商艷光，牛江溶，施國慶

工程社會學

金沙江下游水庫移民工作的重大理論與實踐問題

商艷光1，2，牛江溶1，施國慶2

（1. 中國長江三峽集團有限公司，北京 100041；2. 河海大學 公共管理學院，南京 211100）

在國內(nèi)，水庫移民因工作難度大而被稱為“天下第一難事”。在世界范圍內(nèi)，水庫移民也已經(jīng)成為水電行業(yè)發(fā)展的最大制約因素。通過七年的參與式觀察及訪談研究，對金沙江下游四座世界級巨型水電站移民工作中存在的問題及原因進行了分析，并提出了政策建議。認為水庫移民工作面臨諸多問題的主要原因在于國家層面缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)、行業(yè)保護政策不適應(yīng)時代發(fā)展、庫區(qū)自身發(fā)展能力不足、工程領(lǐng)域缺乏人文關(guān)懷等，并有針對性地提出了整合優(yōu)化國家機構(gòu)職能，打破行業(yè)保護、試行專業(yè)歸口管理，設(shè)立金沙江下游綠色經(jīng)濟示范試驗區(qū)，加強水庫移民工作的人文關(guān)懷等政策建議。旨在通過多種措施破解難題，推動水電行業(yè)及庫區(qū)移民的可持續(xù)發(fā)展。

水庫移民；金沙江下游；巨型水電站

1 問題的提出

金沙江位于長江上游，自四川省攀枝花市至宜賓市河段為金沙江下游。在綿延近千公里的金沙江下游河段規(guī)劃了烏東德、白鶴灘、溪洛渡、向家壩四座世界級巨型水電工程，總裝機容量及發(fā)電量相當于兩座“三峽工程”。四座電站對于保障國家能源安全、深入推進西部大開發(fā)、加快推進長江經(jīng)濟帶建設(shè)及筑牢長江上游生態(tài)屏障具有重要的戰(zhàn)略意義。

從世界范圍來看，水庫移民已經(jīng)成為水電行業(yè)發(fā)展的最大制約因素，部分電站建設(shè)因移民問題而延期甚至停建。在國內(nèi)，水庫移民因搬遷移民數(shù)量多、環(huán)境容量不足、利益關(guān)系復雜、政策體系不完善，需開展系統(tǒng)的社會重建及移民生計恢復工作而被稱為“天下第一難事”。在金沙江下游四座電站建設(shè)過程中，由于時間、空間相對集中，且由同一家水電開發(fā)企業(yè)負責建設(shè)，相關(guān)問題相互疊加、彼此影響，工作難度更大，對樞紐工程建設(shè)的影響更加突出。

現(xiàn)有的水電移民研究重點關(guān)注了三個方面[1-4]：一是揭示水庫移民問題的特點；二是試圖尋求闡釋移民問題的理論工具；三是解決移民問題的路徑與對策。但是由于研究者多為大專院校研究人員，缺乏實踐經(jīng)驗及對實際工作邏輯的深刻理解，相關(guān)論文關(guān)注問題較為微觀，缺乏宏觀視角，相關(guān)對策建議缺乏對實踐的指導力。對于金沙江下游四座電站的移民研究，在CSSCI數(shù)據(jù)庫中僅檢索到移民信訪方面的一篇論文。

本文擬對金沙江下游四座巨型電站移民工作中存在的問題進行梳理，分析問題產(chǎn)生的原因，并提出有針對性的政策建議。相關(guān)研究旨在為“天下第一難事”的破解，為水電行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、庫區(qū)經(jīng)濟社會進步以及增強移民群眾的幸福感、獲得感做出有益探索。

2 研究方法及基本框架

2.1 研究方法：基于行動研究范式的田野調(diào)查

美國哲學家唐納德·A·舍恩將遵循科學實證主義的社會科學研究稱為“干爽堅實的高地”，將具體實踐工作稱為“低洼濕軟的低地”。部分學術(shù)研究由于不能深入地理解實踐工作的邏輯，而缺乏對實踐的指導力。行動研究致力于打破傳統(tǒng)的研究者與實踐者之間的區(qū)隔，重視專業(yè)實踐的邏輯，強調(diào)“實踐者即研究者”，通過專業(yè)實踐與研究相結(jié)合，更加有效地推動問題解決及社會進步。由于行動研究兼具理論性與實踐性，近年來在社會學、社會工作、心理學等學科中得到了廣泛應(yīng)用。

本研究主要方法為基于行動研究范式的田野調(diào)查，具體研究方法以參與式觀察為主，訪談研究及文獻研究為輔。

參與式觀察：研究者自2011年作為項目開發(fā)企業(yè)移民工作機構(gòu)工作人員深度參與了金沙江下游水電移民工作。先后參加了實物指標調(diào)查、移民安置意愿調(diào)查、移民安置規(guī)劃、移民搬遷安置實施、移民蓄水驗收等各項工作，經(jīng)歷了一個電站移民工作的完整周期，同時對其他電站移民工作也較為了解。在參與實踐工作的同時，保持研究者的視角，重視發(fā)現(xiàn)、提煉實踐中的各類問題。

訪談研究：圍繞水電移民工作中存在的問題及原因，研究者開展了系列訪談。訪談對象包括各級政府部門、項目開發(fā)企業(yè)、咨詢單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、評估單位的管理人員及專業(yè)技術(shù)人員，移民群眾及安置區(qū)群眾。

文獻研究：包括實踐類和學術(shù)類兩類文獻。實踐類文獻包括國家水電移民政策及規(guī)范，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際水電協(xié)會等國際機構(gòu)的非自愿移民政策，金沙江下游水電移民工作相關(guān)文件、會議紀要等；學術(shù)類文獻包括CSSCI數(shù)據(jù)庫2000年以來關(guān)于水電移民的相關(guān)論文。

2.2 基本框架：分析的四個方面

經(jīng)過多年的交流、碰撞、融合，我國移民政策體系與國際組織的政策體系基本達成一致，可以概括為管理體制、政策法規(guī)、財產(chǎn)補償、搬遷安置、移民發(fā)展、公眾參與等六個方面[5-8]。結(jié)合參與式觀察及訪談研究發(fā)現(xiàn)，本研究重點對問題最為突出的四個方面，即管理體制、政策法規(guī)、庫區(qū)發(fā)展、公眾參與的問題進行研究。限于篇幅，每個方面僅提出一到兩個關(guān)鍵問題進行分析。

3 水庫移民工作問題及原因分析

3.1 管理體制：國家層面缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)

進度、質(zhì)量和投資是項目管理的三個核心要素，從這三個要素來看，金沙江下游四座電站移民工作形勢不容樂觀。進度方面，移民工作進度普遍嚴重滯后于工程建設(shè)進度，成為工程按期蓄水發(fā)電的首要制約因素；質(zhì)量方面，四座電站移民工作均出現(xiàn)了大量設(shè)計變更，個別縣區(qū)存在移民返遷，部分移民工程質(zhì)量存在缺陷；投資方面，移民投資普遍超出概算，移民投資接近或超過樞紐工程投資，導致水電電價成本上升、競爭力下降。此外，地方政府提出了大量的基礎(chǔ)設(shè)施提升改造等發(fā)展訴求。

這些問題集中體現(xiàn)了水電工程移民的特點。水利工程移民情況則相對樂觀，由國務(wù)院成立專門管理機構(gòu)的重大水利工程（如三峽工程、南水北調(diào)工程）移民工作在進度、質(zhì)量、投資等方面管理更加規(guī)范。為什么會有這樣的差異呢？

在我國市場化進程及國家機構(gòu)改革過程中，逐步形成了水利工程建設(shè)屬于政府行為、移民投資使用財政資金，水電工程建設(shè)屬于企業(yè)行為、移民投資由企業(yè)負擔的局面。在本輪國家機構(gòu)改革前，國家部委有三個司局級的機構(gòu)負責水庫移民工作：水利部水庫移民開發(fā)局負責水利項目移民管理；三峽工程建設(shè)委員會移民開發(fā)局負責三峽工程移民管理；南水北調(diào)建設(shè)委員會環(huán)境與移民司負責南水北調(diào)工程移民管理。水電移民工作沒有明確的管理機構(gòu)，在實際工作中主要由省級移民部門負責。

在我國行政體制及政策環(huán)境下，無論是三峽移民、南水北調(diào)移民，水利工程移民還是水電工程移民，本質(zhì)上都是政府行為。由于水電移民缺乏全國性的管理機構(gòu)，且項目開發(fā)企業(yè)缺乏協(xié)調(diào)省級部門的能力，導致了以下兩方面的問題。一是省級部門站在地方發(fā)展的立場上，支持地方政府提出超出政策規(guī)范的發(fā)展訴求，在某種程度上“既是運動員，又是裁判員”。在這種環(huán)境下，甚至形成地方政府向項目開發(fā)企業(yè)爭取利益的競賽局面。地方政府與企業(yè)反復博弈，影響了移民工作的推進。二是由于水電移民資金由項目開發(fā)企業(yè)承擔，國家審定的移民概算對于地方政府無實質(zhì)性約束，在安置實施過程中發(fā)生的“擴大規(guī)模、提高標準、新增項目”費用最終多數(shù)由企業(yè)承擔[9-10]。

2018年3月，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中明確：國務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會及其辦公室、國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會及其辦公室并入水利部。由此，國務(wù)院三建委移民局、南水北調(diào)移民司與水利部移民局合并，有力地推動了全國范圍內(nèi)水庫移民工作的統(tǒng)一管理。遺憾的是，水電行業(yè)移民管理工作未納入水利部，并未改變水電行業(yè)移民缺乏管理機構(gòu)的局面。

綜上所述，國家層面缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)導致水電移民工作缺乏規(guī)范有效的管理，嚴重影響了水電行業(yè)移民工作推進以及行業(yè)健康發(fā)展，是水庫移民工作成為“天下第一難事”管理體制方面的主要原因。

3.2 政策法規(guī)：行業(yè)保護政策不適應(yīng)時代發(fā)展

在實施過程中，存在以下三個突出的問題。一是大中型水電項目建設(shè)征地涉及交通、水利、文物、鐵路、電力等多個行業(yè)，所涉及的行業(yè)主管部門往往不認可水電行業(yè)政策及規(guī)定。以交通項目為例，交通部門不認可水電行業(yè)組織的交通項目立項及初步設(shè)計成果審查，要求按照行業(yè)規(guī)定重新開展相關(guān)工作。二是行業(yè)保護政策導致不平衡問題。以建設(shè)項目用地補償問題為例，不同的行業(yè)政策規(guī)定了不同的征地補償標準?！巴夭煌瑑r”問題在庫區(qū)普遍存在，增加了工作難度及穩(wěn)定風險。三是移民建設(shè)項目招標過程中過于強調(diào)行業(yè)工作經(jīng)驗，未實現(xiàn)充分市場競爭。有企業(yè)反映，部分移民項目招標中，設(shè)置了“1萬人以上移民工作經(jīng)驗”等不必要的門檻條件。這種做法保護了行業(yè)企業(yè)，卻將一大批有實力的企業(yè)排除在外，缺乏充分的市場競爭，是移民項目投資偏高的原因之一。

從以上問題可以看出，水利水電行業(yè)保護政策相關(guān)條款并未發(fā)揮預想的作用。實際上，行業(yè)保護政策的普遍存在已經(jīng)嚴重影響了相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。以水庫移民為例，無論是國務(wù)院1990年頒布的74號令、2006年頒布的471號令還是2017年修訂的679號令，均是水利水電部門制訂后通過國務(wù)院審議印發(fā)，本質(zhì)上是部門立法[9-10]。部門在起草法規(guī)草案時，難免會從本部門立場出發(fā)，將部門思維、部門利益帶入法律法規(guī)中，制定行業(yè)保護條款。當不同的行業(yè)政策對同一事務(wù)做出規(guī)定時，政策法規(guī)之間就可能存在沖突而難以實施。部門立法不僅嚴重背離了立法的初衷，也嚴重危害了法律的權(quán)威，造成了有法難依的局面。

在一個行業(yè)發(fā)展初期或者國家經(jīng)濟困難時期，采取部門立法的方式節(jié)省投資或者對特殊行業(yè)進行保護是必要的。但從目前實際工作的角度來看，部門立法已經(jīng)造成了不良后果，不適應(yīng)時代發(fā)展：一方面，我國法治化建設(shè)已經(jīng)進入到新的階段，亟需破除部門立法的弊端；另一方面，水電行業(yè)已經(jīng)高度成熟，具備了較強的市場競爭力及盈利能力。如果片面強調(diào)行業(yè)保護，不僅不會減輕行業(yè)負擔，反而會引起地方政府及移民群眾的抵觸而產(chǎn)生負面的效果。

綜上所述，行業(yè)保護政策及行業(yè)保護盛行的政策環(huán)境不僅沒有保護和促進行業(yè)發(fā)展，在某種程度上反而影響了工作推進、加重了企業(yè)負擔，是水庫移民工作成為“天下第一難事”政策法規(guī)方面的主要原因。

3.3 庫區(qū)發(fā)展：區(qū)域自身發(fā)展能力不足

在移民搬遷安置后，庫區(qū)面臨的最大問題就是發(fā)展問題。在走訪的過程中，我們了解到庫區(qū)發(fā)展主要面臨著三方面的問題。一是人口文化程度普遍不高，小學及以下文化程度比例為73.3%，經(jīng)濟收入主要依賴傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植，缺乏就業(yè)技能。二是庫區(qū)環(huán)境容量不足，四座巨型電站均位于高山峽谷地區(qū)，平地資源緊缺。水庫大量淹沒耕地進一步加重了區(qū)域環(huán)境容量壓力。三是庫區(qū)工業(yè)以礦產(chǎn)品開采及初級加工為主，產(chǎn)能落后，缺乏市場競爭力。烏東德電站淹沒影響的四川庫區(qū)108家企業(yè)中有30%的企業(yè)選擇了貨幣安置，不再進行生產(chǎn)活動。這些問題并非完全由電站建設(shè)引起，卻反映出區(qū)域發(fā)展能力不足的現(xiàn)實。

金沙江下游左岸涉及四川省攀枝花市、涼山州、宜賓市，是大小涼山彝區(qū)中心區(qū)域，右岸涉及云南省楚雄州、昭通市，是烏蒙山區(qū)中心區(qū)域。從歷史的角度來看，這部分區(qū)域?qū)儆凇爸边^民族”聚居區(qū)，直過民族是指20世紀50年代在政府幫助下，由原始社會形態(tài)或者奴隸社會直接過渡到社會主義社會的少數(shù)民族，解放前仍存在刀耕火種的原始生產(chǎn)方式，生產(chǎn)水平低下。幾十年來，這一區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化，但其起點低、基礎(chǔ)差的局面尚未得到根本改變。從區(qū)域經(jīng)濟角度來看，該區(qū)域均位于青藏高原向云貴高原及四川盆地過渡的高山峽谷區(qū)域，雖然各類資源豐富，但由于交通不便、地理環(huán)境封閉，優(yōu)勢難以發(fā)揮。目前該區(qū)域仍為我國集中連片深度貧困地區(qū)，自身發(fā)展能力較弱。從現(xiàn)代化發(fā)展的角度看，這些區(qū)域仍處于現(xiàn)代化的初級階段，農(nóng)業(yè)以傳統(tǒng)農(nóng)耕種植為主，工業(yè)以礦產(chǎn)品的初級加工為主，第三產(chǎn)業(yè)尚未得到充分發(fā)展。在完成脫貧攻堅任務(wù)后，更大的挑戰(zhàn)在于如何實現(xiàn)彎道超車，在2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。水電建設(shè)引出的庫區(qū)發(fā)展問題，本質(zhì)上是落后地區(qū)如何實現(xiàn)現(xiàn)代化的問題。

費孝通先生1991年發(fā)表的《涼山行》一文系統(tǒng)地論述了大西南開發(fā)“一點一線一面”的思路，即“由涼山彝族自治州與攀枝花市合作建立攀西開發(fā)區(qū)。以這個開發(fā)區(qū)為中心，重建由成都經(jīng)攀西及云南保山自德宏出境，西通緬、印、孟的南方絲綢之路，為大西南的工業(yè)化、現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)”，并且給出了“州市結(jié)合、工農(nóng)貿(mào)結(jié)合、輕重結(jié)合、民族結(jié)合”的具體措施。這些思路至今仍有指導意義。我們必須認識到，封閉千年的偏遠山區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化是非常困難的，該區(qū)域的現(xiàn)代化建設(shè)仍然需要國家在戰(zhàn)略定位、優(yōu)惠政策、資源投入等方面給予特殊照顧。其中，如何發(fā)揮四座世界級巨型電站對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用是一個重要的議題。

綜上所述，庫區(qū)環(huán)境容量不足，發(fā)展基礎(chǔ)較差，需要國家對其現(xiàn)代化道路給予關(guān)注和支持。區(qū)域自身發(fā)展能力不足是水庫移民工作成為“天下第一難事”庫區(qū)發(fā)展方面的主要原因。

3.4 公眾參與：工程移民領(lǐng)域缺乏人文關(guān)懷

在訪談過程中，我們了解到四座電站移民工作中存在以下突出的問題。一是溪洛渡電站施工區(qū)4000余人按照規(guī)劃搬遷至1000公里外的普洱市孟連縣安置。由于故土難離，且對安置區(qū)自然環(huán)境及當?shù)厣贁?shù)民族風俗習慣等不適應(yīng)，移民陸續(xù)返遷，需二次安置。二是烏東德電站施工區(qū)移民為配合工程建設(shè)，以避險搬遷的方式提前到縣城過渡，生活費用來源于水電開發(fā)企業(yè)支付的“過渡費”。這些移民在縣城生活長達5年，適應(yīng)了城市生活，強烈要求城鎮(zhèn)化安置，不愿返回規(guī)劃的農(nóng)村居民點。三是四電站庫區(qū)存在大量的移民信訪，在一些移民大縣，涉及水庫移民信訪占到全縣信訪總量的25%以上。如處理不善，可能會引發(fā)較大規(guī)模的群體性事件（如綏江3.25事件）。

在圍繞這些問題開展的訪談中，我們發(fā)現(xiàn)對于水電移民工作有三種典型視角：工程視角、行政視角、經(jīng)濟視角。工程視角認為移民服務(wù)于工程建設(shè)，是工程建設(shè)有機組成部分，必須無條件地服從樞紐工程的需要。水電開發(fā)企業(yè)人員多持有這種觀點。行政視角認為移民工作一方面是國家重點工程的需要，是上級政府安排的必須完成的任務(wù)；另一方面也是帶動庫區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)濟發(fā)展的契機。地方各級政府人員多持有這種觀點。經(jīng)濟視角認為要給予移民更多的經(jīng)濟上的實惠，確保移民利益，以此促使移民群眾支持工程建設(shè)。經(jīng)濟視角較為普遍，移民工作各個主體均認同相關(guān)觀點。

工程視角與行政視角的問題顯而易見。工程視角過度強調(diào)了移民工作的從屬性，忽視了移民工作的復雜性與特殊性，導致了“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕安置”的問題。行政視角則更多地從完成上級政府安排的任務(wù)、帶動地方經(jīng)濟社會發(fā)展等方面做工作。訪談過程中有專家指出，“政府工作人員忙忙碌碌，卻沒有關(guān)注到移民的核心訴求，導致了政府行為與移民訴求的不匹配”。

經(jīng)濟視角符合傳統(tǒng)的移民搬遷的“成本-收益”理論，在成本不變的情況下，提高對移民的補償補助，有助于提高移民搬遷安置的積極性，減小工作難度。但在實踐中，經(jīng)濟收益發(fā)揮的作用卻是有限的。在訪談中，移民群眾反映了以下意見。

“國家建設(shè)我們是支持的，但是政府不能強迫我們搬遷，離家1000公里，話聽不懂，地不會種，怎么生存？政府要多跟我們商量，聽聽農(nóng)民的意見。（XLD-2014.03）

城市里的生活比農(nóng)村強太多了，在這里生活五年，我們學會了跳廣場舞，交了新朋友，現(xiàn)在讓我們回到農(nóng)村去。我們不想回去。（WDD- 2017.07）

沒有干部來我們家，告訴我們要怎么安置。安置點沒有去看過，安置方式也不清楚，就讓我們按手印。起碼要讓我們?nèi)グ仓命c看一看，風水怎么樣，田地怎么樣。（BHT-2018.06）

國家政策是好的，但好政策在執(zhí)行中會不會歪掉？移民的錢會不會被干部亂花掉了？移民工程質(zhì)量有問題我們應(yīng)該去找誰？（WDD- 2018.03）”

可以看出，移民群眾并非只關(guān)注經(jīng)濟收益。生活習慣及相關(guān)意見是否得到重視，是否享有知情權(quán)、參與權(quán)，可能存在的腐敗風險都是移民關(guān)注的重點。這些問題有些是客觀存在的，有些則是主觀感受和擔憂，可以通過加強人文關(guān)懷等措施加以解決。以加強移民參與措施為例，移民參與一方面可以使移民更加全面地了解國家政策及工作難度，避免從自己狹隘的角度去考慮問題或猜忌，可以有效地增強移民的存在感、獲得感，從而提升主動性與積極性；另一方面可以使相關(guān)各方更好地了解移民的意見，在決策時給予充分考慮，避免決策失誤。

綜上所述，工程、行政、經(jīng)濟三種主流觀點均存在明顯的缺陷，導致移民工作缺乏人文關(guān)懷，增加了工作難度。缺乏人文關(guān)懷，是水庫移民工作成為“天下第一難事”公眾參與方面的主要原因。

4 推動水庫移民工作的政策建議

針對前文分析的水電移民在管理體制、政策法規(guī)、庫區(qū)發(fā)展、公眾參與四個方面的問題及原因，本文提出以下政策建議。

4.1 進一步整合優(yōu)化國家部門機構(gòu)職能

國家層面缺乏統(tǒng)一的移民管理機構(gòu)，導致水電移民工作難度大、耗費周期長、投資浪費等問題，影響了水電行業(yè)的健康發(fā)展。建議進一步整合優(yōu)化國家部門機構(gòu)職能，主要包括以下措施：一是明確水電行業(yè)移民管理職責由新成立的水利部移民局負責，實現(xiàn)水利水電移民工作國家管理機構(gòu)的統(tǒng)一；二是整合中國電建集團下屬的水電水利規(guī)劃設(shè)計總院與水利部下屬的水利水電規(guī)劃設(shè)計總院移民業(yè)務(wù)板塊，實現(xiàn)水利水電移民工作技術(shù)咨詢、審查單位的統(tǒng)一；三是逐步改變水利、水電移民工作兩種規(guī)范的狀態(tài)，發(fā)布統(tǒng)一的水利水電行業(yè)移民技術(shù)規(guī)范。

通過進一步整合優(yōu)化國家移民管理及審查機構(gòu)，有利于金沙江下游四座巨型電站及水電行業(yè)更好地學習水利工程、三峽工程、南水北調(diào)工程移民工作的經(jīng)驗，有利于水利水電行業(yè)移民工作的統(tǒng)籌管理，從而進一步推動我國水利水電行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

4.2 破除行業(yè)保護，試點專業(yè)歸口管理

水電移民的行業(yè)保護政策在某種程度上發(fā)揮了負面作用，影響了行業(yè)的健康發(fā)展。建議將金沙江下游四座巨型電站作為試點，破除水電移民及相關(guān)行業(yè)的保護政策。主要包括三條措施：一是因電站建設(shè)需復建的交通、水利、鐵路、電力等專業(yè)項目按照專業(yè)歸口的原則，由移民部門轉(zhuǎn)交給行業(yè)主管部門，由行業(yè)主管部門負責完善立項、審查、建設(shè)管理、驗收及后續(xù)運行管理工作；二是建設(shè)征地補償嚴格按照地方征地補償標準實施，不再因項目行業(yè)差異而采取不同標準；三是逐步消除行業(yè)企業(yè)保護政策，放寬行業(yè)招標準入門檻，引入更多實力較強的企業(yè)，進一步擴大行業(yè)市場競爭。

通過在四座電站的試點，找出行業(yè)保護政策導致的難點及痛點，爭取在更廣的范圍內(nèi)破除行業(yè)保護，并及時開展法規(guī)修訂工作。破除行業(yè)保護有利于各行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于破解有法難依的難題，將有力地推動依法治國戰(zhàn)略深入推進。

4.3 成立金沙江下游綠色經(jīng)濟示范試驗區(qū)

四座巨型電站的建設(shè)，使金沙江下游區(qū)域一躍成為世界級的清潔能源基地，將為區(qū)域發(fā)展提供強勁的動力，也使得該區(qū)域形成一個獨特的地理單元。但由于發(fā)展基礎(chǔ)差、自身發(fā)展能力不足，該區(qū)域的現(xiàn)代化發(fā)展仍然需要國家給予特別的關(guān)注和支持。建議設(shè)立國家級金沙江下游綠色經(jīng)濟試驗示范區(qū)。前期應(yīng)重點開展以下三個方面的論證：一是明確該區(qū)域的戰(zhàn)略定位為全面落實五大發(fā)展理念的西南欠發(fā)達少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)代化示范區(qū)，走出一條綠色、生態(tài)的現(xiàn)代化新路；二是深入發(fā)掘該區(qū)域的豐富的礦產(chǎn)（稀土）資源、綠色農(nóng)業(yè)資源、旅游文化資源及民族文化資源等優(yōu)勢，不斷延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增強區(qū)域自我發(fā)展能力；三是結(jié)合國家能源市場改革政策，研究四座巨型水電站區(qū)域內(nèi)售配電方案，為該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供綠色、優(yōu)質(zhì)的清潔能源。[11]

通過設(shè)立綠色經(jīng)濟試驗區(qū)，促使該區(qū)域深度融入長江經(jīng)濟帶，更好地筑牢長江上游生態(tài)屏障，將為貧困山區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)探索出一條現(xiàn)代化的道路，并進一步帶動西南地區(qū)的發(fā)展。

4.4 加強對移民群體及水庫移民工作的人文關(guān)懷

水電移民本質(zhì)上是做“人”的工作，如果缺乏人文關(guān)懷，工作推進將難以得到移民群眾的支持。建議進一步在水電移民領(lǐng)域貫徹落實“以人民為中心”的發(fā)展理念，主要包括三個措施[12-14]：一是加強人文社會科學對水電移民的研究，可由項目開發(fā)企業(yè)設(shè)立社科研究基金，吸引學者開展課題研究；二是進一步加強移民群眾的參與程度，讓移民群眾更多地參與到移民安置規(guī)劃、移民工程建設(shè)、移民搬遷安置及后期發(fā)展規(guī)劃中；三是嘗試以政府購買公共服務(wù)的方式引入社會工作服務(wù)團隊對移民進行心理疏導及發(fā)展支持，幫助移民更好地適應(yīng)搬遷后的生活，更好地謀劃生計恢復及后續(xù)發(fā)展。

通過加強對水電移民群體及水電移民工作的人文關(guān)懷，可以有效地發(fā)揮移民群眾的積極性、主動性，使其更好地投身到搬遷安置及對未來生活的規(guī)劃中，也將有效地降低移民工作的難度，推動水庫移民與水電行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語

通過長期參與式觀察，本文梳理了金沙江下游水庫移民工作面臨的國家層面缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)、行業(yè)保護政策不適應(yīng)時代發(fā)展、庫區(qū)區(qū)域自身發(fā)展能力不足、工程移民領(lǐng)域缺乏人文關(guān)懷等四個突出問題，并且指出這些問題是水電移民成為“天下第一難事”的重要原因。在對四個問題進行深入分析的基礎(chǔ)上，本文有針對性地提出了進一步整合優(yōu)化國家部門機構(gòu)職能，破除行業(yè)保護、試點專業(yè)歸口管理，成立金沙江下游綠色經(jīng)濟示范試驗區(qū)，加強對移民群體及水庫移民工作的人文關(guān)懷等政策建議，以期推動我國水電移民的理論與實踐工作。

2020年6月，習近平總書記對金沙江下游四座巨型電站之一——烏東德水電站首批機組投產(chǎn)發(fā)電工作做出重要批示，強調(diào)堅持新發(fā)展理念勇攀科技新高峰，努力打造精品工程更好造福人民。總書記的批示引起了各界對金沙江下游水電開發(fā)事業(yè)巨大成就的廣泛關(guān)注，做好水電移民搬遷安置工作是踐行總書記批示精神的具體實踐，希望國內(nèi)理論與實務(wù)界專家以此為契機，對我國水電移民工作面臨的理論與實踐問題進行一次系統(tǒng)的總結(jié)和調(diào)整，以更好地造福移民群眾。

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Major Theoretical and Practical Issues of Resettlement due to Reservoirs in the Lower Jinsha River

Shang Yanguang1, 2, Niu Jiangrong1, Shi Guoqing2

(1. China Three Gorges Corporation, Beijing 100041, China;2. School of Public Management, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Reservoir migration seriously constrains the development of the hydropower industry worldwide. It is also called “the most difficult thing in the world” because of the difficulty of working in China. Through seven years of participatory observation and interview research, this study analyzes the problems associated with and reasons for the immigration of four world-class giant hydropower stations in the lower reaches of the Jinsha River and proposes policy recommendations. This study explains that the main issues facing reservoir resettlement are the lack of a unified national level management mechanism, inadequate industry protection policies appropriate for modern times, insufficient development capacities of the reservoir areas, and the lack of humanistic care in the engineering field. Policy suggestions have been proposed for integrating and optimizing the functions of national institutions, breaking industry protection, piloting professional centralized management, establishing a green economy demonstration pilot zone in the lower reaches of the Jinsha River, and strengthening humanistic care for reservoir resettlement. Through various measures, the problems can be solved and the sustainable development of the migrants in the hydropower industry and the reservoir area can be promoted.

resettlement due to reservoir; the lower reaches of Jinsha River; giant hydropower station

2020–02–29;

2020–04–04

國家社會科學基金重大項目“移民工程的跨學科研究”（13&ZD172）

商艷光（1986–），男，博士，高級工程師，主要從事公益慈善和水庫移民研究。E-mail：shang_yanguang@ctg.com.cn（通訊作者）

牛江溶（1967–），女，碩士，高級經(jīng)濟師，主要從事公益慈善工作。E-mail：niu_jiangrong@ctg.com.cn

施國慶（1959–），男，教授，博士生導師，主要從事水庫移民研究。E-mail：gshi1@126.com

TV-9

A

1674-4969(2020)04-0397-08

10.3724/SP.J.1224.2020.00397