能直接適用，而只能通過(guò)刑法條文中的空白罪狀和類型化概念進(jìn)入刑事審判。如刑法第四百零七條中關(guān)于“違法發(fā)放林木采伐許可證罪”的犯罪構(gòu)成要件強(qiáng)調(diào)了林業(yè)主管部門違反森林法或“違反規(guī)定”濫發(fā)林木采伐許可證的情形；對(duì)于民族自治地方而言，單行條例是當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門行政執(zhí)法的重要依據(jù)，在這種情況下法院對(duì)于犯罪事實(shí)的認(rèn)定就有可能要援引單行條例來(lái)說(shuō)理。刑法中類型化概念的情形也基本一致，在訴訟過(guò)程中對(duì)于“情節(jié)嚴(yán)重”“數(shù)額巨大”“依法執(zhí)行職務(wù)”等概念的內(nèi)涵也可能需要通過(guò)包括自治法規(guī)在內(nèi)的其他法律規(guī)范中的規(guī)定來(lái)詮釋和說(shuō)理，在此不再做深入闡述。

（二）在民事訴訟中的適用

2009 年《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（法釋〔2009〕14號(hào)）第四條中明確強(qiáng)調(diào)在民事案件中“對(duì)于應(yīng)當(dāng)適用的”……自治條例和單行條例可以“直接引用”。改革開(kāi)放后到90 年代中期，最高人民法院下發(fā)的通知、批復(fù)，以及印發(fā)的會(huì)議紀(jì)要中都可以看到關(guān)于自治法規(guī)可以在經(jīng)濟(jì)糾紛等民事案件中作為審判的依據(jù)的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)自治法規(guī)中的“變通條款”和“法律未做規(guī)定的條款”在民族自治地方轄區(qū)內(nèi)要優(yōu)先適用①《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)審判工作的通知》（法（研）發(fā)〔1985〕28 號(hào)）、《最高人民法院關(guān)于人民法院制作法律文書如何引用法律規(guī)范性文件的批復(fù)》（法（研）復(fù)〔1986〕31 號(hào)）、《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)經(jīng)濟(jì)審判工作座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》（法發(fā)[1993]8 號(hào)）。。2005 年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋〔2005〕6 號(hào)）中規(guī)定，法院對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部成員請(qǐng)求分配相應(yīng)份額的征地補(bǔ)償費(fèi)，應(yīng)予以支持，但已報(bào)備案的單行條例中如對(duì)農(nóng)村土地補(bǔ)償費(fèi)的分配辦法另有規(guī)定的除外。可見(jiàn)，最高院對(duì)于自治法規(guī)在民事案件中的規(guī)范效力是認(rèn)可的。

相比較而言，我國(guó)民事法律對(duì)民族自治地方制定變通規(guī)定的專門授權(quán)的較多，如民法通則第一百五十一條、民事訴訟法第十六條、婚姻法第五十條、收養(yǎng)法第三十二條、繼承法第三十五條都作出了相似規(guī)定，民族自治地方人大可依據(jù)法定程序、結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)制定變通的單行條例。這些法律規(guī)定為自治法規(guī)進(jìn)入民事訴訟提供了重要途徑，使得自治法規(guī)在民族自治地方可以“優(yōu)先于被變通之法律、行政法規(guī)而適用”，并作為法院裁判的依據(jù)[8]。

（三）在行政訴訟中的適用

自治法規(guī)屬于我國(guó)行政法的正式淵源之一，是民族自治地方政府行政執(zhí)法的重要依據(jù)，尤其是單行條例中行政管理事項(xiàng)所占比例較大。行政訴訟法第六十三條規(guī)定，人民法院在審理民族自治地方的行政案件應(yīng)以當(dāng)?shù)氐淖灾螚l例和單行條例為依據(jù)。換言之，當(dāng)事人可就違反民族自治地方的自治法規(guī)的行為向人民法院起訴，法院必須受理并依據(jù)其作出判決。最高人民法院也秉承了基本相同的立場(chǎng)，2004 年《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈一審行政判決書樣式（試行）〉的通知》（法發(fā)〔2004〕25 號(hào)）和《最高人民法院關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要〉的通知》（法〔2004〕96 號(hào)）都對(duì)此進(jìn)行了重申，即法院在行政案件的審理中應(yīng)“依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，參照規(guī)章”。自治法規(guī)在行政審判中的“依據(jù)”地位意味著，法院在適用過(guò)程中無(wú)權(quán)對(duì)自治法規(guī)的合法性作出判斷或拒絕適用。而且行政訴訟法第十六條也強(qiáng)調(diào)，民族自治地方人大可“根據(jù)憲法和本法的基本原則”依法定程序制定變通和補(bǔ)充規(guī)定，這些在法理上為自治法規(guī)作為行政審判提供了可能。

綜上，自治法規(guī)在不同類型的訴訟案件中適用的方式有所不同，在刑事訴訟中主要通過(guò)空白罪狀或類型化概念作為法院說(shuō)理的依據(jù)存在，至多在刑事附帶民事訴訟的個(gè)別情形可能作為審判的依據(jù)；在民事訴訟中由于一些民事法律對(duì)民族自治地方自治法規(guī)的變通有明確授權(quán)，可作為法院說(shuō)理和裁判依據(jù)；在行政訴訟中自治法規(guī)是行政法正式淵源之一，可作為法院說(shuō)理和裁判的依據(jù)。然而，誠(chéng)如前文所述，上述分析只是為自治法規(guī)的司法適用找尋規(guī)范依據(jù)，而在司法實(shí)踐中，要實(shí)現(xiàn)實(shí)然與應(yīng)然的統(tǒng)一還有諸多因素需要考慮。

五、反思：自治法規(guī)變通條款司法適用中法律沖突的解決思路

自治法規(guī)的司法適用需要首先解決好變通條款與其他法律規(guī)范之間的沖突問(wèn)題。對(duì)此，立法法第九十條已有明確規(guī)定，即自治法規(guī)的變通條款在民族自治地方應(yīng)優(yōu)先適用。但是，司法實(shí)踐中訴訟主體為何不能按照法律規(guī)定的適用規(guī)則直接進(jìn)行取舍和適用呢？實(shí)際上，自治法規(guī)司法適用與地方性法規(guī)司法適用存在一些共性的問(wèn)題，如法規(guī)本身?xiàng)l文表述抽象、可訴性不強(qiáng)、缺乏配套的立法解釋機(jī)制等原因，這些問(wèn)題的解決需要立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的互動(dòng)和銜接機(jī)制[9]，限于篇幅對(duì)此不做深入論述。本文認(rèn)為，自治法規(guī)相較于經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)適用難，主要還是認(rèn)知上偏差，而不完全是適用技術(shù)層面的障礙?；诖耍梢詮囊韵氯齻€(gè)方面作出努力。

（一）提升對(duì)民族區(qū)域自治制度的正確認(rèn)知

法律的貫徹實(shí)施在一定程度上取決于普法宣傳的程度，取決于公民法律意識(shí)的高低。民族區(qū)域自治是我國(guó)憲法確立的一項(xiàng)基本制度，這一制度設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)在維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，以民族區(qū)域自治法為主體的法律法規(guī)體系為維護(hù)民族地區(qū)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)。盡管民族區(qū)域自治法已經(jīng)頒布三十余年，民族法制工作也取得了一定成績(jī)，但我們必須客觀認(rèn)識(shí)到，不管是民族地區(qū)執(zhí)法者還是普通民眾，對(duì)于民族區(qū)域自治制度的一些基本常識(shí)都還不太清楚，對(duì)于自治條例和單行條例的特殊性更是關(guān)注不多，以至于訴訟當(dāng)事人所提出的訴求中很少涉及自治法規(guī)的變通條款，法院也就不需要主動(dòng)援引或?qū)Υ俗鞒鲈u(píng)判。這也是自治法規(guī)變通條款在司法適用中較為少見(jiàn)的一個(gè)重要原因。此外，作為審判機(jī)關(guān)，法院也需要提高認(rèn)識(shí)，應(yīng)了解到對(duì)于不同類型的案件適用自治法規(guī)的必要性和論證方式并不相同，不應(yīng)出于謹(jǐn)慎考慮一律規(guī)避適用。

基于此，新時(shí)期的民族法制工作仍然需要深入開(kāi)展階段性的、即時(shí)性的普法宣傳教育，尤其是各民族自治地方和轄區(qū)包括民族自治地方的省市應(yīng)將民族區(qū)域自治法列為當(dāng)?shù)仄辗ń逃闹攸c(diǎn)內(nèi)容。只有當(dāng)民族自治地方的立法變通權(quán)成為社會(huì)共識(shí)，才能真正消除法官適用自治法規(guī)變通條款的顧慮，法院才能在出現(xiàn)糾紛時(shí)堅(jiān)持在民族自治地方“自治法規(guī)優(yōu)先適用”的原則，通過(guò)司法審判督促有關(guān)部門依據(jù)自治法規(guī)中變通條款辦事，切實(shí)保障少數(shù)民族的正當(dāng)權(quán)益。

（二）厘清單行條例的獨(dú)特屬性

實(shí)際上，民族自治地方的一些“變通規(guī)定”和“補(bǔ)充規(guī)定”從制定主體和立法程序方面來(lái)看本質(zhì)上屬于單行條例[10]。相比這些顯性的變通條款，其他單行條例中所隱含的變通條款在適用過(guò)程中存在較大分歧，往往面臨被忽視或被擱淺的境遇。在司法實(shí)踐中不乏將單行條例作為一般地方性法規(guī)適用的案例①，也有誤將地方性法規(guī)視為單行條例適用的案例②，究其原因在于訴訟主體對(duì)于單行條例和地方性法規(guī)的區(qū)別知之甚少。

單行條例與地方性法規(guī)都屬于地方立法的范疇，從立法調(diào)整的內(nèi)容看，二者都要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行治理和貫徹實(shí)施上位法，存在一定的趨同性；從法規(guī)的形式和名稱看，民族自治地方的單行條例與地方性法規(guī)的名稱一樣可使用以“條例”“辦法”“若干規(guī)定”“規(guī)定”等表述，因此，實(shí)務(wù)部門和學(xué)界都有將二者等同的現(xiàn)象。實(shí)際上，二者在立法權(quán)限、立法依據(jù)、立法程序、立法主體方面都有較大差異。目前，自治縣尚無(wú)地方立法權(quán)，無(wú)權(quán)制定地方性法規(guī)，只能制定單行條例。對(duì)于自治區(qū)和自治州層面而言，二者最為直觀的區(qū)別是立法主體和立法程序的不同，單行條例只能由民族自治地方人大制定，而地方性法規(guī)則可以是地方人大及其常委會(huì)，而且省、自治區(qū)、直轄市的地方人大和常委會(huì)制定的地方性法規(guī)可以直接審議通過(guò)，不需要像單行條例那樣報(bào)上一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。

（三）報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)變通條款的正當(dāng)性

自治法規(guī)可以對(duì)自治機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍和行政行為等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制，從對(duì)一些自治法規(guī)的梳理發(fā)現(xiàn)，這些法規(guī)的條文表述大多過(guò)于抽象，而具有可操作性的條文主要集中體現(xiàn)在行政處罰、行政許可、行政審批等方面。值得注意的是，如果民族自治地方自治法規(guī)中變通條款都是服務(wù)于地方政府行政權(quán)的擴(kuò)張，那么自治立法可能背離民族區(qū)域自治制度設(shè)計(jì)的初衷，反而會(huì)對(duì)少數(shù)民族公民權(quán)益構(gòu)成潛在威脅[11]。我國(guó)民族區(qū)域自治法序言第二段第二句強(qiáng)調(diào)，實(shí)行民族區(qū)域自治是對(duì)“各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的尊重和保障”，“堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則”。依據(jù)立法法的規(guī)定，自治法規(guī)對(duì)上位法的變通不能違背上位法的基本原則，不能變通專門就民族自治地方作出規(guī)定的法律法規(guī)。如果法院對(duì)自治法規(guī)變通條款的合法有效性尚存疑慮，如何還能依據(jù)立法法的規(guī)定選擇優(yōu)先適用？盡管立法法中規(guī)定了自治法規(guī)報(bào)備案時(shí)必須對(duì)變通情況予以說(shuō)明，但這些備案信息目前法院難以掌握。在現(xiàn)有機(jī)制下，即使法院在個(gè)案裁判時(shí)發(fā)現(xiàn)自治法規(guī)立法變通的正當(dāng)性并不充分，也不能對(duì)這些變通條款是否合法有效、合理適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述。如果要解決這一問(wèn)題，可以從以下三個(gè)點(diǎn)入手：一是報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)處理，對(duì)于不適當(dāng)?shù)淖兺l款予以變更或撤銷；二是報(bào)請(qǐng)自治法規(guī)的制定主體及時(shí)作出立法解釋；三是報(bào)請(qǐng)自治法規(guī)的備案主體查詢涉案的自治法規(guī)變通條款是否有相關(guān)備案信息。