[摘要] 京津冀協(xié)同發(fā)展進入快車道，在取得實質(zhì)性進展的同時也面臨一些亟待解決的問題。實現(xiàn)京津冀區(qū)域優(yōu)勢互補是關鍵，要厘清發(fā)展思路，牢牢把握城市發(fā)展規(guī)律，扎實做好各項示范工程;在一體化推進的同時突出戰(zhàn)略重點，把握好“疏解”“聯(lián)動”和“突破”;要做好高質(zhì)量發(fā)展的保障措施，處理好政府與市場的關系。

[關鍵詞] 京津冀協(xié)同發(fā)展;? 優(yōu)勢互補;? 高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻標識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）03-0061-04

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施6年來，不斷強化頂層設計，創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展機制，交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和公共服務等一體化取得了實質(zhì)性進展，但同時也面臨一些亟待解決的問題。京津冀三地應充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，激發(fā)城市群內(nèi)生動力，推動區(qū)域優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展。

明確京津冀一體化發(fā)展的戰(zhàn)略定位

京津冀區(qū)域一體化進程進入快車道，為區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實基礎。頂層設計更加明確。立足區(qū)域發(fā)展實際，確定北京“四個中心”功能建設、天津“一基地三區(qū)”和河北“三區(qū)一基地”的戰(zhàn)略定位，有利于三地優(yōu)勢互補和高質(zhì)量發(fā)展。圍繞“一核兩翼”開展協(xié)同互動?！耙缓恕笔鞘锥脊δ艿闹饕臻g載體，是核心;北京城市副中心建設作為其中一翼，通過有序承接人口和產(chǎn)業(yè)活動外遷，形成新的發(fā)展動力和增長極，雄安新區(qū)作為另外一翼，將培育創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新引擎;以北京大興國際機場為核心合作打造臨空經(jīng)濟示范區(qū);以籌辦冬奧會為契機，推動延慶—張家口聯(lián)動發(fā)展等。通過這些重大項目有效地推進了交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和公共服務一體化發(fā)展。加強制度創(chuàng)新，密切政府合作。建立京津冀三地政府間合作交流機制，干部交流有序開展，推動合作項目落地實施，政府合作帶動產(chǎn)業(yè)合作加速，三地企業(yè)相互投資日趨活躍，京津冀政府合作的制度優(yōu)勢正逐漸轉(zhuǎn)化為全方位合作的整體治理效能。

同時，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在推進中也面臨一些不可忽視的問題，需要進一步激發(fā)發(fā)展活力。2018年數(shù)據(jù)顯示，天津市GDP經(jīng)濟增長落后于京冀兩地，且低于全國增長水平;北京非首都功能疏解的產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)對周邊地區(qū)的輻射帶動作用還沒有充分顯現(xiàn)出來。京津冀城市群內(nèi)部的城市層級結構不夠合理。北京和天津兩極獨大，河北省城市規(guī)?？傮w偏小，城鎮(zhèn)化率不高，城鎮(zhèn)化的潛力還沒有充分發(fā)揮出來，這導致城市間難以形成有效的互動與合作。京津冀區(qū)域還面臨著同其他城市群的激烈競爭。河北省和天津市生產(chǎn)總值面臨其他同水平省市的激烈追趕，隨著北京國家科創(chuàng)中心的輻射力不斷增強，一些高技術人才向域外其他城市流動，人才競爭趨于嚴峻。

厘清京津冀高質(zhì)量發(fā)展的基本思路

面對區(qū)域發(fā)展的新形勢，京津冀要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力。搭建優(yōu)勢互補的區(qū)域經(jīng)濟布局，京津冀高質(zhì)量發(fā)展要厘清思路，深刻把握城市發(fā)展規(guī)律，推進世界級城市群建設。

緊緊把握京津冀三地發(fā)展定位，一張藍圖繪到底?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，科學謀劃了京津冀協(xié)同發(fā)展的藍圖，提出了戰(zhàn)略目標和要求，應高質(zhì)量推進規(guī)劃實施。京津冀協(xié)同發(fā)展的核心在于做好集中與分散的大文章。產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢地區(qū)集中，這是城市發(fā)展的普遍規(guī)律，對于天津市和河北省而言，要大力促進區(qū)域中心城市發(fā)展，增強城市綜合承載力。對于北京而言，要做好疏解非首都功能工作，解決由于功能過度集中所導致的“大城市病”，處理好“都”與“城”、“舍”與“得”的關系。

強化優(yōu)勢互補，將區(qū)域發(fā)展差距轉(zhuǎn)化為區(qū)域協(xié)同發(fā)展動力。京津冀三地發(fā)展基礎和條件各異，完全可以發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，實現(xiàn)互利共贏。習近平總書記強調(diào)指出：“要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子”1。北京的優(yōu)勢在于科教資源密集、創(chuàng)新活動集中、科技成果豐富，有很強的科技輻射能力。天津的優(yōu)勢在于具有廣闊的發(fā)展空間、良好的發(fā)展基礎和優(yōu)越的港口物流基礎設施。河北的優(yōu)勢則在于專業(yè)化生產(chǎn)成本較低，城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿薮?，在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和高質(zhì)量發(fā)展中蘊含大量發(fā)展機會。只有充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，通過協(xié)同發(fā)展實現(xiàn)優(yōu)勢互補，才能為京津冀協(xié)同發(fā)展提供不竭動力。

推動區(qū)域合理分工，打造全產(chǎn)業(yè)鏈布局。區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的核心要義在于經(jīng)濟結構調(diào)整和新舊動能轉(zhuǎn)換。京津冀協(xié)同發(fā)展要構建發(fā)展新動能，需要從區(qū)域整體角度布局具有較強帶動力和示范意義的世界級產(chǎn)業(yè)鏈。當前，5G、人工智能、生命健康、先進裝備制造等產(chǎn)業(yè)方興未艾，新一輪工業(yè)革命浪潮將會催生大批新興業(yè)態(tài)，帶來巨大市場機會。京津冀地區(qū)應超前謀篇布局，推動創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈和人才鏈有機結合，統(tǒng)籌推動研發(fā)、制造、物流、營銷等環(huán)節(jié)的區(qū)域布局，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，形成有世界競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。

強化城市群內(nèi)部聯(lián)系，優(yōu)化區(qū)域協(xié)同發(fā)展。城市群是具有高度內(nèi)在聯(lián)系的城市聚合體，是城市發(fā)展的高級形態(tài)。京津冀地區(qū)要打造世界級城市群，就需要進一步強化城市間聯(lián)系，通過不同等級規(guī)模城市之間的有效聯(lián)結推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展。城市群發(fā)展要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，遵循市場發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮企業(yè)的主體作用，同時也要通過頂層設計和三地政府間的合作，優(yōu)化交通等基礎設施建設，搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺和載體，破除要素自由流動的障礙，推動京津冀市場一體化。

把握京津冀優(yōu)勢互補的工作重點

京津冀協(xié)同發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，需要一體化推動，也要突出重點。從國際大都市區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗看，城市群發(fā)展往往經(jīng)歷三個階段：第一階段，核心城市產(chǎn)業(yè)和人口向周邊地區(qū)擴散，圍繞核心城市形成都市圈;第二階段，中心城市崛起，產(chǎn)業(yè)和人口不斷集中;第三階段，城市和鄉(xiāng)村一體化發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)和人口不斷集中和分散，從而形成城市連綿帶。城市群發(fā)展不是均質(zhì)的和平衡的，而是要有所側(cè)重。當前，京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵是要把握好“疏解”“聯(lián)動”和“突破”，明確發(fā)展的重點任務。

北京緊抓疏解非首都功能“牛鼻子”不放松。首都是北京這座城市的根本屬性，要圍繞“都”的功能謀劃“城”的發(fā)展，以“城”的更高水平發(fā)展服務“都”的功能。當前，北京疏解非首都功能應圍繞三個方面的重點工作展開。一是要圍繞“四個中心”功能建設，不斷提升“四個服務”水平，高質(zhì)量推進新版城市總體規(guī)劃實施，建設政務環(huán)境優(yōu)良、文化魅力彰顯、人居環(huán)境一流的首都功能核心區(qū)。二是要在北京城市周邊高標準建設合作區(qū)域，打造首都都市圈發(fā)展新的增長極。加速推動北京城市副中心與廊坊北三縣協(xié)同規(guī)劃、打造北京大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)、推進延慶—張家口冬奧場館建設等，增強對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。三是要為北京建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心騰出空間，為北京高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新動能。北京要順應超大城市吸納高精尖產(chǎn)業(yè)和高層次人才的客觀規(guī)律，為科技創(chuàng)新和文化發(fā)展創(chuàng)造條件，搭建金融服務平臺，促進消費升級，在更好水平上推動北京經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整。

書寫好新時代北京和天津聯(lián)動發(fā)展的“雙城記”。習近平總書記指出，“推進京津雙城聯(lián)動發(fā)展，要加快破解雙城聯(lián)動發(fā)展存在的體制機制障礙?！?從世界范圍來看，通過核心城市聯(lián)動，并帶動周邊地區(qū)發(fā)展，進而形成城市連綿帶，是城市群發(fā)展的普遍規(guī)律。核心城市最大的優(yōu)勢不在于大規(guī)模的廠房和標準化的生產(chǎn)車間，而在于高素質(zhì)人才的集聚以及地理上接近所帶來的學習和創(chuàng)新效應。在創(chuàng)新活動中，研發(fā)機構、金融服務、風險資本、創(chuàng)業(yè)孵化、技術中介等要素將共同構成區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)，從而塑造和提升區(qū)域競爭力。北京和天津都是直轄市，常住人口均超過千萬，科研資源和成果密集。強化北京和天津的聯(lián)動發(fā)展，唱好京津“雙城記”，要以創(chuàng)新驅(qū)動作為主線，依托京津兩地一流高校和科研機構，引導基礎研發(fā)領域合作，搭建聯(lián)合實驗室，開展重大技術攻關，共同承擔國家重大科技任務，共建區(qū)域創(chuàng)新平臺。京津兩地共同支持科技成果轉(zhuǎn)化，打造從基礎研究到應用技術研究、應用研究和產(chǎn)業(yè)化的區(qū)域創(chuàng)新鏈，高質(zhì)量建設天津濱?！嘘P村科技園，重點承接科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化等產(chǎn)業(yè)，為科技型創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展提供優(yōu)越的創(chuàng)新空間，打造富有活力的京津冀“創(chuàng)新谷”。

抓住戰(zhàn)略機遇實現(xiàn)河北突破性高質(zhì)量發(fā)展。河北過去以發(fā)展重化產(chǎn)業(yè)為主，曾經(jīng)是我國重要的鋼鐵和化工基地。隨著我國經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調(diào)整，河北發(fā)展面臨較大壓力。當前，河北實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須處理好升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與發(fā)展新動能的關系、制造業(yè)和服務業(yè)協(xié)同發(fā)展的關系、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關系。要處理好這些關系，需要按照“三區(qū)一基地”的戰(zhàn)略定位，在京津冀協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)突破。緊抓京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，推進重大合作項目落地實施。扎實推進雄安新區(qū)規(guī)劃建設，打造高質(zhì)量發(fā)展的中國樣板;積極推進冬奧會籌辦，發(fā)展冰雪產(chǎn)業(yè);加快北京大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃建設;推動廊坊北三縣與北京城市副中心協(xié)同發(fā)展;夯實曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)基礎;推動張承生態(tài)功能區(qū)建設。推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。加強區(qū)域中心城市建設，以“一核兩翼”中的“兩翼”建設為引領，推動雄保廊張承滄等環(huán)京津市縣融入京津都市圈，培育以石家莊為中心的冀中南都市圈、以唐山為中心的冀東北都市圈，構建“兩翼三圈”城鎮(zhèn)空間布局。大力發(fā)展專精特新產(chǎn)業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟，提升城市品質(zhì)。加快中國（河北）自貿(mào)試驗區(qū)建設，落實共性制度創(chuàng)新清單，制定個性制度創(chuàng)新清單，加強自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同和要素自由流動，激發(fā)高質(zhì)量發(fā)展活力。

優(yōu)化京津冀協(xié)同發(fā)展的保障機制

京津冀實現(xiàn)優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展要注重發(fā)揮市場主體作用，引導企業(yè)在區(qū)域內(nèi)合理配置資源。政府的作用主要集中在解決市場失靈、搭建發(fā)展平臺以及為發(fā)展提供產(chǎn)權保護等基礎性制度安排等方面。

建立統(tǒng)一的區(qū)域商品和要素市場。統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場是京津冀優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的基礎。北京要合理管控人口規(guī)模，天津要完善積分落戶政策，河北要進一步提高城鎮(zhèn)化水平。全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，促進勞動力自由流動，逐步建立統(tǒng)一的區(qū)域勞動力市場。改革土地計劃管理方式，加強城鄉(xiāng)建設用地供應指標統(tǒng)籌管理，為區(qū)域中心城市等優(yōu)勢地區(qū)提供更大發(fā)展空間。

協(xié)同優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。要在三地優(yōu)化營商環(huán)境實踐的基礎上推動營商環(huán)境區(qū)域協(xié)同。深入挖掘中國（河北）自貿(mào)試驗區(qū)制度紅利，建立人才跨區(qū)域資質(zhì)互認、雙向聘任等制度，推動企業(yè)資質(zhì)和認證審核互認，促進要素跨區(qū)域流動。加大知識產(chǎn)權保護力度，建立區(qū)域知識產(chǎn)權協(xié)同保護機制。建立統(tǒng)一的區(qū)域市場主體維權服務平臺，維護企業(yè)合法權益。加強社會信用體系建設，推動京津冀區(qū)域社會信用體系建設協(xié)同。加強行政執(zhí)法聯(lián)動和協(xié)作機制，實現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標準互通、處理結果互認。推動區(qū)域優(yōu)化營商環(huán)境政策對接，為民營企業(yè)提供良好發(fā)展環(huán)境。

完善政府間合作機制。要充分發(fā)揮京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組作用，推進協(xié)調(diào)實施《京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》等重大政策，部署重點工作。加強京津冀黨政領導交流互訪，推動三地戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和項目對接。建立區(qū)域協(xié)同利益分享機制，不斷探索合作創(chuàng)新模式，高質(zhì)量推動戰(zhàn)略合作功能區(qū)及專業(yè)化和特色化承接平臺等各類合作平臺建設。開展區(qū)域生態(tài)補償機制試點，優(yōu)化橫向生態(tài)補償制度，科學制定補償標準，建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的區(qū)域生態(tài)治理制度。

鼓勵企業(yè)和社會組織參與區(qū)域治理。要充分發(fā)揮市場主體作用，尊重市場規(guī)律，讓企業(yè)在市場信號的引導下自主決策。要為企業(yè)在區(qū)域內(nèi)優(yōu)化布局創(chuàng)造條件，統(tǒng)籌提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間、研發(fā)基地、小試中試基地、產(chǎn)品制造和辦公用房等空間資源。引導企業(yè)合作對接，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和高質(zhì)量發(fā)展。充分發(fā)揮技術轉(zhuǎn)移、成果轉(zhuǎn)化和知識產(chǎn)權服務等中介機構的作用，推動成立京津冀科技成果轉(zhuǎn)化促進聯(lián)盟，搭建京津冀科技合作項目庫平臺，實現(xiàn)京津冀科技精準合作。

積極推動區(qū)域公共服務一體化。要大力推進京津冀交通一體化，規(guī)劃建設跨省市地鐵快線或聯(lián)絡線，加強城際交通聯(lián)結。加快推進公共服務共建共享，加強醫(yī)療協(xié)作和教育融合。推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源合作共享，共同建設區(qū)域醫(yī)學中心，搭建區(qū)域“醫(yī)聯(lián)體”。推動跨區(qū)域合作辦學和高等教育同城化試點，深化京津冀高校協(xié)同創(chuàng)新。促進區(qū)域養(yǎng)老資源共享，激發(fā)養(yǎng)老服務市場活力。優(yōu)化城市環(huán)境，提升城市品質(zhì)，打造京津冀和諧宜居城市群。

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（作者簡介：邢華，中央財經(jīng)大學政府管理學院教授、博士生導師）

責任編輯 / 曹? ?晶