（北京師范大學(xué)，北京 100875）

穩(wěn)步推進(jìn)由以規(guī)模擴(kuò)張為特征的外延式向以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展，是深化高等教育領(lǐng)域綜合改革、加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國(guó)的時(shí)代任務(wù)。這種轉(zhuǎn)變對(duì)高等教育治理體系和能力建設(shè)提出了新的迫切要求。高校預(yù)算管理水平的全面提升既是高等教育事業(yè)內(nèi)涵發(fā)展的重要保障，也是深化財(cái)稅體制改革和改進(jìn)預(yù)算管理制度的內(nèi)在要求，更是高等教育治理體系能力建設(shè)的應(yīng)有之義和關(guān)鍵抓手。然而，受到眾多因素的制約，高校預(yù)算管理水平還不適應(yīng)內(nèi)涵建設(shè)和高等教育事業(yè)改革發(fā)展的要求，特別是在項(xiàng)目支出預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)存在比較嚴(yán)重的問題，突出表現(xiàn)為財(cái)事匹配度和教育經(jīng)費(fèi)的使用效益不高。本文從內(nèi)外因作用的辯證關(guān)系中論述了高校預(yù)算管理在高等教育內(nèi)涵式發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)重要性，對(duì)當(dāng)前高校項(xiàng)目支出預(yù)算管理和執(zhí)行的困境及有益探索進(jìn)行闡述，并從高校組織行為特征的角度進(jìn)行深層次的行為邏輯分析，進(jìn)而結(jié)合實(shí)際工作提出關(guān)于全面提升高校預(yù)算管理水平的思考和應(yīng)對(duì)舉措。

一、強(qiáng)化預(yù)算管理是高校內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求

高等教育是支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。因應(yīng)時(shí)代變化實(shí)現(xiàn)更高水平的發(fā)展，通過知識(shí)創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、智力支持等在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”偉大奮斗目標(biāo)的進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用，是高等教育作為社會(huì)事業(yè)的重要組成部分所應(yīng)有的功能定位和歷史使命。從根本上講，高等教育是社會(huì)現(xiàn)象，不能脫離社會(huì)而存在，社會(huì)發(fā)展需要也是高等教育發(fā)展革新的動(dòng)力源泉。[1]因而，作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系，高等教育必然受到來(lái)自社會(huì)諸多方面，特別是國(guó)家決策部門多種形態(tài)外在力量的介入。且從早期現(xiàn)代大學(xué)產(chǎn)生及其不斷發(fā)展的歷史進(jìn)程來(lái)看，宗教團(tuán)體、政府部門、社會(huì)組織等各種力量就在功能的演進(jìn)中扮演著推動(dòng)者的角色。高等教育內(nèi)涵式發(fā)展作為事業(yè)改革發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略行為被逐步確定，①在很大程度上就是政府外在作用的產(chǎn)物。而預(yù)算制度作為政府進(jìn)行財(cái)政資金配置的重要手段，自然地在加快實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的行為中發(fā)揮支配作用，是國(guó)家意志得以充分體現(xiàn)的集中著力點(diǎn)。結(jié)合全面深化教育領(lǐng)域綜合改革特別是現(xiàn)代化教育治理能力提升的實(shí)際，內(nèi)涵式發(fā)展對(duì)高校預(yù)算管理的外推力量著重體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

1.推進(jìn)預(yù)算管理制度改革的要求

十八大以來(lái)，預(yù)算制度改進(jìn)作為深化財(cái)稅體制改革三大任務(wù)之首，在頂層設(shè)計(jì)和制度安排上基本形成了 “全面規(guī)范、公開透明”的定位。具體舉措包括通過完善預(yù)算立法強(qiáng)化預(yù)算約束，預(yù)算審核重點(diǎn)由收向支轉(zhuǎn)變，編制中期預(yù)算建立跨年度平衡，完善轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，健全預(yù)算體系加大統(tǒng)籌力度，清理掛鉤事項(xiàng)提升資金效率等。[2]2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理體制改革的決定》對(duì)改革的重要性、緊迫性、總體方向、各項(xiàng)工作進(jìn)行了總體部署。在整個(gè)國(guó)家的預(yù)算撥款體系當(dāng)中，高等教育作為國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分被納入財(cái)政預(yù)算撥款的范疇。在預(yù)算制度的操作層面，高校是政府一般公共預(yù)算和編制的責(zé)任主體，高校預(yù)算撥款制度是高等教育財(cái)政政策的重要內(nèi)容，也是我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制的核心構(gòu)成部分。相應(yīng)地，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家財(cái)稅體制改革，按照十九大關(guān)于 “建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”的明確要求，加快高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，高校經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理必須要遵循和體現(xiàn)國(guó)家預(yù)算管理制度改進(jìn)的要求。

2.高等教育投入體制改革的要求

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，高等教育經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)出由政府包攬向投入主體多元化發(fā)展變化的趨勢(shì)，但政府財(cái)政撥款投入一直扮演著極其重要的角色，確保了高等教育經(jīng)費(fèi)持續(xù)穩(wěn)定大規(guī)模投入。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，高等教育投入中財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入的比例較高，而且總量呈階段性快速增長(zhǎng)。例如，2017年高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)約11 108億元，其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)約6899億元，占比為62%；而一般公共預(yù)算安排的教育經(jīng)費(fèi)約6328億元，占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例為92%。然而，隨著高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制②在《中華人民共和國(guó)高等教育法》中進(jìn)一步明確，未來(lái)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)將更加注重投入增加與結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合。而且在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如果國(guó)家財(cái)政收入增幅隨經(jīng)濟(jì)增速放緩而變小，高等教育預(yù)算內(nèi)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入的增幅也將隨之發(fā)生變化。因此，按照重點(diǎn)投入、優(yōu)先保障的原則，用好增量盤活存量，特別是充分發(fā)揮財(cái)政資金的激勵(lì)和引導(dǎo)作用，向管理要效益、要質(zhì)量，對(duì)強(qiáng)化預(yù)算管理以保證高等教育內(nèi)涵式發(fā)展提出了新的要求。

3.高等教育內(nèi)在動(dòng)力激發(fā)的要求

改革開放以來(lái)，我國(guó)高等教育事業(yè)實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足的發(fā)展。單純從規(guī)模數(shù)量的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，在學(xué)總?cè)藬?shù)和毛入學(xué)率分別從1978年的228萬(wàn)人和2.7%增長(zhǎng)到2018年的3833萬(wàn)和48.1%。[3]但因應(yīng)新時(shí)代國(guó)家重大戰(zhàn)略實(shí)施的需要，高等教育在服務(wù)創(chuàng)新型國(guó)家和人力資本強(qiáng)國(guó)建設(shè)、服務(wù)走近世界舞臺(tái)中央等方面還存在很大的不足，需要苦練內(nèi)功。內(nèi)涵式發(fā)展正是基于對(duì)高等教育事業(yè)發(fā)展基本規(guī)律和基本現(xiàn)狀的深刻認(rèn)識(shí)與準(zhǔn)確把握形成的方向性判斷，也是對(duì)新的歷史階段高等教育事業(yè)發(fā)展中內(nèi)因重要性的時(shí)代性審視。即要從遵循事物發(fā)展內(nèi)因通過外因起作用的基本規(guī)律，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)部治理能力提升，以便充分利用外在推力，進(jìn)而激發(fā)高等教育系統(tǒng)及其基本單元更加澎湃的內(nèi)生動(dòng)力。在經(jīng)費(fèi)要素的層面，預(yù)算管理體現(xiàn)了高等教育現(xiàn)代治理體系建設(shè)中政府與高校的關(guān)系，也作為高校內(nèi)部治理的構(gòu)成部分體現(xiàn)了預(yù)算管理能力全面提升的要求。進(jìn)一步講，就是要積極適應(yīng)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的階段性轉(zhuǎn)變，按照有質(zhì)量的高水平發(fā)展要求，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，通過科學(xué)合理的預(yù)算管理，來(lái)提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的使用效益。

二、當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的突出問題與有益探索

高校是高等教育體系的基本活動(dòng)單元，也是財(cái)政撥款的基本預(yù)算單位。在政策的層面，無(wú)論 “211”“985”工程還是 “雙一流”建設(shè)，都以高等學(xué)校作為直接實(shí)施載體。從這個(gè)意義上講，高等教育內(nèi)涵式發(fā)展也是高校有質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展。隨著全面改革的不斷深化，中央和地方不斷改革完善高校預(yù)算撥款制度機(jī)制，③在財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入使用的過程中，雖然高校內(nèi)部的經(jīng)費(fèi)分配機(jī)制在一定范圍內(nèi)和程度上發(fā)生了積極的變化，但是從經(jīng)費(fèi)的總量和使用規(guī)則來(lái)看，并沒有太大的實(shí)質(zhì)性變化，突出表現(xiàn)為高等學(xué)校層面預(yù)算執(zhí)行困難，尤其是項(xiàng)目類資金預(yù)算執(zhí)行梗阻，經(jīng)費(fèi)使用效益不高，矛盾之處就在于財(cái)事匹配度不夠。

1.以項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行難為典型表征的預(yù)算管理困境

政府一般公共預(yù)算的教育經(jīng)費(fèi)支出是高校財(cái)政性教育的主要來(lái)源，即政府對(duì)高校的預(yù)算內(nèi)撥款。從高校自身的支出分類來(lái)看，包括維持機(jī)構(gòu)教學(xué)科研和日常工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本支出與高校為了完成特定工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的項(xiàng)目支出，兩者存著一定的占比，如中央高校的預(yù)算中二者的比例約為6∶4。[4]基本支出主要包括人員和公用支出兩大類，項(xiàng)目支出的種類則相對(duì)較多，比如中央高校預(yù)算管理制度改革所重構(gòu)的項(xiàng)目支出體系主要為六大項(xiàng)。在預(yù)算過程中，人員支出通常按照財(cái)政部制定的政府支出經(jīng)濟(jì)分類科目進(jìn)行編制，公用支出基本上按照生均 （綜合）定額的方式進(jìn)行編制和撥付使用，存在的問題主要就在于預(yù)算下達(dá)的時(shí)間不夠及時(shí)。

更大的問題則存在于項(xiàng)目支出的預(yù)算管理，應(yīng)該說(shuō)這種按項(xiàng)目的專項(xiàng)投入方式具有很好的針對(duì)性。對(duì)于高校在特定的領(lǐng)域進(jìn)行持續(xù)建設(shè)，進(jìn)而形成特色和有質(zhì)量的發(fā)展，是極為必要的。但與此同時(shí)，由于多種因素加持所導(dǎo)致的項(xiàng)目管理過程中的問題，在實(shí)踐中產(chǎn)生了一個(gè)十分顯著的負(fù)面效應(yīng)，就是在一定程度上導(dǎo)致學(xué)校對(duì)資源的關(guān)注超過了對(duì)教學(xué)科研本身發(fā)展規(guī)律的關(guān)注。專項(xiàng)資金的投入與管理方式，讓學(xué)校內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)卷入項(xiàng)目的申請(qǐng)、執(zhí)行、評(píng)估等持續(xù)重復(fù)和繁雜的事務(wù)性工作中。也就是說(shuō)對(duì)于高校而言，爭(zhēng)取到盡量多的項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)往往成為其優(yōu)先組織行為目標(biāo)。但是在隨后項(xiàng)目實(shí)施的階段，就出現(xiàn)了預(yù)算經(jīng)費(fèi)按時(shí)間和事項(xiàng)計(jì)劃執(zhí)行的困難，預(yù)算支出壓力匯集到財(cái)務(wù)管理部門。

2.解決項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行困難的預(yù)算管理改進(jìn)探索

項(xiàng)目支出的預(yù)算撥款屬于專項(xiàng)性質(zhì)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，在資源配置的意義上，同納入預(yù)算的基本建設(shè)和人員支出一樣，項(xiàng)目支出的預(yù)算撥款學(xué)校是沒有再次分配權(quán)的。[5]但作為實(shí)現(xiàn)推動(dòng)高校有質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展極為重要的資源，為了盡可能地充分予以利用，高校會(huì)努力發(fā)揮相關(guān)職能部門的作用在預(yù)算工作上進(jìn)行管理統(tǒng)籌，在實(shí)際工作中表現(xiàn)為呈遞進(jìn)關(guān)系的三種試探性預(yù)算管理改進(jìn)辦法。

一是校內(nèi)職能部門一次性統(tǒng)籌下達(dá)預(yù)算。通常的預(yù)算方式是經(jīng)由學(xué)校相關(guān)項(xiàng)目領(lǐng)域的職能部門進(jìn)行預(yù)算管理，如科研項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算撥款由諸如科技處或社科處等部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目的申報(bào)組織和額度管理，按照部門工作節(jié)奏進(jìn)行項(xiàng)目的安排，分解預(yù)算。但其突出的問題就是職能部門預(yù)算下達(dá)比較緩慢，以至于有的項(xiàng)目接近年底仍在安排預(yù)算；同時(shí)，這種預(yù)算下達(dá)的方式對(duì)于具體的預(yù)算執(zhí)行部門或者說(shuō)經(jīng)費(fèi)的直接使用者——各院系所而言，因不掌握資金的數(shù)量和使用的總體情況而無(wú)法統(tǒng)籌考慮人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)的規(guī)劃，造成院級(jí)學(xué)術(shù)部門忙于跑機(jī)關(guān)、填報(bào)表、查經(jīng)費(fèi)的局面，預(yù)算執(zhí)行因?yàn)槭聞?wù)性的內(nèi)耗而執(zhí)行率低。故而出現(xiàn)了預(yù)算統(tǒng)籌下達(dá)的辦法，即各職能部門把預(yù)算一次性分配到各院系所，財(cái)務(wù)部門匯總職能部門的預(yù)算分配單，一次性下達(dá)全部經(jīng)費(fèi)。

二是推行作業(yè)成本預(yù)算編制和預(yù)算直達(dá)。一次性統(tǒng)籌下達(dá)預(yù)算的方式通過化零為整，在一定程度上解決了由職能部門預(yù)算管理分散引起的低效和遲滯問題。但這種學(xué)校行政職能部門預(yù)算管理下沉式的轉(zhuǎn)移又面臨學(xué)校二級(jí)業(yè)務(wù)單位院系所承接和綜合管理能力不足的問題；且預(yù)算經(jīng)費(fèi)下達(dá)到院系所之后，還存在院系所經(jīng)費(fèi)管理能力與使用權(quán)之間的不匹配，以至于實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題就是院系所動(dòng)力不足，項(xiàng)目申報(bào)慢，預(yù)算編制的錢和事不相匹配、碎片化，項(xiàng)目具體任務(wù)不清晰、不追責(zé)或弱問責(zé)的分錢現(xiàn)象比較突出，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行仍然困難。對(duì)此，相應(yīng)的辦法就是加大預(yù)算安排，建立預(yù)算直通車，對(duì)院系所新增經(jīng)費(fèi)需求預(yù)算，單獨(dú)申請(qǐng)和單獨(dú)論證。由學(xué)校財(cái)務(wù)部門直接建立與院系所的對(duì)接機(jī)制，減少中間環(huán)節(jié)。在預(yù)算編制方法上推行作業(yè)成本法，按項(xiàng)目活動(dòng)編制預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格論證，力求通過解決預(yù)算財(cái)事不結(jié)合的問題提升預(yù)算執(zhí)行效率。

三是監(jiān)測(cè)與考評(píng)為主導(dǎo)的項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審。高校預(yù)算執(zhí)行慢，表面看和學(xué)校財(cái)務(wù)部門休戚相關(guān)，實(shí)質(zhì)上則是整個(gè)學(xué)校內(nèi)部管理上的問題。應(yīng)然的意義上各個(gè)行政職能部門代表的是學(xué)校的總體行政管理支持體系，但在預(yù)算工作中更多地從自身業(yè)務(wù)管理的立場(chǎng)分額度、要經(jīng)費(fèi)，以維持行政機(jī)構(gòu)的影響力，而主觀不太注重和客觀上難以注重預(yù)算的執(zhí)行和項(xiàng)目績(jī)效。對(duì)院系所而言，在項(xiàng)目預(yù)算和執(zhí)行環(huán)節(jié)回避內(nèi)部矛盾，也更注重 “切蛋糕式”分錢。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人則按照經(jīng)費(fèi)額度盡可能地 “編寫”支出預(yù)算，而不用也難以完全考慮項(xiàng)目本身的真實(shí)需求。就算預(yù)算執(zhí)行得不好，職能部門和院系所也無(wú)需承擔(dān)直接責(zé)任，于項(xiàng)目承擔(dān)人直接利害也不大。對(duì)此，可采取的辦法就是加大監(jiān)測(cè)與考評(píng)。成立獨(dú)立的預(yù)算評(píng)審中心專門加強(qiáng)對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行可行性與合理性等方面的支持與服務(wù)性評(píng)審，按月或季度對(duì)各職能部門、院系的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行考評(píng)，年底評(píng)估考核結(jié)果與新的預(yù)算申請(qǐng)掛鉤，執(zhí)行不好的實(shí)施經(jīng)費(fèi)收回統(tǒng)籌，考評(píng)結(jié)果不好的項(xiàng)目扣減下一年度預(yù)算額度。

三、基于高校獨(dú)特組織行為特征的預(yù)算管理邏輯

國(guó)家預(yù)算制度改革強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)化和公開透明，在加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行上要硬化預(yù)算約束，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率意識(shí)。高校作為預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任主體，盡管有財(cái)務(wù)部門主導(dǎo)的諸如上述項(xiàng)目預(yù)算管理改進(jìn)的實(shí)踐探索舉措，但預(yù)算執(zhí)行難的問題依然難以得到有效解決。筆者認(rèn)為對(duì)問題的根本癥結(jié)和其內(nèi)在邏輯有待進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和把握，改革的辦法和改進(jìn)的舉措才能做到有的放矢，達(dá)到硬化預(yù)算的效果。

1.基于組織行為特征的高校預(yù)算管理邏輯闡釋

作為一種類型的社會(huì)組織，高校具有一般組織的共性特征，但其獨(dú)有特征也非常鮮明。就組織激勵(lì)而言，大學(xué)作為一個(gè)非營(yíng)利性組織，是一個(gè)每人都承擔(dān)一些責(zé)任但沒有任何一部分人對(duì)自己的行為負(fù)全部責(zé)任的典型利益相關(guān)者組織。[6]在組織行為上兼具理查德·斯格特的理性系統(tǒng)、自然系統(tǒng)和開放系統(tǒng)組織的特征界定。即尋求具體目標(biāo)且結(jié)構(gòu)形式化程度較高，參與者尋求著相同或不同的多種利益但認(rèn)識(shí)到組織作為一項(xiàng)重要資源永久存在下去的價(jià)值，植根于其運(yùn)行的環(huán)境并且參與者之間不斷變換相互依賴的關(guān)系。[7]從組織內(nèi)部治理的意義上講，主要表現(xiàn)為在政府外在作用下高校內(nèi)部行政和學(xué)術(shù)力量在相互作用中對(duì)資源的控制與組織總體目標(biāo)的達(dá)成。盡管研究分析表明，現(xiàn)代大學(xué)治理日益從政府管控走向法人化治理，從具有集權(quán)色彩走向市場(chǎng)取向的分權(quán)，在以校長(zhǎng)為核心的管理團(tuán)隊(duì)和以外部人士為主組成的董事會(huì) （理事會(huì)）在大學(xué)治理中的地位與作用不斷上升的同時(shí)，學(xué)術(shù)人員在校內(nèi)行政和學(xué)術(shù)事務(wù)中的權(quán)威和影響力在逐步下降。[8]但是，作為高校主要功能得以實(shí)現(xiàn)的基本也是核心力量的學(xué)術(shù)性個(gè)體，以及這些個(gè)體通過正式和非正式組織形成的 “部落化”學(xué)術(shù)群體，在 “重大和重要的事情”上往往主動(dòng)或者被動(dòng)地通過一種 “消極的力量”釋放自己的影響，進(jìn)行行為和力量的制衡。

現(xiàn)在看來(lái)，由高校行政和學(xué)術(shù)部門以及學(xué)術(shù)行為個(gè)體參與的預(yù)算就是這樣一種 “重要的事情”。就預(yù)算工作本身的專業(yè)性和復(fù)雜性而言，的確需要由專門的機(jī)構(gòu)組織開展工作和進(jìn)行預(yù)算的管理，代表學(xué)校進(jìn)行資源的整體配置。其對(duì)于高校的核心功能來(lái)說(shuō)屬于派生性的保障服務(wù)，而且也是隨著教育事業(yè)和經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷發(fā)展而形成的。但是，在我國(guó)高等教育行政化的大氣候中，隨著專業(yè)化行政力量逐漸強(qiáng)大，預(yù)算職能部門利益逐漸凸顯，而且具有資源控制型的影響力，于是預(yù)算就具有很強(qiáng)的管控性色彩。同時(shí)，代表學(xué)術(shù)力量的院系所和個(gè)體是經(jīng)費(fèi)支出事項(xiàng)的計(jì)劃者和執(zhí)行者，具有自己的專業(yè)能力和工作立場(chǎng)，但對(duì)于參與預(yù)算過程中的事務(wù)性工作較為業(yè)余和難以勝任，在預(yù)算編制過程中就會(huì)以自身利益最大化為行事原則予以積極或消極應(yīng)對(duì)。更為要害的是，所有參與預(yù)算的部門和個(gè)人都不對(duì)預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)可行性和最終效果負(fù)完全責(zé)任。因而，就產(chǎn)生了上述高校預(yù)算執(zhí)行因財(cái)事不夠匹配而效率低的問題和難以有效改進(jìn)的預(yù)算困境。而這一邏輯背后的根本制約就在于兩種力量與生俱來(lái)的特性和趨利避害的利益行為沖突。

2.高校預(yù)算工作的兩種基本模式及其利弊與應(yīng)對(duì)

放眼世界，基于高校組織行為特征和預(yù)算邏輯的預(yù)算工作模式可以概括為各有利弊的兩種：一種是以學(xué)校職能部門為主導(dǎo)的預(yù)算模式，另一種是以院系為主體的預(yù)算模式。比較形象地對(duì)應(yīng)于學(xué)界所討論的 “大學(xué)辦院和院辦大學(xué)”的兩種情形，美國(guó)的哈佛大學(xué)和麻省理工學(xué)院可以分別作為兩種情形比較典型的代表。大體而言，兩種預(yù)算模式各有利弊，都會(huì)面臨同樣的挑戰(zhàn)，即預(yù)算過程的分散性，原因就在于幾乎學(xué)校每個(gè)學(xué)科方向和研究領(lǐng)域的每一位教師（學(xué)術(shù)個(gè)體）都是一個(gè)決策的主體。

具體而言，以學(xué)校職能部門為基礎(chǔ)的預(yù)算模式，其顯著的優(yōu)點(diǎn)就在于其基于學(xué)校教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、國(guó)際交流、社會(huì)服務(wù)等方面專業(yè)化管理，通過相應(yīng)的職能部門進(jìn)行專門、專職和專業(yè)的預(yù)算組織與管理；其突出的弊端就表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)費(fèi)實(shí)際需求的項(xiàng)目?jī)?nèi)容及其執(zhí)行計(jì)劃難以進(jìn)行專業(yè)判斷和掌握，有隔靴搔癢的意味。另一個(gè)不足之處就在于難以科學(xué)合理有效地充分辨識(shí)和體現(xiàn)學(xué)科之間的差異性。以院系為主體的預(yù)算模式，其顯著的優(yōu)點(diǎn)就在于預(yù)算編制和執(zhí)行中資源的配置更加貼近教學(xué)科研等學(xué)術(shù)性工作的實(shí)際需要，預(yù)算能夠較為充分體現(xiàn)不同學(xué)科的特點(diǎn)，有利于發(fā)揮院系所和個(gè)人的專業(yè)活動(dòng)自主性；但缺點(diǎn)在于各自為戰(zhàn)的分散性和碎片化，不利于在學(xué)校層面整體統(tǒng)籌規(guī)劃，而且還受制于院系所的實(shí)際管理能力。

這兩種不同利弊的預(yù)算模式，是高校內(nèi)部高度專業(yè)化的教學(xué)科研體系與行政職能管理部門之間天然的矛盾使然，也充分體現(xiàn)在了當(dāng)前高校預(yù)算工作的困境當(dāng)中。從組織內(nèi)部治理的意義上講，兩種預(yù)算模式及其利弊特征與高校內(nèi)部院校兩級(jí)管理的運(yùn)行機(jī)制密切相關(guān)。而影響這種院校管理機(jī)制的因素有以下三個(gè)方面。一是高等學(xué)校學(xué)科的專業(yè)化程度與學(xué)科差異。以專業(yè)為基礎(chǔ)的院級(jí)管理源于和適應(yīng)這種學(xué)科的專業(yè)化和差異性。二是高等學(xué)校的規(guī)模。對(duì)任何一個(gè)組織來(lái)說(shuō)，隨著規(guī)模的擴(kuò)大，受管理幅度的限制，必然增加管理層級(jí)。三是學(xué)校與院系權(quán)責(zé)利的變化與劃分。而在此過程中，突出的問題就在于學(xué)校與院系權(quán)責(zé)利邊界模糊不清，導(dǎo)致管理低效與預(yù)算軟約束的問題。[9]

因此我們認(rèn)為，由于高校教育活動(dòng)產(chǎn)出成果的多樣性、連帶性、滯后性，可細(xì)化和可量化難度大，而且項(xiàng)目計(jì)劃通常要根據(jù)研究推進(jìn)進(jìn)行必要的調(diào)整，在以學(xué)校職能部門為主導(dǎo)的預(yù)算模式下，定額制也許是一個(gè)相對(duì)比較有效的選擇。而在以院系為主體的預(yù)算模式下，則要著重于對(duì)組織和個(gè)人的有效激勵(lì)，解決好院系管理能力弱、責(zé)任體系不明確、生產(chǎn)分散化的問題，特別是要建立職能部門、院系所、教師個(gè)體等各行為主體激勵(lì)與約束平衡的體制。

四、服務(wù)內(nèi)涵式發(fā)展的高校預(yù)算管理提升建議

當(dāng)然，高校內(nèi)部高度專業(yè)化的教學(xué)科研體系與行政職能管理部門之間的沖突性矛盾并非不可調(diào)和，而是需要有一種體現(xiàn)價(jià)值共識(shí)和文化認(rèn)同的預(yù)算模式選擇，進(jìn)而尋找一種具有針對(duì)性的解決辦法或者說(shuō)有效的制度安排與機(jī)制設(shè)計(jì)。

黨的十九大明確指出 “中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”這一新的歷史方位。一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾反映在高等教育事業(yè)的發(fā)展要求上，總體上體現(xiàn)為由數(shù)量規(guī)模不足向質(zhì)量效益提升轉(zhuǎn)變的迫切需要。預(yù)算管理困境的破解當(dāng)然緊緊圍繞和服務(wù)于高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，服務(wù)于高校不斷加快提高質(zhì)量以在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、人才強(qiáng)國(guó)等重大戰(zhàn)略的實(shí)施中提供智力支撐和人才保障。結(jié)合深層次的行為分析和邏輯闡述，我們?cè)陬A(yù)算模式利弊改進(jìn)意見的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出助力高校內(nèi)涵式發(fā)展的高校預(yù)算管理提升建議。

1.系統(tǒng)強(qiáng)化對(duì)高校預(yù)算科學(xué)合理性的認(rèn)識(shí)

旨在解決國(guó)家預(yù)算制度改革的政策舉措在高等教育領(lǐng)域、在高校內(nèi)的行政職能部門和院系所，以及在個(gè)人中間 “落地”的問題。除了預(yù)算的嚴(yán)肅性和重要性，還要在科學(xué)合理性上通過可行的辦法形成社會(huì)共識(shí)和預(yù)算參與者之間的共識(shí)。發(fā)揮預(yù)算管理的助力作用，破除和掃清各種有形和無(wú)形的束縛與阻力。特別是關(guān)于經(jīng)費(fèi)預(yù)算細(xì)化程度的問題，鑒于高校教學(xué)科研活動(dòng)具有很大程度的任務(wù)和成果產(chǎn)出的不確定性，極為精細(xì)的預(yù)算編制是不切實(shí)際的，一刀切的強(qiáng)制性細(xì)化、量化預(yù)算管理的綜合成本非常高，而且因?yàn)轭A(yù)算的編制難和執(zhí)行難，預(yù)算管理的收益非常小?？梢钥紤]根據(jù)實(shí)際情況和效果，以適度粗放的原則，進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)算的額度管理與范圍管理。

2.全面提升預(yù)算管理部門的服務(wù)意識(shí)與能力

旨在解決高校預(yù)算工作流程中 “行政化”的負(fù)面影響，形成良好的預(yù)算制度改革和有效的預(yù)算管理氛圍。這包括高校預(yù)算工作所對(duì)接的其外部政府相關(guān)職能部門和高校內(nèi)部行政職能部門的預(yù)算服務(wù)意識(shí)與能力。關(guān)于政府職能部門的相關(guān)內(nèi)容在預(yù)算制度及政府職能改革的頂層設(shè)計(jì)和政策舉措中有相關(guān)的要求，更為重要的是進(jìn)一步落實(shí)。而高校內(nèi)部預(yù)算相關(guān)行政職能部門服務(wù)意識(shí)的回歸，屬于高校去行政化改革的內(nèi)容。另外，在制度安排的層面，建議通過職與責(zé)的進(jìn)一步明確和執(zhí)行，對(duì)職能部門的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范化約束，與財(cái)務(wù)和院系所等部門進(jìn)行預(yù)算效果責(zé)任的捆綁式追究，推動(dòng)其與院系所及個(gè)人之間建立協(xié)商的預(yù)算管理態(tài)度與能力。

3.建立院系所財(cái)務(wù)管理成本中心與責(zé)任體系

旨在解決高校預(yù)算管理中院系所部門利益最大化、職責(zé)不匹配、預(yù)算參與能力不足的問題。理想的預(yù)算管理在于有一套機(jī)制，可以確保無(wú)論是以職能部門為主導(dǎo)的預(yù)算工作模式還是以院系所為主體的預(yù)算工作模式，都能對(duì)院系所參與預(yù)算管理的行為形成直接和有效的激勵(lì)。因而，我們建議在院系所的財(cái)務(wù)管理上強(qiáng)化實(shí)施全成本核算，預(yù)算的編制上讓經(jīng)費(fèi)跟著事走，從項(xiàng)目總體實(shí)際需求出發(fā)，避免預(yù)算的貪大求多，克服碎片化的分錢沖動(dòng)。通過明確院系財(cái)務(wù)管理規(guī)范、責(zé)任人和會(huì)計(jì)崗位職責(zé)以及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的職責(zé)，形成自主權(quán)大責(zé)任也大和有權(quán)必?fù)?dān)責(zé)的責(zé)任分擔(dān)體系，扭轉(zhuǎn)預(yù)算低效而 “罰不責(zé)眾”的局面。

4.項(xiàng)目庫(kù)常態(tài)化建設(shè)與績(jī)效管理區(qū)別化實(shí)施

旨在解決高校預(yù)算管理中項(xiàng)目科學(xué)設(shè)立和績(jī)效短期難以評(píng)估，不同類型的項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效難以衡量的問題。建議強(qiáng)化預(yù)算項(xiàng)目建設(shè)常態(tài)化，將專業(yè)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)真正結(jié)合起來(lái)，確保高校的預(yù)算與財(cái)務(wù)管理同大學(xué)學(xué)科發(fā)展、科研緊密結(jié)合。適應(yīng)國(guó)家預(yù)算改革的要求，要強(qiáng)化預(yù)算的績(jī)效管理。但目前存在的一個(gè)根本性問題是，大學(xué)教學(xué)科研的效果具有滯后性，無(wú)法評(píng)價(jià)真正的長(zhǎng)期效果。另外，學(xué)科績(jī)效指標(biāo)的全面性則倒逼預(yù)算的切塊化、碎片化。為了切實(shí)的績(jī)效管理，建議進(jìn)行財(cái)務(wù)績(jī)效與業(yè)務(wù)績(jī)效的區(qū)分實(shí)施。也就是按計(jì)劃支出完成的財(cái)務(wù)績(jī)效，實(shí)施短期評(píng)價(jià)；按計(jì)劃支出帶來(lái)的效果業(yè)務(wù)績(jī)效，進(jìn)行中長(zhǎng)期評(píng)價(jià)。

注釋：

①1999年高等教育擴(kuò)招政策實(shí)施，高等教育毛入學(xué)率在2002年實(shí)現(xiàn)15%，進(jìn)入大眾化階段。2010年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā) 《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（簡(jiǎn)稱 《中長(zhǎng)期教育綱要》），提出 “樹立以提高質(zhì)量為核心的教育發(fā)展觀，注重教育內(nèi)涵發(fā)展，鼓勵(lì)高校辦出特色、辦出水平”。2012年3月，為貫徹落實(shí)胡錦濤在慶祝清華大學(xué)建校100周年大會(huì)上的重要講話精神和 《中長(zhǎng)期教育綱要》，教育部發(fā)布 《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》，明確提出 “堅(jiān)持內(nèi)涵式發(fā)展”，要求“牢固確立人才培養(yǎng)的中心地位，樹立科學(xué)的高等教育發(fā)展觀，堅(jiān)持穩(wěn)定規(guī)模、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化特色、注重創(chuàng)新，走以質(zhì)量提升為核心的內(nèi)涵式發(fā)展道路”。同年，十八大報(bào)告進(jìn)一步明確“推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》要求深化教育領(lǐng)域綜合改革，針對(duì)高等教育提出要 “創(chuàng)新高校人才培養(yǎng)機(jī)制，促進(jìn)高校辦出特色爭(zhēng)創(chuàng)一流”。2017年，十九大報(bào)告指出要 “加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。

②隨著高等教育事業(yè)發(fā)展情況的變化和全面深化改革的推進(jìn)，2015年和2018年進(jìn)行了《中華人民共和國(guó)高等教育法》的兩次修改，將1998年頒布實(shí)施的 《中華人民共和國(guó)高等教育法》第六十條第一款內(nèi)容 “國(guó)家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制”修改為 “高等教育實(shí)行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、高等學(xué)校多種渠道籌措經(jīng)費(fèi)的機(jī)制”。

③關(guān)于高校預(yù)算管理改革是一以貫之的。在制度建設(shè)上，修訂了高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度，按照一個(gè)專項(xiàng)對(duì)應(yīng)一個(gè)資金管理辦法的原則制定了中央本級(jí)教育項(xiàng)目資金管理辦法；在強(qiáng)化預(yù)算管理上，根據(jù) 《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》編制教育三年滾動(dòng)支出計(jì)劃，強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束，提高預(yù)算編制的前瞻性、可持續(xù)性；在規(guī)范資金分配管理上，中央財(cái)政一般公共預(yù)算教育支出的中央本級(jí)支出進(jìn)行了基本支出體系的優(yōu)化和生均定額撥款的完善以及項(xiàng)目支出體系的重構(gòu) （13個(gè)項(xiàng)目整合為6個(gè)）。轉(zhuǎn)移支付上，中央對(duì)地方進(jìn)行了清理、整合、歸并，地方參照中央規(guī)范省本級(jí)支出和省以下轉(zhuǎn)移支付。