（天津大學(xué)，天津 300350）

嚴(yán)格來講，“高等教育改革模式”這個(gè)概念是借鑒 “經(jīng)濟(jì)改革模式”而來的。經(jīng)濟(jì)改革模式是研究一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)改革道路或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要概念。所謂經(jīng)濟(jì)改革的 “中國(guó)模式就是與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的，以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)代化和中華民族的偉大復(fù)興為宗旨的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式”[1]。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，高等教育學(xué)界對(duì)高等教育改革模式的研究較為薄弱。有學(xué)者認(rèn)為，高等教育改革模式是不同歷史時(shí)期、不同國(guó)家和地區(qū)高等教育改革的分類和模式化，以及對(duì)其上升到理論高度進(jìn)行的一般性概括。[2]從時(shí)間斷層面而言，高等教育改革模式主要是指高等教育改革的任務(wù)、動(dòng)力、方式等要素的綜合實(shí)踐框架，實(shí)質(zhì)是改什么、誰來改、怎么改。當(dāng)然，高等教育改革不同于經(jīng)濟(jì)改革，二者畢竟是性質(zhì)完全不同的社會(huì)改革領(lǐng)域。對(duì)高等教育改革模式進(jìn)行研究，要體現(xiàn)高等教育改革的獨(dú)特性，遵循高等教育改革的內(nèi)在邏輯。同時(shí)，回顧中國(guó)高等教育改革的歷程，總結(jié)高等教育改革模式變革的實(shí)踐邏輯，關(guān)注高等教育改革模式在實(shí)踐過程中的新問題、新矛盾，對(duì)推動(dòng)新時(shí)期高等教育健康發(fā)展具有重要意義。

一、高等教育改革模式的演變及其實(shí)踐內(nèi)涵

高等教育從來就不是一個(gè)完全獨(dú)立的存在。近代以來，我國(guó)高等教育始終與救亡圖存、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、科教強(qiáng)國(guó)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的具體實(shí)踐密切聯(lián)系在一起。從系統(tǒng)論的視角看，高等教育與一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技、生態(tài)等存在交融和共生關(guān)系。從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而言，中國(guó)地域廣闊、區(qū)域發(fā)展不平衡、改革環(huán)境不確定等因素，塑造了一以貫之而又靈活多樣的漸進(jìn)式經(jīng)濟(jì)改革模式。其顯著特點(diǎn)是，體制內(nèi)與體制外改革并行推進(jìn)，從局部入手推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制的整體轉(zhuǎn)換，以政府為主導(dǎo)的多元主體協(xié)同、強(qiáng)制性改革與誘致性改革相統(tǒng)一。[3]高等教育改革是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐力量，是社會(huì)整體變革的一部分。在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體改革與發(fā)展目標(biāo)的過程中，高等教育改革形成了較為穩(wěn)定的改革秩序和改革樣態(tài)。因此，高等教育改革模式在很大程度上帶有經(jīng)濟(jì)改革模式的 “烙印”。一方面，高等教育改革就是為適應(yīng)和滿足經(jīng)濟(jì)體制改革以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高素質(zhì)人才的需求；另一方面，高等教育改革有意或無意地借鑒甚至是移植了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革模式和做法。當(dāng)然，這種移植和借鑒也不是沒有限度的，而且這種限度在實(shí)踐中也是最難以把控和權(quán)衡的。高等教育改革始終處于這種 “模式移植”與 “自主性建構(gòu)”的張力平衡之中。

以政府與高校的關(guān)系為考察視角，改革開放以來高等教育改革模式的變遷大致分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段 （1978—1992年）是通過改革實(shí)現(xiàn)政府對(duì)高等教育 “放權(quán)”的過程。高等教育改革雖然發(fā)端于高校對(duì)辦學(xué)自主權(quán)的訴求，但本質(zhì)上是政府對(duì)高校放權(quán)改革的進(jìn)程，政府的改革意志占絕對(duì)主導(dǎo)地位。高等教育放權(quán)改革最早從招生和就業(yè)制度改革啟動(dòng)，包括高校后勤社會(huì)化改革、教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)管理改革、辦學(xué)體制改革、發(fā)展民辦高等教育，等等。這實(shí)際上都遵循了放權(quán)改革的邏輯，旨在調(diào)動(dòng)地方政府和高校的辦學(xué)積極性。第二階段 （1993—2012年）是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下通過高等教育改革實(shí)現(xiàn) “均權(quán)”的過程。以1993年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》為標(biāo)志，高等教育系統(tǒng)化改革思路逐漸形成。尤其是十四屆三中全會(huì)明確建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，以高校和市場(chǎng)為主導(dǎo)的高等教育改革模式逐漸凸顯，社會(huì)或市場(chǎng)機(jī)制開始向高等教育領(lǐng)域滲透，高校辦學(xué)主體地位和辦學(xué)積極性明顯增強(qiáng)。但由于傳統(tǒng)的計(jì)劃體制的 “慣性”，這一時(shí)期的高等教育改革同時(shí)帶有較為明顯的 “雙重體制”特征，[4]即在高等教育管理方式上既有行政體制機(jī)制發(fā)揮作用，又有市場(chǎng)體制機(jī)制發(fā)揮作用，集權(quán)與分權(quán)并行、復(fù)雜互動(dòng)。第三個(gè)階段（2013—2019年）是深化改革背景下通過高等教育改革實(shí)現(xiàn) “衡權(quán)”的過程。這一時(shí)期，高等教育大眾化深度推進(jìn)，2013年十八屆三中全會(huì)通過 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，社會(huì)發(fā)展基本矛盾轉(zhuǎn)換，高等教育發(fā)展進(jìn)入全面深化改革和綜合推進(jìn)階段。一方面，中央或地方政府通過頂層設(shè)計(jì)、評(píng)估、法律、專項(xiàng)撥款等手段，極大地強(qiáng)化了政府的宏觀規(guī)制和改革能力，與此同時(shí)省級(jí)政府統(tǒng)籌區(qū)域高等教育發(fā)展能力顯著增強(qiáng)；另一方面，通過 “放管服”改革、大學(xué)章程建設(shè)、大學(xué)治理體系建設(shè)、產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制建設(shè)等，高校自主發(fā)展的自主性空前高漲，高等教育開始出現(xiàn)多主體分權(quán)協(xié)作、協(xié)同發(fā)力的改革訴求。[5]當(dāng)然，當(dāng)前高等教育改革也呈現(xiàn)出極其復(fù)雜的景象，政府對(duì)高等教育改革呈現(xiàn)明顯的 “積極行政”特征，政策頻出和項(xiàng)目化管理強(qiáng)化了高校對(duì)政府的依賴關(guān)系，[6]過于頻繁的評(píng)估以及重點(diǎn)建設(shè)政策的功利化取向加劇了人們對(duì)高等教育改革過程中公平公正問題的擔(dān)憂。

從具體的實(shí)踐內(nèi)涵而言，改革開放以來高等教育改革模式的演變主要包括三個(gè)方面。一是改革主體的變遷。在改革開放初期，改革主體比較單一，高等教育改革主要依賴政府尤其是中央政府對(duì)高等教育改革的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高等教育改革主體逐漸多元化。一方面，高等教育區(qū)域化發(fā)展呈現(xiàn)復(fù)雜的樣態(tài)，高等教育改革不僅需要地方政府的支持或參與，還要有行業(yè)企業(yè)及其所表征的人才市場(chǎng)的深度介入；另一方面，高校內(nèi)部改革主體也呈現(xiàn)出日趨復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性樣態(tài)，改革不僅僅是行政機(jī)構(gòu)或行政權(quán)力推動(dòng)下的被動(dòng)行為，教師與學(xué)生成為不可或缺的改革主體。新時(shí)期，高等教育改革強(qiáng)化治理體系和治理能力建設(shè)，社會(huì)組織以及第三方專業(yè)組織開始成為高等教育改革的重要推動(dòng)者。二是改革主題的變遷?？傮w上看，高等教育改革主題逐漸從高校 “外部”轉(zhuǎn)向 “內(nèi)部”，從宏觀轉(zhuǎn)向中觀和微觀。外部或宏觀層面的改革主題主要涉及高等教育行政體制改革，以及政府與大學(xué)、社會(huì)之間關(guān)系等方面的改革；內(nèi)部或中觀以及微觀層面的改革主題主要涉及高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、教學(xué)和科研管理體系、教學(xué)內(nèi)容和課程體系等方面的改革。當(dāng)前，高等教育體制的“四梁八柱”已經(jīng)形成，進(jìn)入了 “全面施工內(nèi)部裝修”階段。[7]三是改革方式的變遷。概言之，高等教育改革方式具有鮮明的從強(qiáng)制性改革向誘致性改革轉(zhuǎn)型的特征。強(qiáng)制性改革主要是由政府自上及下強(qiáng)力推動(dòng)的，尤其是在高等教育改革初期，這一特征比較明顯。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及高等教育人才資源市場(chǎng)、生源市場(chǎng)、聲譽(yù)市場(chǎng)和院校市場(chǎng)的形成，高等教育改革開始具有源于高?；蛟合祷鶎咏M織 “以點(diǎn)帶面”、上下結(jié)合的誘致性改革的特征。

實(shí)踐中，依據(jù)不同時(shí)期高等教育改革任務(wù)、改革主體以及改革方式的差異，可以將改革開放以來高等教育改革劃分為四種模式，即政府主導(dǎo)模式、高校主導(dǎo)模式、社會(huì)主導(dǎo)模式、綜合協(xié)同模式。[8]在改革初期，高等教育改革的首要目標(biāo)是打破政府一統(tǒng)的高等教育管理體制，賦予高校更多的辦學(xué)自主權(quán)，主要體現(xiàn)在以政府為主導(dǎo)的改革模式。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及高等教育體制改革的深化，高等教育改革的市場(chǎng)模式和高校自主模式逐漸彰顯，高校與政府之間的改革關(guān)系不再是行政化指令和聽命關(guān)系。雖然這一時(shí)期政府行政權(quán)力依然居于強(qiáng)勢(shì)地位，但不再具體直接干預(yù)高校內(nèi)部改革事務(wù)，高等教育改革開始具有鮮明的簡(jiǎn)約化治理色彩。當(dāng)前，高等教育改革進(jìn)入了全面治理時(shí)代，旨在推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立多元主體和多元權(quán)力協(xié)同的治理型改革模式。當(dāng)然，上述四種模式既有區(qū)別，又有聯(lián)系，既不是前后相繼的模式，也不是完全獨(dú)立運(yùn)行的模式，而是不同時(shí)期由于改革任務(wù)、改革主體、改革動(dòng)力的不同所呈現(xiàn)出來的起主導(dǎo)作用的高等教育改革模式的差異。

二、高等教育改革模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

改革開放40多年來，一方面，不同的高等教育改革模式在實(shí)踐中或交替、或并行、或同時(shí)發(fā)揮作用，形塑了多樣化的高等教育改革樣態(tài)；另一方面，既有的高等教育體系結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系、管理體制等因素塑造了獨(dú)特的高等教育改革模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。所謂高等教育改革模式的實(shí)現(xiàn)機(jī)制是指改革實(shí)踐中相對(duì)模式化的改革推進(jìn)方式以及高等教育改革的實(shí)現(xiàn)形式，是基于不同的改革任務(wù)、管理體制，以及多元主體之間關(guān)系的改革動(dòng)力機(jī)制。

一是科層化改革機(jī)制。歸根結(jié)底，高等教育改革是學(xué)術(shù)性改革，改革的目標(biāo)是為了提升學(xué)術(shù)或人才生產(chǎn)率，以及為學(xué)術(shù)生產(chǎn)或人才培養(yǎng)創(chuàng)設(shè)良好的制度環(huán)境。而科層化改革機(jī)制是以 “大學(xué)學(xué)術(shù)組織的科層化”為表征的，具體體現(xiàn)為高等教育改革的組織體系和組織運(yùn)行的科層化色彩。[9]實(shí)踐中，高校為達(dá)成政府部門或自身設(shè)定的發(fā)展任務(wù)，將目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行數(shù)量化和分工細(xì)化，再層層分解為基層院系和教師必須執(zhí)行和完成的指標(biāo)。同時(shí)，為保證各層級(jí)任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及學(xué)校整體目標(biāo)任務(wù)的完成，高校往往會(huì)根據(jù)任務(wù)性質(zhì)和目標(biāo)責(zé)任體系，對(duì)管理體制、組織結(jié)構(gòu)、資源配置方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革或重構(gòu)。在這種機(jī)制下，每一級(jí)組織和個(gè)人都必須接受評(píng)價(jià)體系或科層體系的監(jiān)督和管理，都必須按照目標(biāo)設(shè)定的任務(wù)而行動(dòng)。

科層化改革機(jī)制不僅準(zhǔn)確概括了高等教育改革的行政化特征，而且也客觀描述了高校內(nèi)部改革的運(yùn)作邏輯。從高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)體系而言，基層院系是高等教育體系的末端，也是高等教育改革的承重者和執(zhí)行者。實(shí)踐中，基于科層化改革的任務(wù)是多元的，如高校擴(kuò)招、重點(diǎn)建設(shè)、定期評(píng)估，等等。當(dāng)然，在不同高校，由于學(xué)校層面與基層院系之間的關(guān)系體制以及路徑依賴不同，科層化改革的傳導(dǎo)機(jī)制的實(shí)現(xiàn)形式也有所差異，相應(yīng)的，改革成效也不盡相同。本質(zhì)上，科層化改革機(jī)制是高等教育行政化慣性在改革實(shí)踐中的具體體現(xiàn)，是高等教育改革在高等教育科層化體系中的模式化運(yùn)作。概括起來，科層化改革機(jī)制的實(shí)踐邏輯表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，確定改革目標(biāo)。政府或高校依據(jù)發(fā)展任務(wù)，明確改革目標(biāo)。第二，細(xì)化改革任務(wù)。首先將改革目標(biāo)分解為具體改革任務(wù)，再分派給各部門、各院系。第三，改革評(píng)價(jià)激勵(lì)。將改革目標(biāo)和任務(wù)具體化為考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并以此動(dòng)員專門力量、整合改革資源，實(shí)施改革行動(dòng)。

二是項(xiàng)目式改革機(jī)制。項(xiàng)目制在高等教育領(lǐng)域最直觀的體現(xiàn)就是各級(jí)各類的科研項(xiàng)目，是政府對(duì)高?？蒲谢顒?dòng)進(jìn)行資助和管理的重要形式。近年來，項(xiàng)目制在高等教育領(lǐng)域呈泛化現(xiàn)象，如 “985工程”、“211工程”、“雙一流”建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、人才計(jì)劃、專業(yè)建設(shè)、精品課程、新工科建設(shè)，等等，從宏觀到微觀不一而足。項(xiàng)目制之所以具有如此廣泛的影響力和滲透性，就是因?yàn)轫?xiàng)目制與常規(guī)化的制度安排相比，不僅僅是各級(jí)政府自上而下的資源分配機(jī)制，更是自上而下進(jìn)行工作部署、任務(wù)實(shí)施的工作機(jī)制，[10]高等教育改革甚至演變成政府項(xiàng)目 “發(fā)包”，高校以及基層院校競(jìng)相 “抓包”的過程。一方面，政府通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及激勵(lì)政策配置高等教育資源，“誘導(dǎo)”高校達(dá)成政府項(xiàng)目設(shè)定的目標(biāo)；另一方面，高校通過競(jìng)爭(zhēng)獲取政府所掌握的資源或權(quán)利，同時(shí)，由于這些資源或權(quán)利太過重要，以至于項(xiàng)目制從一種資源再分配手段演變成為一種重要的控制性工具。

本質(zhì)上來說，項(xiàng)目制是政府與高校之間的互動(dòng)和博弈機(jī)制，通過資源非均衡配置誘發(fā)高校之間差異化發(fā)展。因此，與常規(guī)制度安排相比，項(xiàng)目制及其資源獲得具有很大的不確定性。為使這種不確定性更加具有可預(yù)期性和穩(wěn)定性，高校往往會(huì)自發(fā)進(jìn)行組織模式、組織行為、組織制度等方面的變革，甚至引發(fā)高校以及基層院系非常規(guī)化的組織動(dòng)員行為。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)上級(jí)部門定期或不定期的項(xiàng)目評(píng)估，避免因績(jī)效不佳而被追責(zé)乃至被淘汰出局，組織的常態(tài)制度便圍繞政策項(xiàng)目實(shí)施過程而被重新塑造，從而導(dǎo)致現(xiàn)有秩序被頻繁地打亂、顛覆與重建。[11]實(shí)踐中，基于項(xiàng)目制的改革可能產(chǎn)生兩種結(jié)果導(dǎo)向：一種是高校改革與政府項(xiàng)目旨向目標(biāo)一致，高?？梢酝ㄟ^項(xiàng)目制達(dá)成自身的改革目標(biāo)；另一種是高校改革與政府項(xiàng)目旨向目標(biāo)相異，或政府目標(biāo)沒有轉(zhuǎn)化為高校目標(biāo)，改革僅僅是過場(chǎng)性的、工具性的，或僅僅為爭(zhēng)項(xiàng)目、迎評(píng)價(jià)而進(jìn)行改革。

三是試點(diǎn)式改革機(jī)制。從政策層面而言，試點(diǎn)式改革與項(xiàng)目式改革密切相關(guān)，或者說改革試點(diǎn)本身就是政府或高校層面的改革項(xiàng)目，但二者在改革目標(biāo)和內(nèi)容上又不完全一致。前者以制約高等教育或高校發(fā)展的關(guān)鍵問題為切入點(diǎn)，在區(qū)域、高校以及更為具體的高等教育活動(dòng)領(lǐng)域，以試點(diǎn)先行的方式，為更大范圍的改革積累經(jīng)驗(yàn)；后者則是為了完成某個(gè)項(xiàng)目任務(wù)以及為保障任務(wù)落實(shí)，而不得不或強(qiáng)制性進(jìn)行的改革，改革是任務(wù)實(shí)現(xiàn)的方式或途徑。從我國(guó)改革發(fā)展的歷程來看，改革試點(diǎn)最先是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始的，隨著我國(guó)高等教育體制改革的深入以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高等教育改革的區(qū)域性、校本性逐漸凸顯，政府整體推進(jìn)或行政主導(dǎo)的改革模式可能因?yàn)闇?zhǔn)備不足或難度較大而導(dǎo)致失敗或中途夭折，因此，試點(diǎn)先行就成為政府或高校推進(jìn)改革的主要形式。改革試點(diǎn)的使命就在于先行先試，選擇若干 “試點(diǎn)”首先獲得突破，待取得成功經(jīng)驗(yàn)后再予以推廣，以規(guī)避較大改革風(fēng)險(xiǎn)或制度摩擦成本。從20世紀(jì)80年代開始，根據(jù)不同時(shí)期高等教育改革發(fā)展任務(wù)，從宏觀改革到微觀改革，從單項(xiàng)改革到綜合改革，高等教育改革試點(diǎn)呈現(xiàn) “遍地開花”的態(tài)勢(shì)。

從實(shí)踐來看，改革試點(diǎn)大致可以分為政府主導(dǎo)的改革和高校主導(dǎo)的改革。政府主導(dǎo)的改革試點(diǎn)是自上而下的制度創(chuàng)新模式，由政府通過政策、法律保障或利益牽引的方式推進(jìn)試點(diǎn)改革。由于政府是制度創(chuàng)新的主角，所以政府一旦下定決心，必定能在較短時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)改革進(jìn)程，試點(diǎn)學(xué)校也由于有政府政策的強(qiáng)力支持而在很大程度上減少改革的阻力與風(fēng)險(xiǎn)。高校主導(dǎo)的改革試點(diǎn)以高校 “自我約束、自我發(fā)展”為目標(biāo)訴求，避免了政府行政推行的強(qiáng)制性，具有較為明顯的高校自主性、自為性改革特征。[12]從理想狀態(tài)而言，二者在目標(biāo)取向上是一致的，歸根結(jié)底高校是試點(diǎn)改革的執(zhí)行主體，任何改革目標(biāo)只有落實(shí)到學(xué)校層面才有可能實(shí)現(xiàn)，政府主導(dǎo)的試點(diǎn)改革目標(biāo)只有轉(zhuǎn)化為高校自身的改革目標(biāo)，高等教育改革才會(huì)由 “要我改革”向 “我要改革”的動(dòng)力機(jī)制轉(zhuǎn)變。

總體而言，上述三種高等教育改革的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，其核心都是通過行政或政策驅(qū)動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，同時(shí)有限度地引入社會(huì)參與或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，行政邏輯與市場(chǎng)邏輯相結(jié)合，以一種或明或暗的方式引導(dǎo)高校改革的行為取向。這不僅是傳統(tǒng)的高等教育行政體制的 “慣性”使然，也是由經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)發(fā)展背景所決定的。20世紀(jì)80年代以來，高等教育改革具有鮮明的事件性、任務(wù)性、區(qū)域性等特點(diǎn)，同時(shí)又具有高度的資源依賴性、目標(biāo)模糊以及非完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)，因此，純粹的行政或市場(chǎng)機(jī)制并不適合高等教育改革，實(shí)踐中必須根據(jù)高等教育發(fā)展的具體環(huán)境，決定具體的改革任務(wù)和重心?？茖邮礁母餀C(jī)制通過層層分解工作任務(wù)的方式推動(dòng)改革，輔以層層考核以及資源分配激勵(lì)等措施，本質(zhì)上是自上而下的任務(wù)推動(dòng)型改革機(jī)制。項(xiàng)目制改革機(jī)制是通過行政邏輯與市場(chǎng)邏輯的聯(lián)合介入，解除“計(jì)劃體制”下政府對(duì)高等教育改革的強(qiáng)制性干預(yù)和控制，同時(shí)為高校發(fā)展注入辦學(xué)資源，釋放政策空間。試點(diǎn)式改革機(jī)制既可以是政府主導(dǎo)自上而下的改革推動(dòng)模式，也可以是高校在政府默許或政策允許范圍內(nèi)以點(diǎn)帶面的改革模式，是具有中國(guó)特色的改革模式創(chuàng)新。這三種改革實(shí)現(xiàn)機(jī)制的實(shí)施背景、實(shí)施主體和任務(wù)要求各有側(cè)重，但相互補(bǔ)充、相互支撐，共同構(gòu)成中國(guó)高等教育改革模式實(shí)踐的基本動(dòng)力。

三、高等教育改革模式的實(shí)踐困境

從理想狀態(tài)而言，高等教育改革具有雙重功能，即推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能及促進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的功能?；蛘哒f，高等教育改革嵌在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與高等教育發(fā)展之間，通過高等教育改革可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與高等教育高質(zhì)量發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的要求更加突出，高等教育進(jìn)入了全面治理的新時(shí)代。在此背景下，高等教育改革呈現(xiàn)一些新趨勢(shì)，同時(shí)也呈現(xiàn)一些新矛盾。其一，高等教育改革區(qū)域化與行政化的矛盾。新時(shí)期，地方統(tǒng)籌發(fā)展的積極性得到充分發(fā)揮，高校特色化發(fā)展、區(qū)域化發(fā)展成為新時(shí)期政府與高校關(guān)系變革的基本制度環(huán)境。與此同時(shí)，高等教育發(fā)展中的矛盾也不容樂觀，如高等教育還不能完全適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，高等教育特色發(fā)展仍然受到行政化改革的制約；高等教育結(jié)構(gòu)不合理、區(qū)域發(fā)展不平衡，高等教育發(fā)展的同質(zhì)化問題還比較突出。其二，高等教育改革由外及內(nèi)與內(nèi)外協(xié)同不力的矛盾。當(dāng)前，高等教育宏觀管理體制框架基本形成，政策、信息、財(cái)政、評(píng)估等管理手段日臻完善，但高校內(nèi)部治理體系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制改革相對(duì)滯后，學(xué)術(shù)創(chuàng)新活力不足，人才培養(yǎng)的社會(huì)適應(yīng)性不強(qiáng)，改革很難直達(dá)高校主體性領(lǐng)域或基層改革領(lǐng)域。其三，高等教育改革主體多元化與協(xié)同治理不暢的矛盾。利益主體和利益訴求多元化是高等教育發(fā)展的基本生態(tài)環(huán)境，高等教育改革越來越需要多元主體的參與和支持。與此同時(shí)，多元主體之間的責(zé)權(quán)利還很不明晰，參與意愿與參與機(jī)制之間、利益訴求與實(shí)現(xiàn)機(jī)制之間還缺乏制度的保障。

可見，高等教育正處于深刻變革之中，仍然需要從各方面、各層面理順關(guān)系，明晰角色定位。或者說，高等教育治理體系還很不健全，高等教育改革多元主體之間的協(xié)同治理機(jī)制建設(shè)仍然在路上，也因此高等教育改革模式及其實(shí)踐機(jī)制仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)。

第一，高等教育改革的懸浮化。當(dāng)前，高等教育改革領(lǐng)域存在著一種值得關(guān)注的問題或態(tài)勢(shì)，就是高等教育改革的懸浮化傾向。具體而言，政府或行政推進(jìn)的高等教育改革可以概括為懸浮型改革，也就是行政組織或行政權(quán)力推動(dòng)的改革懸浮于高等教育本體性改革之上。改革不能扎根于高等教育的基層領(lǐng)域，缺乏改革的現(xiàn)實(shí)感，不能直指高等教育的核心。這種態(tài)勢(shì)當(dāng)然是由于行政場(chǎng)域的邏輯所致。實(shí)踐中，高等教育改革存在著兩個(gè)場(chǎng)域，即行政場(chǎng)域以及與行政場(chǎng)域相對(duì)應(yīng)的 “元場(chǎng)域”。[13]所謂元場(chǎng)域是高等教育教學(xué)科研活動(dòng)場(chǎng)域，也即高等教育改革的主體性場(chǎng)域。當(dāng)然，這并不是說行政場(chǎng)域本身不需要改革，但改革不能僅僅停留于行政場(chǎng)域?qū)用?，因?yàn)闅w根結(jié)底行政場(chǎng)域是為元場(chǎng)域服務(wù)的，高等教育改革只有轉(zhuǎn)化為教學(xué)科研領(lǐng)域的改革才具有實(shí)際意義。中國(guó)高等教育系統(tǒng)元場(chǎng)域極度依賴行政場(chǎng)域，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。且不說行政場(chǎng)域?qū)W(xué)術(shù)場(chǎng)域的直接控制和管理以及行政邏輯在資源配置、結(jié)構(gòu)變革、改革議題設(shè)定等方面的支配性作用，單就元場(chǎng)域本身而言，也是高度科層化和自我封閉的系統(tǒng)，學(xué)術(shù)邏輯和市場(chǎng)邏輯往往被屏蔽在外。當(dāng)然，隨著高等教育改革向縱深推進(jìn)，元場(chǎng)域的改革趨勢(shì)需要行政場(chǎng)域改革的支持，但這種支持旨在為元場(chǎng)域的改革提供制度支持，而不是對(duì)教學(xué)及科研微觀領(lǐng)域的改革 “指手畫腳”或簡(jiǎn)單行政命令。實(shí)踐中，很多行政層面推動(dòng)的改革，都很難傳遞到元場(chǎng)域，貌似無懈可擊的行政設(shè)計(jì)又很難在主體性場(chǎng)域?qū)崿F(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)，或僅僅是政策話語或行政話語的空轉(zhuǎn)，缺乏對(duì)高等教育核心問題的指涉和具體關(guān)聯(lián)。

第二，高等教育改革的內(nèi)卷化?！皟?nèi)卷化”是多個(gè)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域皆使用的概念，是指 “當(dāng)達(dá)到某種形態(tài)之后，既沒有辦法穩(wěn)定也沒有辦法進(jìn)入新的形態(tài)，反而在內(nèi)部變得越來越復(fù)雜的狀態(tài)”[14]。內(nèi)卷化理論與當(dāng)前我國(guó)高等教育改革領(lǐng)域的很多現(xiàn)象高度契合。高等教育改革的內(nèi)卷化，是指改革模式、改革機(jī)制運(yùn)行不暢或改革成效難以轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為改革成本大于改革績(jī)效以及有改革無成效的低水平改革。歸納起來，高等教育改革內(nèi)卷化有兩個(gè)致因：一是在政府推進(jìn)高等教育改革的過程中，地方政府或高校為改而改，或僅僅是為了爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資源而改，改革并沒有轉(zhuǎn)化為改革主體的自覺行為；二是在政府通過資源配置引導(dǎo)改革的過程中，大部分資源并未進(jìn)入高校教學(xué)科研領(lǐng)域，而在改革過程中耗費(fèi)。實(shí)踐中，高等教育改革的內(nèi)卷化突出表現(xiàn)為組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)卷化，高校以及院系層面設(shè)置了大量專職改革機(jī)構(gòu)，并且這些機(jī)構(gòu)的職能是向外的，如迎接評(píng)審、爭(zhēng)取項(xiàng)目等，而不是改革實(shí)踐的推進(jìn)機(jī)構(gòu)，進(jìn)而導(dǎo)致改革機(jī)構(gòu)擴(kuò)張，改革成本劇增。本質(zhì)而言，高校是底部沉重的組織，科研教學(xué)活動(dòng)都是在基層學(xué)科或院系進(jìn)行的，任何自上而下的改革只有落實(shí)到學(xué)科或院系層面才有意義。實(shí)際上，高等教育改革往往是 “上有政策，下有對(duì)策”，政府或高校層面改革的 “轟轟烈烈”與院系或教師層面的 “冷冷清清”形成鮮明反差。與此同時(shí)，種類繁多的改革專項(xiàng)的申報(bào)申請(qǐng)、落實(shí)執(zhí)行、考核評(píng)價(jià)過程伴隨著利益和資源的分配或再分配。但由于缺乏清晰的改革目標(biāo)的規(guī)約，不僅導(dǎo)致既有資源的浪費(fèi)和虛耗，而且造成高校內(nèi)部組織的分利結(jié)構(gòu)和尋租空間。

第三，高等教育改革的去規(guī)律化。從本質(zhì)或規(guī)律的視角而言，高等教育改革是通過自上及下的政策或行政權(quán)力推動(dòng)機(jī)制，與源于基層的學(xué)術(shù)權(quán)力的落實(shí)機(jī)制相結(jié)合的過程，同時(shí)高等教育改革應(yīng)內(nèi)含著清晰的改革理念、改革目標(biāo)和改革規(guī)則。作為推動(dòng)高等教育發(fā)展的重要途徑，高等教育改革一方面應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家對(duì)高等教育發(fā)展的意志和方向，另一方面應(yīng)符合高等教育的辦學(xué)規(guī)律以及高校作為自治性組織的學(xué)術(shù)性邏輯。或者說，高等教育改革實(shí)踐是行政性和學(xué)術(shù)性的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃性和執(zhí)行效率，又要體現(xiàn)改革過程的靈活性和探索性。高等教育改革的去規(guī)律化是指高等教育改革片面強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)與行政效果，忽視甚至違背教育規(guī)律和學(xué)術(shù)性邏輯；每一屆政府都強(qiáng)調(diào)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要進(jìn)行高等教育改革，但改革很少顧及高等教育自身的內(nèi)在邏輯，由于改革本體論的缺失，“改革的邏輯”往往壓倒 “教育的邏輯”。[15]實(shí)踐中，高等教育改革的去規(guī)律化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是高等教育基層組織奉行獲利主義，所謂改革只是獲利的手段，熱衷于做改革表面文章，缺乏明晰的改革方向和目標(biāo)；二是改革實(shí)踐中的形式主義，高等教育改革為改而改，為因應(yīng)上級(jí)壓力而改，缺乏改革長(zhǎng)效機(jī)制和實(shí)踐探索意識(shí)；三是行政部門在改革過程中官僚主義、管理主義，熱衷于下通知、下文件，只求表面政績(jī)，不講實(shí)際成效，只求轟轟烈烈，不問可持續(xù)發(fā)展。

四、高等教育改革模式的創(chuàng)新旨向

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的 《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》指出，“將改革作為推進(jìn)教育現(xiàn)代化的根本動(dòng)力，深化教育領(lǐng)域綜合改革，增強(qiáng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，破除不合時(shí)宜的體制機(jī)制弊端”，“更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)教育改革發(fā)展”，“統(tǒng)籌教育與經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域發(fā)展，推動(dòng)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。我們認(rèn)為，選擇什么樣的高等教育改革模式，是由高等教育改革的制度和文化環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，以及既往的改革模式傳承所決定的。當(dāng)前，我國(guó)高等教育發(fā)展進(jìn)入新階段，高等教育改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革模式的選擇不是推倒重來，另起爐灶，而是在繼承以往改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新時(shí)期高等教育發(fā)展任務(wù)，重構(gòu)高等教育改革模式的實(shí)踐框架。

其一，高等教育改革的法治化。全面深化改革與全面依法治教猶如 “車之兩輪”“鳥之兩翼”。高等教育改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅表現(xiàn)在高等教育系統(tǒng)本身的復(fù)雜性，而且表現(xiàn)在高等教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度關(guān)聯(lián)性，高等教育改革業(yè)已成為影響國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)以及社會(huì)領(lǐng)域公平公正的公共性問題。這既凸顯了法治對(duì)高等教育改革的重要性，也體現(xiàn)了高等教育改革必須有賴于法治保障。所謂高等教育改革的法治化是相對(duì)高等教育改革的 “人治”或高等教育改革的隨意性、情景性而言的；用法治思維、法治方法推進(jìn)改革，既要維護(hù)高等教育發(fā)展的公平正義，又要激發(fā)高等教育的辦學(xué)活力。當(dāng)前，高等教育改革面臨一系列矛盾和挑戰(zhàn)，只有按照法定程序穩(wěn)妥推進(jìn)改革，才不至于產(chǎn)生大的波折以及因時(shí)起意的改革失誤。因此，高等教育改革必須健全民主決策和監(jiān)督程序，保障相關(guān)利益群體的知情權(quán)和參與權(quán)，建立重大改革失誤的責(zé)任追責(zé)和法律問責(zé)機(jī)制。[16]同時(shí)，高等教育改革涉及固有權(quán)利格局以及多元權(quán)力主體之間關(guān)系的重新規(guī)制和調(diào)整。依法推進(jìn)高等教育改革，關(guān)鍵是要建立不同利益主體之間的規(guī)約機(jī)制，依法設(shè)定各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確保權(quán)力在法治預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行。實(shí)踐中，只有建立了高等教育改革的良性運(yùn)行機(jī)制，才能保障高等教育改革權(quán)力合法有序運(yùn)行，才能真正提高高等教育改革的法治化水平。

其二，高等教育改革的綜合化。綜合化改革是相對(duì)于局部性改革、要素性改革、定點(diǎn)性改革而言的，不是獨(dú)辟蹊徑、推倒重來式的改革，而是新時(shí)期高等教育改革的范式轉(zhuǎn)換、系統(tǒng)性調(diào)試。長(zhǎng)期以來，高等教育改革是因應(yīng)式、存量式改革，目標(biāo)是消除高等教育發(fā)展過程中的關(guān)鍵制約因素，不少改革本身就屬于探索性的、碎片化的，缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)和統(tǒng)一規(guī)劃，因此難免出現(xiàn) “頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的改革行為，往往在解決既有問題的同時(shí)也制造了需要改革的新問題。當(dāng)前，高等教育改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，很難再依賴 “打補(bǔ)丁”式改革或先易后難的節(jié)奏推進(jìn)改革進(jìn)程，新時(shí)期高等教育改革越來越凸顯出高等教育系統(tǒng)內(nèi)外部相關(guān)主體及要素之間的高度關(guān)聯(lián)性。一方面，很多高等教育改革所遭遇到的難題不是純而又純的高等教育領(lǐng)域自身的問題，而是根源于外部社會(huì)、政府、市場(chǎng)等多方面因素的牽絆和制約，高等教育綜合改革就是要從根本上改變高等教育的自彈自唱模式，強(qiáng)化高等教育側(cè)與外部相關(guān)主體的同向發(fā)力、協(xié)同推進(jìn)；[17]另一方面，無論是人才培養(yǎng)模式改革、創(chuàng)新型人才培養(yǎng)，還是學(xué)科建設(shè)、一流本科建設(shè)等，都不再是單純依賴項(xiàng)目式改革、要素性改革所能充分奏效的，綜合化改革的意義就在于統(tǒng)籌推進(jìn)重點(diǎn)改革與協(xié)同改革、要素改革與系統(tǒng)改革之間的關(guān)系。

其三，高等教育改革的治理化。長(zhǎng)期以來，高等教育改革路徑主要是自上而下的，或者是由政府主導(dǎo)的改革模式，高校尤其是基層院系和教師被動(dòng)執(zhí)行、自主性不足，或僅僅是在政策激勵(lì)和政府壓力下的改革行為，這可以概括為政府對(duì)高等教育改革的 “管理模式”。實(shí)踐中，政府和高校層面的改革充滿 “熱度”，基層院系和教師層面改革毫無 “熱情”，這就是這種高等教育改革的管理模式的具體表征。實(shí)際上，高等教育事業(yè)在新公共治理范式下已成為利益相關(guān)者事業(yè)，“高等教育系統(tǒng)中行動(dòng)者的類型日趨多元化，而不同類型行動(dòng)者之間的關(guān)系也更加復(fù)雜；國(guó)家更多發(fā)揮著指導(dǎo)作用而不是決定作用，它與公民社會(huì)中其他類型的行動(dòng)者之間共同治理，而不是位于社會(huì)之上”[18]。因此，高等教育改革必須走出政府主導(dǎo)的 “管理模式”，建構(gòu)多元主體協(xié)同的 “治理模式”。一方面，高等教育改革的主體是多元的，不同主體既是改革的參與者，也是改革的推動(dòng)者，不可能依循單向的改革信息傳遞和壓力線性傳導(dǎo)路徑，而要建立在多元主體共享、共治、協(xié)商基礎(chǔ)上的協(xié)同機(jī)制。這不僅表現(xiàn)在宏觀層面政府、高校、社會(huì)之間的協(xié)同，而且表現(xiàn)在高校內(nèi)部行政部門、基層院系以及教師、學(xué)生等多元主體之間的協(xié)同。另一方面，高等教育改革的治理化實(shí)際上也是以改革權(quán)力或改革機(jī)制的多元化為前提的，具體體現(xiàn)在行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力及其相互之間的耦合機(jī)制，改革過程不是行政權(quán)力 （機(jī)制）對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力 （機(jī)制）、市場(chǎng)權(quán)力 （機(jī)制）的僭越或支配，而是不同改革權(quán)力及其運(yùn)行機(jī)制之間的協(xié)作和平衡。

總之，在改革開放40年來的高等教育改革實(shí)踐中，不同改革模式主導(dǎo)或聯(lián)合塑造了不同時(shí)期或不同領(lǐng)域的高等教育改革進(jìn)程。當(dāng)前，雖然一些行之有效的改革機(jī)制已經(jīng)成為推進(jìn)高等教育改革的重要 “抓手”，但其消極效應(yīng)或局限性也是顯而易見的。高等教育改革的法治化、綜合化、治理化等 “三化”改革機(jī)制的構(gòu)建，不是對(duì)既有改革模式的簡(jiǎn)單替代，而是對(duì)既有改革機(jī)制的模式再造。從這個(gè)意義上而言，高等教育改革模式是一個(gè)歷時(shí)性范疇，不同歷史時(shí)期，高等教育改革環(huán)境、使命不同，改革主體、機(jī)制、方式也不盡相同；同時(shí)，高等教育改革模式也是一個(gè)共時(shí)性范疇，不僅是中國(guó)特色改革模式的有機(jī)組成部分，也是新時(shí)期高等教育發(fā)展的內(nèi)在邏輯要求。