（廈門(mén)大學(xué)，福建 廈門(mén) 361005）

本研究以 《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱為 《高等教育法》）規(guī)定的邏輯起點(diǎn)和全國(guó)教育大會(huì)確定的頂層設(shè)計(jì)為依據(jù)，以筆者主持的國(guó)家大型研究數(shù)據(jù)庫(kù)的研究成果為基礎(chǔ)，采用文獻(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘與分析、權(quán)威人士深度訪談、重大問(wèn)題研討會(huì)探究等方法，在此基礎(chǔ)上綜合升華成文。

一、審視的基本思路

《高等教育法》是我國(guó)高等教育領(lǐng)域最具系統(tǒng)性、權(quán)威性、指導(dǎo)性的法律。《高等教育法》于1999年1月1日開(kāi)始頒布實(shí)施，歷經(jīng)2015年和2018年兩次局部修正，20年來(lái)為我國(guó)高等教育的持續(xù)健康發(fā)展提供了有力法治保障?！陡叩冉逃ā穼?shí)施的20年，是我國(guó)高等教育大發(fā)展、大建設(shè)、大投入的20年，人才培養(yǎng)質(zhì)量穩(wěn)步提升，高等教育的頂層設(shè)計(jì)成效及規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益的協(xié)同共進(jìn)均取得令人矚目的成就。

（一）《高等教育法》以人才培養(yǎng)為邏輯起點(diǎn)

《高等教育法》以 《中華人民共和國(guó)憲法》和 《中華人民共和國(guó)教育法》為基本依據(jù)，共有八章六十九條。該法的頒行，形成了以 《中華人民共和國(guó)憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以 《中華人民共和國(guó)教育法》為基本法，以 《高等教育法》為核心，以其他高等教育法律、法規(guī)和規(guī)章為具體內(nèi)容和實(shí)施細(xì)則的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高等教育法律制度體系。

《高等教育法》第四條明確規(guī)定，“高等教育必須貫徹國(guó)家的教育方針，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)、為人民服務(wù)，與生產(chǎn)勞動(dòng)和社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合，使受教育者成為德、智、體、美等方面全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人”；第五條指出，“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有社會(huì)責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門(mén)人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”；第三十一條指出，“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以培養(yǎng)人才為中心，開(kāi)展教學(xué)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)，保證教育教學(xué)質(zhì)量達(dá)到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”；《高等教育法》第七條、第八條、第十六條、第六章也均體現(xiàn)人才培養(yǎng)這一主線。

總之，《高等教育法》規(guī)定，人才培養(yǎng)是高校的核心使命即根本任務(wù)，通過(guò)開(kāi)展教學(xué)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)三大職能給予實(shí)現(xiàn)，是以人才培養(yǎng)為邏輯起點(diǎn)的法律，為高校人才培養(yǎng)工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律保障。

（二）全國(guó)教育大會(huì)對(duì)人才培養(yǎng)做出新的頂層設(shè)計(jì)

黨的十八大以來(lái)，圍繞培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰(shuí)培養(yǎng)人這一根本問(wèn)題，高校全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。2018年9月，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)教育大會(huì)上指出，“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)、辦好人民滿意的教育”，并強(qiáng)調(diào) “堅(jiān)持把立德樹(shù)人作為根本任務(wù)”。

全國(guó)教育大會(huì)為高等教育改革發(fā)展指明了方向，提出了更高要求，為新時(shí)代高校培養(yǎng)人才提供了精神指引，也為高校貫徹落實(shí)新時(shí)代立德樹(shù)人工程指明了發(fā)展方向，這與 《高等教育法》突出人才培養(yǎng)的根本要旨高度契合。

（三）本報(bào)告的分析思路和基本結(jié)構(gòu)

《高等教育法》第七條規(guī)定，“國(guó)家按照社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，根據(jù)不同類型、不同層次高等學(xué)校的實(shí)際，推進(jìn)高等教育體制改革和高等教育教學(xué)改革，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益”。本報(bào)告充分把握不同類型高校的人才培養(yǎng)規(guī)律，從高校分類發(fā)展的視角切入，以人才培養(yǎng)為主線，堅(jiān)持客觀、科學(xué)、公正的原則，從高校分類體系的構(gòu)建、高校分類人才培養(yǎng)規(guī)律、高校分類管辦評(píng)協(xié)調(diào)等方面，深入考察 《高等教育法》實(shí)施20年來(lái)高校分類人才培養(yǎng)工作的基本情況，并對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。

二、《高等教育法》實(shí)施以來(lái)我國(guó)高校分類體系構(gòu)建

《高等教育法》頒布20年以來(lái)，我國(guó)高等教育人才培養(yǎng)取得顯著成績(jī)，尤其是黨的十八大以來(lái)，陸續(xù)推出 “雙一流”建設(shè)、高校分類設(shè)置體系、“雙高計(jì)劃”，并進(jìn)一步實(shí)施 “雙萬(wàn)專業(yè)”“雙萬(wàn)課程”計(jì)劃，我國(guó)高校分類體系初步構(gòu)建，著力提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，取得巨大成就。

（一）國(guó)家主導(dǎo)、地方統(tǒng)籌的高校分類體系基本成熟

2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020年）》發(fā)布，其中明確提出“建立高校分類體系，實(shí)行分類管理……在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色，爭(zhēng)創(chuàng)一流”。2017年，《教育部關(guān)于 “十三五”時(shí)期高等學(xué)校設(shè)置工作的意見(jiàn)》將高校設(shè)為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技術(shù)型三類，初步形成了國(guó)家層面的高校分類體系指導(dǎo)框架，并提出了國(guó)家主導(dǎo)、地方統(tǒng)籌的高校分類指導(dǎo)思想。

近年來(lái)，全國(guó)各省市紛紛出臺(tái)了各自的分類體系。綜改試點(diǎn)的上海市提出了十二宮格分類體系：依據(jù)高等學(xué)校職能、學(xué)科門(mén)類或主干專業(yè)大類兩個(gè)方面，將高校分別劃分為四種職能類型和三種學(xué)科特色類別。北京市將高校劃分為研究型大學(xué)、特色大學(xué)、應(yīng)用型大學(xué)和技能型大學(xué)四種類型。云南省提出將高校劃分為高水平大學(xué)、骨干特色校、應(yīng)用型本科和技術(shù)技能型高校四種類型。

由于國(guó)家高校分類體系與上述直轄市、省高校分類體系幾乎同時(shí)出臺(tái)，國(guó)家主導(dǎo)推進(jìn)與地方統(tǒng)籌之間的關(guān)系有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)。

（二）不同類型高校發(fā)展思路基本明晰

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》提出，高等學(xué)校類型要與自身培養(yǎng)模式特點(diǎn)相適應(yīng)，著重培養(yǎng)創(chuàng)新型、復(fù)合型、應(yīng)用型人才以適應(yīng)社會(huì)需要。在國(guó)家頂層制度設(shè)計(jì)及相關(guān)配套制度不斷完善的基礎(chǔ)上，不同類型的高校辦學(xué)定位和發(fā)展思路逐漸明晰。

1.研究型高校發(fā)展定位

研究型高校的直接設(shè)立與試驗(yàn)現(xiàn)已成常態(tài)。研究型高校的各項(xiàng)活動(dòng)圍繞國(guó)際重大創(chuàng)新，以推動(dòng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與服務(wù)地方重大創(chuàng)新為主，注重探索未知，面向未來(lái)，高新科教融合創(chuàng)新；學(xué)校不斷創(chuàng)新理論和產(chǎn)出高新科技，在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)一流人才并支持高新科技前沿發(fā)展。學(xué)校旨在培養(yǎng)國(guó)內(nèi)外一流研究水平的學(xué)生，有足夠的資源支撐學(xué)術(shù)型博士生、碩士生和本科生的培養(yǎng)，且博士在校生數(shù)占研究生在校生數(shù)比例較高。

2.應(yīng)用型高校發(fā)展定位

應(yīng)用型高校隊(duì)伍正在不斷壯大。應(yīng)用型高校服務(wù)國(guó)家急需和區(qū)域技術(shù)技能創(chuàng)新積累，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)，對(duì)接區(qū)域和行業(yè)對(duì)人才的需要。學(xué)校通過(guò)卓越實(shí)踐教學(xué)、校企合作和應(yīng)用研究進(jìn)行人才培養(yǎng)，推動(dòng)行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與服務(wù)地方重大創(chuàng)新；學(xué)位授予層次主要包含本科、碩士和博士，本科學(xué)位授予人數(shù)比例較大。學(xué)校以實(shí)踐教學(xué)研究和應(yīng)用研究為主，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

3.職業(yè)技能型高校發(fā)展定位

職業(yè)技能型高校的類型特性正在獨(dú)立建構(gòu)，職業(yè)型本科院校隊(duì)伍已見(jiàn)雛形。職業(yè)技能型高校以直接服務(wù)職業(yè)分類發(fā)展為宗旨，以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)方式變革以及社會(huì)公共服務(wù)的需要。學(xué)校組織架構(gòu)以面向?qū)I(yè)為主，圍繞培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需求的一線專業(yè)技術(shù)人員和高技能人才展開(kāi)。學(xué)校通過(guò)校企合作、深化產(chǎn)教融合進(jìn)行人才培養(yǎng)。

（三）不同類型高校人才培養(yǎng)成效顯著

《高等教育法》實(shí)施20年來(lái)，我國(guó)高校人才培養(yǎng)成效顯著，人才培養(yǎng)質(zhì)量不斷提升，不同類型高校人才培養(yǎng)目標(biāo)雖然各有側(cè)重，但均成效卓越。

1.高校就業(yè)率保持穩(wěn)定

高校畢業(yè)生整體就業(yè)率較為穩(wěn)定，就業(yè)率數(shù)據(jù)的可靠性正在嚴(yán)格的監(jiān)管下逐步提高。不同類型高校的畢業(yè)生就業(yè)結(jié)構(gòu)各有特點(diǎn)。“雙一流”高校本科畢業(yè)生多選擇深造；傳統(tǒng)老牌地方本科院校畢業(yè)生出路多元；建校歷史較短的地方本科院校應(yīng)用轉(zhuǎn)型迅速；高職高專院校畢業(yè)生傾向于直接就業(yè)。

2.用人單位滿意度較高

20年來(lái)，高等教育結(jié)構(gòu)進(jìn)入良性建設(shè)階段，在科技與經(jīng)濟(jì)為首的整個(gè)產(chǎn)業(yè)界推動(dòng)下，我國(guó)綜合國(guó)力突飛猛進(jìn)，這得益于數(shù)以億計(jì)的高校優(yōu)質(zhì)畢業(yè)生的人才支撐。從北京和浙江等地區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)查數(shù)據(jù)看，用人單位對(duì)畢業(yè)生的滿意度整體呈上升趨勢(shì)，畢業(yè)生各項(xiàng)能力達(dá)到優(yōu)良水平。

3.大學(xué)生滿意度呈上升趨勢(shì)

根據(jù)筆者主持的 “國(guó)家大學(xué)生學(xué)習(xí)情況調(diào)查研究數(shù)據(jù)庫(kù)”（以下簡(jiǎn)稱NCSS）成果顯示，大學(xué)生對(duì)學(xué)校的總體滿意度、學(xué)習(xí)收獲、專業(yè)滿意度都呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，說(shuō)明我國(guó)高校人才培養(yǎng)質(zhì)量在穩(wěn)步提升，但不同類型院校在辦學(xué)成效方面有所差異。NCSS在2011—2019年連續(xù)調(diào)查了大學(xué)生極端應(yīng)激下的極端應(yīng)對(duì)狀態(tài)傾向等，總體呈現(xiàn)出連續(xù)下降的趨勢(shì)。這說(shuō)明我國(guó)大學(xué)生在應(yīng)激應(yīng)對(duì)方面的能力有較大幅度的提升，出現(xiàn)惡性事件的可能性大幅下降。在價(jià)值觀層面，我國(guó)大學(xué)生對(duì)于 “想要的生活”排序在2012—2019年均大致顯示為 “修身、齊家、治國(guó)、平天下”的價(jià)值選擇順序。對(duì)于新時(shí)代的大學(xué)生成長(zhǎng)而言，中華傳統(tǒng)文化價(jià)值明顯，先完善自身，協(xié)調(diào)好小環(huán)境后，才能更好地為社會(huì)服務(wù)。

4.高等教育促進(jìn)了社會(huì)代際流動(dòng)

高等教育是促進(jìn)社會(huì)代際流動(dòng)的重要途徑，“讀書(shū)無(wú)用論”缺乏實(shí)證依據(jù)。中國(guó)社會(huì)綜合調(diào)查數(shù)據(jù) （CGSS）2003—2015年的數(shù)據(jù)分析顯示，社會(huì)代際流動(dòng)模式并沒(méi)有呈現(xiàn)出日益固化的態(tài)勢(shì)，且個(gè)體自身的教育成為影響社會(huì)地位獲得的首要途徑，這種影響效應(yīng)在市場(chǎng)化改革后顯得更加突出。高等教育近些年在增進(jìn)社會(huì)流動(dòng)模式的公平性上發(fā)揮著重要的作用，更高的能力和學(xué)歷意味著更多的社會(huì)回報(bào)。

三、我國(guó)高校發(fā)展的體制機(jī)制需要進(jìn)一步理順

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化教育體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》提出，“研究制定高等學(xué)校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，制定分類管理辦法，促進(jìn)高等學(xué)校科學(xué)定位、差異化發(fā)展”。雖然 《高等教育法》及相關(guān)政策文件強(qiáng)調(diào)高校分類發(fā)展，但是，當(dāng)前高等教育體系中“一頭一尾”較為明確，然而應(yīng)用型大學(xué)在體制機(jī)制的設(shè)計(jì)、辦學(xué)資源的配置及自我尋位過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題，與行業(yè)產(chǎn)業(yè)脫離，社會(huì)服務(wù)能力薄弱，與研究型高校具有較高同質(zhì)性，存在 “中部塌陷”現(xiàn)象。

（一）中央與地方、產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系尚未理順

現(xiàn)行的 《高等教育法》對(duì)我國(guó)高等教育分類指導(dǎo)和特色發(fā)展相關(guān)的法律條文有粗略規(guī)定，但不太明確、表述不夠。

在 《高等教育法》中規(guī)定的有關(guān)高校服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了很多政策。比如，關(guān)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育、進(jìn)一步深化產(chǎn)業(yè)融合、加快現(xiàn)代職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展等，都對(duì)各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)提出了明確要求。但是省、市兩級(jí)政府在貫徹落實(shí)上有滯后、有弱化，缺乏具體的政策、措施、項(xiàng)目和資金等保障。雖然總體上高校與地方、產(chǎn)業(yè)、城市的關(guān)系有明顯改善，但是距離 《高等教育法》的要求，與習(xí)近平總書(shū)記提出的高等學(xué)校 “四個(gè)服務(wù)”的要求相比，還有很大差距。

建議按照 《中華人民共和國(guó)教育法》的要求，《高等教育法》也應(yīng)該明確，省、市兩級(jí)政府應(yīng)該把當(dāng)?shù)馗叩葘W(xué)校的分類發(fā)展規(guī)劃納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，一起推進(jìn)，促進(jìn)高等教育與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同頻共振，協(xié)同發(fā)展。在這方面還有很多工作要做，在立法執(zhí)法、地方發(fā)展、學(xué)校發(fā)展中應(yīng)充分體現(xiàn)。

（二）體制機(jī)制不利于應(yīng)用型高校特色發(fā)展

1.學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)應(yīng)用型大學(xué)的錯(cuò)誤引導(dǎo)

《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》按是否授予學(xué)位及授予學(xué)位層次構(gòu)建無(wú)授予學(xué)位的?？坪褪谟鑼W(xué)位的學(xué)士、碩士和博士三級(jí)分層制度，爭(zhēng)取更多學(xué)科數(shù)量、獲得更高層次學(xué)位授權(quán)點(diǎn)成為高校的共同追求。精英層級(jí)思想催生學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)用型高校在片面學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)的高校排行榜中常名落孫山，由于高校排行榜關(guān)系到高校社會(huì)評(píng)價(jià)和生源，應(yīng)用型高校只能選擇鉚足勁頭奮起直追研究型高校。在傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)的重壓之下，應(yīng)用型高校若堅(jiān)守初心，則容易在社會(huì)第三方發(fā)布的排行榜處于不利位置；若選擇兩頭兼顧，也會(huì)因基礎(chǔ)研究薄弱的先天不足而分身乏術(shù)，更丟棄了自身應(yīng)用型研究的優(yōu)勢(shì)。

2.高教資源配置不利于應(yīng)用型大學(xué)特色發(fā)展

我國(guó)優(yōu)質(zhì)高等教育資源集中于重點(diǎn)建設(shè)高校，形成高校發(fā)展的 “馬太效應(yīng)”，對(duì)于應(yīng)用型本科高校，欠缺精準(zhǔn)扶持政策。雖然自2015年教育部等三部委引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型高校轉(zhuǎn)變以來(lái)，全國(guó)已有27個(gè)省份364所高校進(jìn)行了轉(zhuǎn)型試點(diǎn)；2016年發(fā)改委等部門(mén)在全國(guó)遴選100所高校，開(kāi)展產(chǎn)教融合發(fā)展工程，每所支持1億元；2017年教育部明確了應(yīng)用型高校的類型存在，但由于國(guó)家尚未制定應(yīng)用型高校設(shè)置和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，眾多地方應(yīng)用型高校為追求更多優(yōu)質(zhì)高等教育資源，容易陷入學(xué)術(shù)型發(fā)展老路，從而難以走上特色辦學(xué)之路。

（三）協(xié)助應(yīng)用型高校走出 “中部塌陷”的建議

1.提取高校分類核心標(biāo)準(zhǔn)為應(yīng)用型高校正名

明確高校分類核心標(biāo)準(zhǔn)是理順高校分類設(shè)置的依據(jù)。應(yīng)用型高校以應(yīng)用研究為主進(jìn)行知識(shí)生產(chǎn)，吸收科研成果并轉(zhuǎn)化、轉(zhuǎn)移和積累，注重科研服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和區(qū)域發(fā)展，應(yīng)用研究引領(lǐng)和支撐教學(xué)，通過(guò)對(duì)科研成果的轉(zhuǎn)化吸收作用于教學(xué)。建議將高校分類核心標(biāo)準(zhǔn)作為高校分類設(shè)置、分類辦學(xué)、分類管理和分類評(píng)價(jià)的參考要素，明確研究型、應(yīng)用型不同類型高校辦學(xué)和管理的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，改變以學(xué)術(shù)性為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和資源配置方式，為應(yīng)用型高校正名。

2.凝練比較優(yōu)勢(shì)促進(jìn)應(yīng)用型高校精準(zhǔn)尋位

指導(dǎo)應(yīng)用型高校精準(zhǔn)尋位，制定最適宜辦學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃，提升應(yīng)用型高校競(jìng)爭(zhēng)力。應(yīng)用型高校應(yīng)根據(jù)高校所在區(qū)域、行業(yè)產(chǎn)業(yè)和要素稟賦，形成比較優(yōu)勢(shì)，克服盲目追求研究型發(fā)展的 “路徑依賴”或理念誤區(qū)。與研究型高校相比，應(yīng)用型高校的比較優(yōu)勢(shì)在于應(yīng)用科學(xué)研究支撐人才培養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展，專業(yè)設(shè)置與地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)耦合度較高，知識(shí)溢出具有較高的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)和地區(qū)貢獻(xiàn)度。應(yīng)用型高校唯有立足比較優(yōu)勢(shì)，才能避免陷入“路徑依賴”。

3.從注重學(xué)科平臺(tái)建制轉(zhuǎn)向創(chuàng)新鏈條建設(shè)

應(yīng)用型高校的個(gè)性化內(nèi)涵式發(fā)展路徑應(yīng)從知識(shí)體系建設(shè)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)的產(chǎn)學(xué)研合作，以創(chuàng)新建設(shè)取代平臺(tái)建設(shè)，集中優(yōu)勢(shì)資源形成創(chuàng)新鏈條的體系化設(shè)計(jì)。應(yīng)用型高校的創(chuàng)新鏈條打破一級(jí)學(xué)科、二級(jí)學(xué)科、專業(yè)設(shè)置的垂直體系，更加注重橫向聯(lián)合多個(gè)相關(guān)學(xué)科和專業(yè)，從不同領(lǐng)域?qū)ふ掖龠M(jìn)行業(yè)發(fā)展和管理創(chuàng)新的方法。應(yīng)用型創(chuàng)新鏈條的動(dòng)態(tài)性體現(xiàn)在跨越知識(shí)生產(chǎn)的不同階段，將應(yīng)用科學(xué)研究成果轉(zhuǎn)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，解決一線熱點(diǎn)問(wèn)題。

4.從統(tǒng)一專業(yè)教學(xué)計(jì)劃轉(zhuǎn)向多樣化專業(yè)課程組合

目前很多應(yīng)用型高校采用與研究型高校高度相似的教學(xué)計(jì)劃與課程體系，人才培養(yǎng)出現(xiàn)嚴(yán)重的同質(zhì)化現(xiàn)象，沒(méi)有發(fā)揮和凸顯比較優(yōu)勢(shì)。應(yīng)用高校需根據(jù)自身定位、所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)以及自身的學(xué)科發(fā)展優(yōu)勢(shì)，開(kāi)設(shè)專業(yè)課程，構(gòu)建特有的課程體系，滿足學(xué)生自主選擇課程，由不同課程和課程模塊組成實(shí)現(xiàn)差異多樣化的專業(yè)訓(xùn)練，真正實(shí)現(xiàn)不同高校的人才分類培養(yǎng)。

四、我國(guó)高校管辦評(píng)分離改革有待進(jìn)一步打破梗阻

對(duì)依法形成政府管理和監(jiān)督、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)各界參與和評(píng)估的教育公共治理新格局的要求，高校管辦評(píng)分離改革尚存在政府權(quán)力下放不順暢、管辦評(píng)關(guān)系不協(xié)調(diào)、高校的治理能力薄弱、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)雜念多等問(wèn)題。

高校分類設(shè)置是管辦評(píng)分離與協(xié)調(diào)的起點(diǎn)，需盡快理順這一影響高等教育領(lǐng)域全局的關(guān)系。

（一）政府管理高等教育方式有待改進(jìn)

1.清單管理方式尚未普遍推行

2017年教育部等五部門(mén)聯(lián)合下文，將一批權(quán)力下放到地方政府和高校，但相關(guān)政府部門(mén)尚未建立高等教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，現(xiàn)實(shí)中依然存在對(duì)高校辦學(xué)過(guò)多的外部行政干預(yù)，高校和教師處在不停被檢查的狀態(tài)。各級(jí)政府綜合運(yùn)用各種有效手段引導(dǎo)和督促高校規(guī)范辦學(xué)的能力有待提升。

2.高等教育管與評(píng)的關(guān)系需理順

《高等教育法》第四十四條規(guī)定了教育評(píng)估的主體，《普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定》和 《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》細(xì)化了行為。但這些法律法規(guī)都未對(duì)教育評(píng)估中介組織及其活動(dòng)的法律地位給出明確界定，教育督導(dǎo)與教育評(píng)估未理清關(guān)系，一些社會(huì)組織為自己的商業(yè)利益綁架評(píng)估活動(dòng)。

3.高校分類評(píng)價(jià)機(jī)制不能滿足高校分類管理的需求

我國(guó)高等學(xué)校分類已經(jīng)定為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型的體系，但是與此相對(duì)應(yīng)的高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)機(jī)制還在研制中，高校分類設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)價(jià)機(jī)制體制建設(shè)滯后于高校分類管理需要。

（二）省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌能力有待提升

《高等教育法》第十三條明確國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和省級(jí)人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相結(jié)合。目前，省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)作用發(fā)揮還存在以下問(wèn)題。

1.省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)存在不確定性

國(guó)家對(duì)省級(jí)政府高等教育職責(zé)的確定依據(jù)主要是各種政策性文件，行政色彩濃厚，使得省級(jí)政府統(tǒng)籌權(quán)行使面臨諸多困難，存在不穩(wěn)定性，效力較低，容易形成 “放—亂—收—死”的循環(huán)。

2.省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)發(fā)揮缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

省級(jí)政府習(xí)慣于縱向指令，橫向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制沒(méi)有有效建立，缺乏正式規(guī)章制度，統(tǒng)籌權(quán)的運(yùn)行難以實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)。高等教育發(fā)展需要組織、發(fā)改、財(cái)政、人社、教育等多部門(mén)協(xié)同配合，部門(mén)之間不配合將導(dǎo)致人才培養(yǎng)出現(xiàn)重大缺失項(xiàng)。教育部門(mén)作為相對(duì)弱勢(shì)部門(mén)，許多跨部門(mén)難題無(wú)法自己解決。

3.省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)監(jiān)督機(jī)制不健全

2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了對(duì)省級(jí)政府履行教育職責(zé)的評(píng)價(jià)辦法，但目前僅有7個(gè)省級(jí)政府教育統(tǒng)籌綜合改革試點(diǎn)進(jìn)行了些許探索。國(guó)家難以科學(xué)評(píng)估省級(jí)政府統(tǒng)籌績(jī)效，地方人民代表大會(huì)等部門(mén)對(duì)省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)的監(jiān)督缺乏依據(jù)。

（三）高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)落實(shí)還不夠到位

《高等教育法》第十一條規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。教育部、人社部按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一要求，縮減行政審批事項(xiàng)，高校在選拔錄取、專業(yè)設(shè)置、人才招聘、資產(chǎn)管理、職稱評(píng)審、設(shè)置研究生院等方面獲得了更多的自主權(quán)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行管理方式仍存在不適應(yīng)之處，高校辦學(xué)自主權(quán)在落實(shí)中仍存在一些問(wèn)題，《高等教育法》缺乏硬性約束力。

1.高校辦學(xué)中的方向性迷失

我國(guó)高校辦學(xué)目前依然存在四大問(wèn)題和三個(gè)脫離。四大問(wèn)題：一是學(xué)科專業(yè)劃分過(guò)細(xì)過(guò)小及關(guān)聯(lián)度低，學(xué)生的學(xué)科專業(yè)視野狹窄；二是對(duì)人文情懷和科學(xué)素養(yǎng)的并重培養(yǎng)不夠重視，將通識(shí)教育誤解為知識(shí)泛化；三是校企合作、產(chǎn)教融合不夠緊密，學(xué)生的實(shí)踐能力培養(yǎng)明顯不足，難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)人才的結(jié)構(gòu)化需求；四是教師評(píng)價(jià)片面強(qiáng)調(diào)科研或過(guò)度強(qiáng)調(diào)教學(xué)，無(wú)視 《高等教育法》的開(kāi)展教學(xué)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)三項(xiàng)高校職能共促人才培養(yǎng)中心工作的規(guī)定。三個(gè)脫離：一是專業(yè)與學(xué)科脫離，很多專業(yè)并沒(méi)有建在學(xué)科上；二是教學(xué)與科研脫離，科研對(duì)教學(xué)的引領(lǐng)作用明顯不足；三是教師與學(xué)生脫離，忽視了教學(xué)過(guò)程是教師與學(xué)生要素緊密互動(dòng)促進(jìn)的過(guò)程。

2.對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)度的把握不明

《高等教育法》有著嚴(yán)密性和完善的邏輯，里面有幾條線，通過(guò)不同的中央機(jī)構(gòu)分路實(shí)施。從全國(guó)人大的執(zhí)法檢查的模式來(lái)看，需要謹(jǐn)慎評(píng)判這種多頭收放的效果。辦學(xué)自主權(quán)下放是高校20年來(lái)的重要發(fā)展動(dòng)力。沒(méi)有自主權(quán)的下放，學(xué)校會(huì)是死水一潭，模式同化。但我們?nèi)绻凑者@條路繼續(xù)走，就涉及有些方面無(wú)權(quán)可放，有些方面在收權(quán)。這就帶來(lái)高校辦學(xué)自主權(quán)度把握不明的問(wèn)題，其中尤其嚴(yán)重的幾個(gè)問(wèn)題如下。第一，中西部高校辦學(xué)自主權(quán)較弱。應(yīng)該落實(shí)中西部高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，尤其是公辦學(xué)校，在專業(yè)設(shè)置、職稱評(píng)聘、人員編制、貸款融資、規(guī)劃建設(shè)、招標(biāo)采購(gòu)、資產(chǎn)處置、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面，管得較多、統(tǒng)得過(guò)死，辦學(xué)活力不足，與民辦高校形成巨大反差。政府放管服改革缺乏系統(tǒng)性，該服務(wù)的做不到位。第二，高校選人進(jìn)人自主權(quán)落實(shí)不到位。《高等教育法》第三十七條規(guī)定，高校自主設(shè)置內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和評(píng)聘教員。由于地方政府人社、編制和教育部門(mén)的深度介入，不少地方高校的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、干部職數(shù)、崗位設(shè)置和聘用均須由政府審批。應(yīng)用型本科高校和高職院校引進(jìn)行業(yè)技術(shù)人員比較困難。第三，高校招生自主權(quán)受到壓縮。雖然 《高等教育法》規(guī)定政府只審核辦學(xué)規(guī)模，但學(xué)校在錄取標(biāo)準(zhǔn)、招生規(guī)模、生源分布、專業(yè)設(shè)置、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面必須接受中央和地方教育、物價(jià)等行政部門(mén)的雙重直接調(diào)整和控制，學(xué)校很難根據(jù)實(shí)際情況真正進(jìn)行自主招生。

3.學(xué)科專業(yè)設(shè)置權(quán)受限

地方高校設(shè)置專業(yè)需要經(jīng)過(guò)地方教育、人社行政機(jī)關(guān)和國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)的管、審，承受著比部屬高校更多的限制和束縛。地方高校需要對(duì)接地方產(chǎn)業(yè)，靈活設(shè)置專業(yè)，《高等教育法》第三十三條也規(guī)定高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)，但事實(shí)上高校學(xué)科結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化，專業(yè)布局不盡合理，專產(chǎn)對(duì)接不順暢，學(xué)科交叉協(xié)同與集成不充分。

4.高校辦學(xué)信息公開(kāi)落實(shí)不到位

目前，多數(shù)高校都已建立了信息公開(kāi)的平臺(tái)。但對(duì)照 《高等教育法》第四十四條和教育部 《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》《高等學(xué)校信息公開(kāi)事項(xiàng)清單》的規(guī)定，高校許多信息尚未公開(kāi)。

（四）高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚需進(jìn)一步完善

《高等教育法》規(guī)定，高等學(xué)校設(shè)立即獲法人資格，“高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”。依法治教關(guān)鍵在依法治校?！督y(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》特別強(qiáng)調(diào)要完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。然而，簡(jiǎn)政放權(quán)不到位和高校治理不規(guī)范并存，現(xiàn)代高校法人制度、高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)尚不健全，影響著高校創(chuàng)新能力的提升和辦學(xué)特色的形成。

1.我國(guó)大學(xué)職能與使命之間的關(guān)系混亂

我國(guó)教育學(xué)界與各級(jí)教育行政、教育評(píng)估部門(mén)普遍有 “人才培養(yǎng)=教學(xué)=課堂教學(xué)=教師課堂教”的誤區(qū)?！陡叩冉逃ā分幸?guī)定高等學(xué)校應(yīng)以人才培養(yǎng)為中心，同時(shí)確認(rèn)高校應(yīng)開(kāi)展教學(xué)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)三項(xiàng)職能。2017年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下高校思想政治工作的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“高校肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國(guó)際交流合作的重要使命”。人才培養(yǎng)是核心使命，教學(xué)相長(zhǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)三項(xiàng)職能不可偏廢。僅僅強(qiáng)調(diào)人才培養(yǎng)等于開(kāi)展教學(xué)，有嚴(yán)重降低高校人才培養(yǎng)質(zhì)量之虞。

2.政府與公辦高校法律契約關(guān)系有待推進(jìn)

人才培養(yǎng)為百年大計(jì)，需要以法治教的穩(wěn)定性，克服行政治教的短期效應(yīng)。公辦高校外部法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)尚需加速，政府與高校之間的法律契約關(guān)系有待推進(jìn)，政府的規(guī)范管理與高校的自主辦學(xué)應(yīng)有效分離。一些公辦高校主要領(lǐng)導(dǎo)流動(dòng)過(guò)快，變更頻繁，導(dǎo)致不愿意去做打基礎(chǔ)的事情，不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展和規(guī)劃。

3.高校治理的參與主體權(quán)力結(jié)構(gòu)尚待完善

《高等教育法》第四十二條規(guī)定了高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)的職責(zé)，第四十三條規(guī)定了高等學(xué)校教職工代表大會(huì)等組織形式。當(dāng)前，高校主要由黨政兩大系統(tǒng)人員控制，部分書(shū)記依法治校的理念并不很牢固，校內(nèi)各類委員會(huì)的關(guān)系也不明確且易出現(xiàn)決策沖突，功利性現(xiàn)象較明顯，內(nèi)部其他利益相關(guān)者參與不夠或較弱，外界利益相關(guān)人幾乎沒(méi)有參與。高校內(nèi)部權(quán)力生態(tài)關(guān)系的失衡造成了處于弱勢(shì)地位的學(xué)生群體缺乏切實(shí)有效的利益表達(dá)與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。

4.《高等教育法》對(duì)教師權(quán)益的保護(hù)還需加強(qiáng)

我國(guó)高校人事制度改革帶來(lái)很多新問(wèn)題，需要法律上給予回應(yīng)，而 《高等教育法》對(duì)人事制度改革的規(guī)定性非常少。高校對(duì)各類教師簽訂合同與考核要求較為隨意，教師沒(méi)什么發(fā)言權(quán)且處于不利地位，引發(fā)很多維權(quán)事例。所以 《高等教育法》與 《教師法》如何銜接及在教師權(quán)益界定上做出回應(yīng)至關(guān)重要。

（五）高等教育投入保障存在問(wèn)題

《高等教育法》實(shí)施以來(lái)，不斷完善高等學(xué)校生均撥款制度，全國(guó)有31個(gè)省份地方普通高校生均撥款水平都基本達(dá)到了1.2萬(wàn)元，各省已全部建立高職院校生均撥款制度。目前，高等教育投入保障仍存在一些問(wèn)題。

1.省級(jí)政府對(duì)地方高校的財(cái)政保障相差懸殊

相較于東部省份，不少西部和東北省份政府對(duì)高等教育經(jīng)費(fèi)投入不足。省級(jí)政府對(duì)地方高校的財(cái)政撥款總量存在滯后現(xiàn)象，有些地方政府對(duì)高校重設(shè)置而不重持續(xù)建設(shè)。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)高教經(jīng)費(fèi)持續(xù)短缺，有些高校甚至難以保障基本運(yùn)行。

2.不同類型高校財(cái)政投入保障差異巨大

占全國(guó)普通高等學(xué)校數(shù)和學(xué)生數(shù)九成以上的地方高校，獲得的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)僅占全國(guó)普通高等學(xué)校財(cái)政性經(jīng)費(fèi)收入的六成左右。雖然國(guó)家提出2017年高職院校年生均財(cái)政撥款水平應(yīng)當(dāng)不低于12000元的硬性要求，近四分之一的省份依舊沿用原文件要求。

3.民辦高等教育辦學(xué)投入嚴(yán)重不足

民辦高校是我國(guó)高等教育體系中的重要組成部分，全國(guó)每5名大學(xué)生中就有1名在民辦高校就讀。《高等教育法》第六條規(guī)定，“高等教育要以舉辦者投入為主，各方合理分擔(dān)培養(yǎng)成本”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民辦高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道單一，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)以學(xué)費(fèi)為主，其投入明顯低于公辦高校。許多民辦高校經(jīng)費(fèi)投入少，主要依靠學(xué)費(fèi)辦學(xué)。一些股份制公司以商業(yè)模式大量收購(gòu)與運(yùn)行民辦高校，相關(guān)法規(guī)制度跟進(jìn)不及時(shí)，存在較大不穩(wěn)定隱患。

五、《高等教育法》與其他法律法規(guī)存在抵牾現(xiàn)象

（一）《高等教育法》法理的異化

以 《高等教育法》名義，我國(guó)教育行政部門(mén)制定了各種各樣的政策與規(guī)章。這在起到法律具體化作用的同時(shí)，也讓法律彼此之間又變得相對(duì)獨(dú)立，法律的作用可能還不如政策的作用大?；仡?《高等教育法》20年走過(guò)的路，政策的影響比 《高等教育法》要大。

我國(guó)名義上是大陸法系、是成文法，但在執(zhí)行過(guò)程中，由于國(guó)情太復(fù)雜，所以實(shí)際上是案例在起作用，各級(jí)教育行政部門(mén)的政策及推行高教案例的示范作用，形成了類似英美法系的判例法傾向。從法律視角去判定 《高等教育法》執(zhí)法的有效性，就成為難以講清楚的一個(gè)問(wèn)題。

（二）對(duì)違反 《高等教育法》的行為缺乏制約

《高等教育法》的司法監(jiān)督和執(zhí)法作用有限，在各級(jí)行政部門(mén)的法理感較弱，缺乏剛性制約，《高等教育法》與高校章程之間的法律紐帶也較弱。《高等教育法》作為相對(duì)宏觀的上位法，與 《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》《中華人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》等定向明確的下位法規(guī)相比，后者實(shí)施效果更好，且與 《高等教育法》關(guān)系較弱?！陡叩冉逃ā芳热狈?duì)政府管理的程序性規(guī)范，也缺少對(duì)高校自主辦學(xué)的有效保障，導(dǎo)致政府干預(yù)高等教育的權(quán)力與高校自主辦學(xué)權(quán)利可能出現(xiàn)沖突。國(guó)家在管理高等教育的過(guò)程中一定程度上存在缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，高校也存在依法辦學(xué)意識(shí)淡薄與維權(quán)無(wú)法可依的現(xiàn)象。

依據(jù) 《高等教育法》的規(guī)定，政府、教育行政部門(mén)、有關(guān)主管部門(mén)、高校都可以作為《高等教育法》的執(zhí)法主體，但它們之間的法律地位及其相互之間的權(quán)利義務(wù)界定并不十分明確。《高等教育法》大量規(guī)定了高等教育行政管理權(quán)和行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。但是，行政違法責(zé)任較為籠統(tǒng)和模糊，僅第六十六條規(guī)定 “對(duì)高等教育活動(dòng)中違反教育法規(guī)定的，依照教育法的有關(guān)規(guī)定給予處罰”。相關(guān)行政政府規(guī)章也缺乏相應(yīng)的認(rèn)定、處罰機(jī)制與制度規(guī)范，對(duì)這些行政違法行為無(wú)法有效制約，難以追究行政違法責(zé)任。

對(duì)此，建議加強(qiáng) 《高等教育法》配套法規(guī)建設(shè)。加快健全 《高等教育法》與高等教育行政法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件之間位階層次分明、效力等級(jí)清晰，實(shí)體法與程序法相互配套，高等教育法律與高等教育政策、教育改革實(shí)踐相協(xié)調(diào)的高等教育法律法規(guī)體系。同時(shí)，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化高等教育執(zhí)法，明確執(zhí)法主體的法律責(zé)任和義務(wù)，維護(hù) 《高等教育法》的權(quán)威性和執(zhí)行力。

（三）《高等教育法》與學(xué)位制度不甚兼容

《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》（以下簡(jiǎn)稱《學(xué)位條例》）于1980年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議審議通過(guò)，該條例出臺(tái)于改革開(kāi)放初期，距今已有40多年，雖然2004年進(jìn)行過(guò)局部調(diào)整，但是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)際國(guó)內(nèi)教育系統(tǒng)變革，內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，有許多條款與 《高等教育法》等存在不相協(xié)調(diào)的問(wèn)題，目前已不能滿足學(xué)位管理實(shí)踐和高等教育事業(yè)發(fā)展的需要。例如，《學(xué)位條例》第十三條規(guī)定，“對(duì)于在科學(xué)或?qū)ｉT(mén)技術(shù)上有重要的著作、發(fā)明、發(fā)現(xiàn)或發(fā)展者，經(jīng)有關(guān)專家推薦，學(xué)位授予單位同意，可以免除考試，直接參加博士學(xué)位論文答辯。對(duì)于通過(guò)論文答辯者，授予博士學(xué)位”。在現(xiàn)實(shí)操作中難度較大，亟需調(diào)整。2019年7月，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)印發(fā) 《學(xué)士學(xué)位授權(quán)與授予管理辦法》，明確了學(xué)士學(xué)位授權(quán)審核的權(quán)責(zé)和省級(jí)學(xué)位委員會(huì)制定審核標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繼續(xù)推動(dòng) “放管服”改革，有博士學(xué)位授予權(quán)的高?？勺灾鲗徍藢W(xué)士學(xué)位授權(quán)。

對(duì)此，需要從整個(gè)教育法律體系建設(shè)的角度出發(fā)，對(duì) 《學(xué)位條例》和 《高等教育法》做出聯(lián)動(dòng)修訂，可以把多年來(lái)行之有效的現(xiàn)行做法補(bǔ)充寫(xiě)入法律。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)、教育部對(duì)修訂 《學(xué)位條例》立法工作積極回應(yīng)，2016年，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)辦公室專門(mén)成立《學(xué)位條例》修訂工作組?！吨腥A人民共和國(guó)中外合作辦學(xué)條例》也存在著類似情況。當(dāng)前，國(guó)家正在深化高等教育領(lǐng)域 “放管服”改革，大力推進(jìn) “管辦評(píng)”分離，保障高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，急需法律保障。因此，聯(lián)動(dòng)修訂 《高等教育法》和 《學(xué)位條例》，構(gòu)建具有中國(guó)特色的學(xué)位制度，對(duì)全面實(shí)施依法治教、深化高等教育改革具有十分重要的意義。

（四）高等教育對(duì)未來(lái)創(chuàng)新尚不適應(yīng)

當(dāng)前，新科技革命浪潮風(fēng)起云涌，世界正處于百年未有之大變局，高等教育正處于深刻的根本性變革之中。特別是大數(shù)據(jù)與人工智能異軍突起，固定時(shí)間、固定地點(diǎn)的學(xué)校教育正在向任何時(shí)間、任何地點(diǎn)的 “泛在教育”演變，校園、教室發(fā)生顛覆性變化，未來(lái)的世界環(huán)境是不確定、復(fù)雜、模糊和多變的，這對(duì)高校人才培養(yǎng)模式提出新要求、新挑戰(zhàn)。

對(duì)此，高校急需積極適應(yīng)未來(lái)時(shí)代變化，努力實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。高校要利用智能技術(shù)加快推進(jìn)人才培養(yǎng)模式更新，教學(xué)方法改革，構(gòu)建包含虛擬環(huán)境、智能學(xué)習(xí)、交互式學(xué)習(xí)的新型教育體系，培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)造性思維、批判性思維、信息處理能力和溝通交流能力，培養(yǎng)學(xué)生終身學(xué)習(xí)的能力。高校亟需突破現(xiàn)有學(xué)科格局，促進(jìn)跨界融合，大力培養(yǎng)復(fù)合型、創(chuàng)新型高素質(zhì)人才。

六、依法育人需要科學(xué)規(guī)律指引及作為修法核心

人才培養(yǎng)是 《高等教育法》限定的高校中心工作?！陡叩冉逃ā芬?guī)定：高等教育要培養(yǎng)具有社會(huì)責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力的高級(jí)專門(mén)人才。全國(guó)教育大會(huì)強(qiáng)調(diào)，要努力構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系，“三全育人”體系正在形成。高校在實(shí)際辦學(xué)活動(dòng)中必須要遵循學(xué)生自身的學(xué)習(xí)規(guī)律，進(jìn)行教育教學(xué)制度和實(shí)踐活動(dòng)設(shè)計(jì)。然而，制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐活動(dòng)中大學(xué)生學(xué)習(xí)規(guī)律應(yīng)用的缺位現(xiàn)象較為突出。

（一）中國(guó)大學(xué)生學(xué)習(xí)規(guī)律應(yīng)用的缺位

1.高校人才培養(yǎng)要素結(jié)構(gòu)缺乏系統(tǒng)化設(shè)計(jì)

我國(guó)高校人才培養(yǎng)易陷入 “人才培養(yǎng)=教學(xué)=課堂教學(xué)=教師課堂教”的誤區(qū)，第一、二課堂聯(lián)動(dòng)機(jī)制的應(yīng)用缺位。在現(xiàn)有的人才培養(yǎng)模式中，課堂教學(xué)，尤其是教師 “教”的課堂教學(xué)被認(rèn)為是最重要的方式。然而，在NCSS的相關(guān)研究中發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是學(xué)生的學(xué)習(xí)收獲，還是學(xué)生的就業(yè)能力形成，都是學(xué)生多維體驗(yàn)的結(jié)果。在教育培養(yǎng)因素中，教師教學(xué)、同伴互動(dòng)和實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)對(duì)學(xué)生就業(yè)能力四因子的自我評(píng)價(jià)均產(chǎn)生了顯著影響。NCSS研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)生對(duì)教師教學(xué)、同伴互動(dòng)和實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)體驗(yàn)越好，他們對(duì)就業(yè)能力的自我評(píng)價(jià)就越高，并且實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)、同伴互動(dòng)分別是影響就業(yè)能力不同維度最重要的兩個(gè)因素。因此，在人才培養(yǎng)過(guò)程中，僅僅課堂教學(xué)，甚至教師的 “教”，都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，第一課堂與第二課堂的有效聯(lián)動(dòng)，師生、生生間的有效互動(dòng)，才是促進(jìn)大學(xué)生成長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。

2.隱性教育規(guī)律在高校人才培養(yǎng)過(guò)程中應(yīng)用缺位

NCSS 2013—2019年的調(diào)查結(jié)果顯示，大學(xué)生認(rèn)為最重要的三個(gè)要素均為：學(xué)校學(xué)習(xí)風(fēng)氣＞與室友的關(guān)系＞學(xué)校的就業(yè)指導(dǎo)；而最滿意的三個(gè)要素則是：與室友的關(guān)系＞與其他同學(xué)的關(guān)系＞與專業(yè)指導(dǎo)老師的關(guān)系。由此可見(jiàn)，室友關(guān)系既是學(xué)生最滿意的成長(zhǎng)要素，也是他們認(rèn)為較重要的要素之一。室友關(guān)系以及學(xué)風(fēng)與其他室友要素等朋輩關(guān)系都是影響大學(xué)生全面發(fā)展至關(guān)重要的因素。宿舍文化建設(shè)理應(yīng)成為學(xué)風(fēng)建設(shè)和人才培養(yǎng)的核心組成要素。然而，在高等教育實(shí)踐過(guò)程中，宿舍文化建設(shè)尚未引起高校管理者的充分重視，過(guò)分重視顯性的課堂教育而忽視隱性教育是當(dāng)前高校管理上存在的重大制度缺陷。

3.“U”型年級(jí)發(fā)展規(guī)律在高校人才培養(yǎng)中應(yīng)用缺位

NCSS的諸多研究結(jié)果顯示，不同年級(jí)大學(xué)生在適應(yīng)性、學(xué)習(xí)方式、課堂體驗(yàn)、學(xué)習(xí)收獲、滿意度等方面，均呈現(xiàn)出明顯的 “U”型發(fā)展規(guī)律，突出表現(xiàn)為大二、大三學(xué)生的體驗(yàn)水平明顯低于大一和大四的學(xué)生。這一方面反映了大學(xué)生成長(zhǎng)過(guò)程中的無(wú)助，另一方面也凸顯了高校在人才培養(yǎng)過(guò)程中存在的問(wèn)題，即高校的培養(yǎng)方案和相應(yīng)的培養(yǎng)模式并未充分考慮學(xué)生的年級(jí)成長(zhǎng)的馬爾可夫鏈規(guī)律，“學(xué)習(xí)壓力”“人際壓力”等依然是低谷期學(xué)生所反映的主要問(wèn)題。如何遵循或應(yīng)用這一規(guī)律是我國(guó)高等學(xué)校在人才培養(yǎng)過(guò)程中做到事半功倍的重要利器。

4.質(zhì)疑能力在高校人才培養(yǎng)過(guò)程中缺乏足夠重視

在筆者主持的NCSS項(xiàng)目組與英國(guó)劍橋大學(xué)的聯(lián)合調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)大學(xué)生在知識(shí)的建構(gòu)能力方面已體驗(yàn)較好，而質(zhì)疑能力方面的體驗(yàn)則差強(qiáng)人意。在終身學(xué)習(xí)時(shí)代，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的關(guān)鍵在于科學(xué)創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)，而質(zhì)疑能力則是科學(xué)創(chuàng)新不可或缺的能力之一。因此，在新時(shí)代背景下，如何培養(yǎng)大學(xué)生理性批判的思維與能力，需要引起我國(guó)高校人才培養(yǎng)的足夠重視。

（二）中國(guó)大學(xué)生學(xué)習(xí)規(guī)律應(yīng)用的制度建議

1.搭建學(xué)生交流互動(dòng)平臺(tái)

高校除了要重視傳統(tǒng)的知識(shí)傳授以外，更要關(guān)注同伴之間的交流與互動(dòng)。推進(jìn)信息技術(shù)與教育教學(xué)深度融合，搭建不同學(xué)科學(xué)生的交流互動(dòng)平臺(tái)，進(jìn)而促進(jìn)學(xué)生跨學(xué)科、跨學(xué)校、跨地區(qū)進(jìn)行交流學(xué)習(xí)。要將大學(xué)生在第一、二課堂等多元課堂的表現(xiàn)和學(xué)習(xí)成果量化考核，對(duì)學(xué)生進(jìn)行分類評(píng)價(jià)，構(gòu)建學(xué)習(xí)研究型、實(shí)踐技能型、社會(huì)活動(dòng)型、特長(zhǎng)特色型等類型開(kāi)展評(píng)價(jià)，充分引導(dǎo)因材施教。

2.注重宿舍育人功能的發(fā)揮

室友是影響學(xué)生學(xué)習(xí)成果的重要因素，學(xué)校在進(jìn)行宿舍文化制度設(shè)計(jì)的過(guò)程中要結(jié)合學(xué)校的定位、學(xué)科特色等因素從育人的角度創(chuàng)新制度，讓室友關(guān)系和學(xué)風(fēng)在學(xué)生發(fā)展中發(fā)揮正向功能。創(chuàng)新高校學(xué)生宿舍的針對(duì)性教育、非正式組織治理、專業(yè)化服務(wù)模式，打破高校條塊分割的育人制度設(shè)計(jì)，形成正向的宿舍文化育人的良好氛圍。

3.注重實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)的開(kāi)展

學(xué)生要就業(yè)，所學(xué)的專業(yè)知識(shí)就不能僅停留在課堂的教師傳授，更應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)等實(shí)操手段將理論聯(lián)系實(shí)際，真正做到學(xué)以致用。因此，加強(qiáng)實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)是培養(yǎng)學(xué)生就業(yè)能力的有效途徑。所以，高校要注重人才培養(yǎng)過(guò)程中實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)的設(shè)計(jì)。高校要構(gòu)建 “大實(shí)踐”格局，將學(xué)生與社會(huì)多元互動(dòng)的各平臺(tái)都納入實(shí)踐教學(xué)，國(guó)家出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)多元主體支持學(xué)生實(shí)踐的相關(guān)政策，高校出臺(tái)鼓勵(lì)學(xué)生積極融入社會(huì)、服務(wù)社會(huì)、知行合一的相關(guān)政策。

4.注重學(xué)生學(xué)業(yè)全程指導(dǎo)

在NCSS的分析中發(fā)現(xiàn)，不同年級(jí)大學(xué)生在學(xué)習(xí)過(guò)程中呈現(xiàn)出明顯的 “U”型發(fā)展規(guī)律。當(dāng)前高校注重新生教育的開(kāi)展，卻缺乏對(duì)學(xué)生大學(xué)四年學(xué)習(xí)全過(guò)程的持續(xù)咨詢和指導(dǎo)。高校不僅要高度重視和開(kāi)展職業(yè)生涯規(guī)劃，更要高度重視和開(kāi)展學(xué)業(yè)生涯規(guī)劃，按照不同年級(jí)、不同學(xué)科、不同興趣等個(gè)性化全過(guò)程指導(dǎo)。

5.注重質(zhì)疑能力培養(yǎng)的體系化

建立科學(xué)的研究性的課程體系和多職能育人文化，這需要通過(guò)設(shè)立專門(mén)的課程和實(shí)踐環(huán)節(jié)，并將質(zhì)疑能力的培養(yǎng)滲透到專業(yè)課程體系中去，營(yíng)造質(zhì)疑 （批判性）能力培養(yǎng)的育人文化。同時(shí)，鼓勵(lì)并培訓(xùn)教師在教學(xué)與研究、實(shí)踐活動(dòng)中積極引導(dǎo)大學(xué)生獨(dú)立自主思考，提升學(xué)生的問(wèn)題意識(shí)，培養(yǎng)質(zhì)疑精神，敢于審慎、理性、自信地批判自己或他人的觀點(diǎn)。

七、對(duì) 《高等教育法》未來(lái)修法的若干框架性建議

20年是個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，雖然歷經(jīng)2015年和2018年兩次局部修訂，但 《高等教育法》從邏輯核心至體系框架都有整體修法的需要。

（一）以高校特色和核心特點(diǎn)為抓手，進(jìn)一步明確分類管理、評(píng)價(jià)、學(xué)位授權(quán)和資源配置的基本原則

研究型高校不僅培養(yǎng)研究型人才，也培養(yǎng)應(yīng)用型人才。研究型高校不僅有大量學(xué)術(shù)研究師資，還有大批工程類、技術(shù)類師資。因此，分類管理、多元評(píng)價(jià)、學(xué)位授權(quán)和資源配置機(jī)制不僅要針對(duì)不同類型高校，還應(yīng)落實(shí)到不同類型師資、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究。要以法律的形式對(duì)不同類型高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、制度建設(shè)、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則給予明確。

（二）進(jìn)一步明確中央與地方之間的法規(guī)關(guān)系

一是進(jìn)行人大釋法或修法，完善省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)，提高其穩(wěn)定性與位階效力；二是加強(qiáng)省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)配套制度建設(shè)，建立健全中央政府對(duì)省級(jí)政府履行統(tǒng)籌職責(zé)的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制；三是推動(dòng)中央政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，增強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌權(quán)；四是鼓勵(lì)省市共建地方高等教育，建立基于省高教資源優(yōu)化配置，與地方產(chǎn)業(yè)深度融合的省市共建管理模式；五是鼓勵(lì)對(duì)省級(jí)高等教育管辦評(píng)權(quán)限進(jìn)行明確區(qū)分，提供法治保障。上海市人大常委會(huì)2017年頒布了 《上海市高等教育促進(jìn)條例》，在國(guó)內(nèi)率先進(jìn)行地方性立法，對(duì)省級(jí)政府高等教育職權(quán)進(jìn)行了明確界定。

（三）進(jìn)一步明確管辦評(píng)關(guān)系的協(xié)調(diào)

一是改變教育資政門(mén)檻太低的現(xiàn)象，讓高教監(jiān)督與資政更加專業(yè)化和科學(xué)化；二是理順政府與高校關(guān)系，解決越位現(xiàn)象，政府取消下放相關(guān)行政審批事項(xiàng)，提高政府綜合運(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)的能力；三是落實(shí)高等學(xué)校獨(dú)立的法人資格和主體地位，減少直線式管理；四是建立負(fù)面清單，從規(guī)定 “高?？梢宰鍪裁础钡矫鞔_ “高校不能做的底線是什么”，把辦學(xué)的空間留給高校；五是完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)學(xué)術(shù)組織和教職工代表大會(huì)制度建設(shè)，不斷健全有效行使辦學(xué)自主權(quán)的自律機(jī)制；六是加強(qiáng)信息公開(kāi)，深化高校招生、教學(xué)、財(cái)務(wù)等信息公開(kāi)。

（四）進(jìn)一步明確高校法人治理結(jié)構(gòu)

第一，夯實(shí)大學(xué)章程的法律效力。目前很多高校都建立了自己的章程，“一校一章程”讓按章程來(lái)辦學(xué)治校有了現(xiàn)實(shí)可能。但是，如若不能有效明確大學(xué)章程的法律地位問(wèn)題，會(huì)導(dǎo)致章程的實(shí)際效用受到削弱，對(duì)于高校以法辦學(xué)治校的指導(dǎo)性受到抑制。因此，《高等教育法》需要進(jìn)一步審視其對(duì)大學(xué)章程的法律規(guī)定，更進(jìn)一步明確大學(xué)章程的法律地位，從法律源頭出發(fā)夯實(shí)大學(xué)章程的法律效力，讓章程與《高等教育法》的精神有效呼應(yīng)，成為高校依法治校的重要組成部分。第二，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是大學(xué)治理的具體實(shí)現(xiàn)形式。黨委在理念性、價(jià)值性和方向性上負(fù)責(zé)，校長(zhǎng)在執(zhí)行性、過(guò)程性、工作性上負(fù)責(zé)。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制表明黨委是集體領(lǐng)導(dǎo)，書(shū)記和全體黨委委員在黨委領(lǐng)導(dǎo)之下開(kāi)展工作。第三，從單向管理走向多元主體共治。高校的運(yùn)行涉及多方利益相關(guān)主體，從而需要吸收這些機(jī)構(gòu)或個(gè)人代表參與到大學(xué)的不同機(jī)構(gòu)中，以便對(duì)高校的決策和監(jiān)督發(fā)揮作用，形成從單向管理走向多元主體共治的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

（五）要進(jìn)一步完善高等教育投入體制，以財(cái)政撥款為主、多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔，保障政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)高于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)

一是確保省級(jí)政府對(duì)地方高等教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款比例，明確省級(jí)政府的責(zé)任，規(guī)定地方政府對(duì)地方高等教育的資金投入占地方財(cái)政收入的比例情況。二是加大對(duì)民辦高等教育的財(cái)政扶持。例如，從2012年起，陜西省財(cái)政每年對(duì)民辦高等教育投入3億元，有效支持了該省民辦高教的健康發(fā)展。三是吸引民間資本進(jìn)一步提供多樣化的高等教育服務(wù)，保護(hù)民辦高校及其舉辦者的合法權(quán)益，對(duì)于非營(yíng)利性、營(yíng)利性民辦高校進(jìn)行分類管理、分類扶持。四是健全分擔(dān)機(jī)制，進(jìn)一步改進(jìn)高等教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)機(jī)制，擴(kuò)大融資渠道，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、混合所有制辦學(xué)、發(fā)展引導(dǎo)基金、捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠等方式，形成政府投入和社會(huì)組織投入的良性互動(dòng)。

（感謝全國(guó)人大教科文衛(wèi)委的特委信任及項(xiàng)目參與專家們的熱心支持）