國 萃

PPP模式是國家實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措，企業(yè)應充分認識推行PPP模式構(gòu)建的重要意義，結(jié)合自身實際開展此項業(yè)務(wù)。本文以作者實際接觸的PPP項目為參考，簡述作者觀察到的作為社會資本方及項目公司在項目前期及建設(shè)階段財務(wù)管理者應關(guān)注的重點，探討PPP業(yè)務(wù)管理如何規(guī)范健康發(fā)展。

一、PPP項目前期的關(guān)注重點

（一）PPP項目普遍投資大、運營期長，社會資本在選擇項目時應選擇符合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的項目。在初步選定項目后，應及時與項目所在地政府進行深入商談，跟蹤對接，對合作模式、合作條件、合作期限、盈利模式以及投資收益等事項進行詳細的溝通。建立聯(lián)合工作機制，加快推進規(guī)劃選址、用地評審、環(huán)評審批、可行性論證、水土保持評價、安全評價、社會穩(wěn)定性評價、物有所值評價、財政支付能力評價、PPP項目實施方案編制及評審入庫等前期工作事項。

（二）確定的項目應已納入財政部全國PPP綜合信息平臺項目管理庫或發(fā)改委PPP項目庫。尤其關(guān)注項目付費來源要有保障，涉及政府付費的項目應按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”的紅線嚴格執(zhí)行。同時實地考察當?shù)匾淹旯ず驼趯嵤┑腜PP項目數(shù)量、效益等實際情況，綜合預判后期開展項目面臨的風險，據(jù)以評估擬選擇項目的綜合效益。項目實施后還應持續(xù)關(guān)注當?shù)孛磕陮φA算執(zhí)行和財政收支情況的公告情況，對可能發(fā)生的政府支付風險預判，隨時調(diào)整風險應對策略。使用者付費項目要做好項目市場付費能力調(diào)研。立項后進行可行性研究報告編制，單位應組織進行內(nèi)部評審，形成內(nèi)審意見，根據(jù)決策程序進行審批，保障前期工作的合規(guī)、有序。

（三）在擬定與政府的合同中應盡量對可能會產(chǎn)生分歧的事項明確解決流程，主要是發(fā)生相關(guān)費用的承擔方。包括項目公司籌建期間發(fā)生的籌辦人員職工薪酬、辦公費、培訓費、差旅費等；項目前期支付的規(guī)劃、環(huán)評、可行性研究、設(shè)計、征地拆遷等費用。有些地方政府在招商時多強調(diào)利好，后期不能兌現(xiàn)及不能履行合同條款的風險都是存在的，合同中對不能履約的相關(guān)風險可制定補充措施。

（四）由于一般PPP項目承建單位前期墊資數(shù)額較大，運營期長資金回籠慢，所以社會資本可考慮選擇自身有能力承擔工程施工、有能力承擔或組織運營的項目，盡量提高項目收益率降低風險。根據(jù)《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條規(guī)定“已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供?！钡那樾慰梢圆贿M行招標。因此，如果中標社會資本的子公司和中標社會資本共同作為特許經(jīng)營類PPP項目的社會資本聯(lián)合體，則可以由子公司直接承包該PPP項目的建筑工程。當然，前提是子公司具備合法有效的相應法定資質(zhì)，以及依照法律、法規(guī)項目的具體情況符合此種條件。

（五）由于PPP項目周期長，投資大，項目公司前期大量的進項稅額將占用社會資本的資金時間成本，項目全周期稅務(wù)籌劃非常重要。應在當前的稅收政策下預判并確定未來整個生命周期的稅務(wù)處理。主要考慮的稅種是增值稅、稅金及附加、所得稅，其中增值稅對全投資內(nèi)部收益率產(chǎn)生比較顯著的影響。PPP項目財務(wù)測算中，可考慮將增值稅進項稅額作為成本項納入測算范圍。在納稅額測算中，要綜合考慮工程材料占工程總額的比例，選擇材料的供應方式，例如甲供材料還是包工包料，以及選擇何種計稅方法（一般計稅或簡易征收）。

（六）PPP項目公司普遍采取籌集資金的方式是貸款，融資渠道單一，使得公司負債比率較高，貸款還款時間固定，資金剛性需求比較大。由于項目全周期面臨多種風險，包括政策變化等不可控風險，所以有可能投資收益不能達到預期效果，資金的流動性成為面臨的主要財務(wù)風險。對項目承建單位在整個項目周期進行資金風險預測，并根據(jù)形式變化隨時調(diào)整應對措施，保障在發(fā)生風險時企業(yè)能夠正常經(jīng)營，持續(xù)發(fā)展。

有些社會資本資金實力雄厚，同時投資多個PPP項目，更應關(guān)注疊加風險，創(chuàng)新融資方式，通過多種渠道籌資。2016年12月21日，國家發(fā)改委和中國證監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號），提出積極推進符合條件的PPP項目存量資產(chǎn)通過資產(chǎn)證券化方式融資。通過融資擴大投資規(guī)模，實現(xiàn)良性滾動發(fā)展，有利于促進轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，實現(xiàn)由傳統(tǒng)經(jīng)營方式向資本運營方式的轉(zhuǎn)變。

二、PPP項目建設(shè)期的關(guān)注點

（一）由于PPP項目管理牽扯方面較多，很多方面也在探索中總結(jié)，社會資本或項目公司大多并沒有制定完善的管理方案，存在每個部門都做著自己的事情，管理目標不統(tǒng)一，沒有實現(xiàn)最優(yōu)化管理。因此，為了提高項目管理的效率和質(zhì)量，公司應當要建立完善統(tǒng)一的管理控制方案，對PPP項目進行全方位管理。

（二）PPP項目建設(shè)期應加強內(nèi)、外部的協(xié)調(diào)管控，降低外部不可控因素的影響，避免內(nèi)部可控因素的影響。建設(shè)期要面對的外部和內(nèi)部各種因素都會對項目是否按期完工造成影響，是否能夠按期完工進入運營期是項目前期管控的重點目標。例如在項目建設(shè)期面臨的征地拆遷事宜是否能按計劃執(zhí)行對整體項目進展影響很大，一般在合同中明確此項工作由政府方開展，項目公司做配合工作，但因牽涉面多，不確定因素很多，應制定協(xié)調(diào)方案降低風險事件發(fā)生時產(chǎn)生的影響。PPP項目公司管理人員是否重視文件資料的歸檔工作，相關(guān)過程手續(xù)資料是否齊備，內(nèi)部可控風險應在前期嚴格把控。例如變更簽證事項，內(nèi)部組織協(xié)調(diào)是否能按程序完成，是否存在按照傳統(tǒng)工程模式只做了簡單的現(xiàn)場簽證流程，對產(chǎn)生簽證變更的原因、簽證變更的造價、簽證變更是否完成等方面不明確，收集資料不全，不能形成完整的歸檔資料，造成未來審計審減的情況。

（三）PPP項目是社會資本與政府的合作，項目的投資評審在政府的監(jiān)督指導下完成，對項目的造價管控要非常重視，所以在項目實施過程中及時進行招標控制價評審，按照評審報告要求依法合規(guī)組織招標采購工作。避免急于趕工期，先組織招采施工，后進行評審現(xiàn)象。

（四）整個PPP項目全生命周期中，時間最長的是項目運營期，財政支出責任是運營補貼，根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，社會資本需要依據(jù)提供公共服務(wù)績效評價結(jié)果獲得對價支付，《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》進一步明確，行業(yè)主管部門應當根據(jù)預算管理要求，將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，經(jīng)財政部門審核匯總后，報本級政府審核，保障政府在項目全生命周期內(nèi)的履約能力。政府會基于未來提供公共服務(wù)的績效定時向項目公司支付相應費用，由行業(yè)主管部門將需要從預算中安排的PPP項目支出責任，按照相關(guān)政府收支分類科目列入支出預算。所以在項目進入運營期前，應關(guān)注政府是否將支付的費用列入預算，保障后期資金到位。

三、PPP項目建設(shè)期賬務(wù)處理關(guān)注重點

（一）根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）第二十三條“社會資本可依法設(shè)立項目公司。政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司。項目實施機構(gòu)和財政部門（政府和社會資本合作中心）應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。”所以PPP模式設(shè)立的項目公司的注冊資本應采用實繳制而不能采用認繳制。

（二）PPP項目會計核算的核心是判斷社會資本對提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施所擁有的權(quán)利性質(zhì)。對于所建造的基礎(chǔ)設(shè)施，如果在特許服務(wù)權(quán)期間或期滿后，社會資本能夠始終控制該基礎(chǔ)設(shè)施的使用，那么就應當確認為自有的固定資產(chǎn)（例如BOO模式下的項目）；但是，如果在特許服務(wù)權(quán)期間，政府能夠通過政策監(jiān)管或合同約定的方式對該基礎(chǔ)設(shè)施的使用以及期滿移交實施控制，那么社會資本就應當根據(jù)《企業(yè)會計準則解釋第2號》的具體規(guī)定，或者作為一項向公眾收取費用的權(quán)利而確認為無形資產(chǎn)，或者無形資產(chǎn)及金融資產(chǎn)兩者兼而有之。這也是現(xiàn)行會計準則中對特許服務(wù)權(quán)核算的特別之處。目前PPP的六種模式中，只有《企業(yè)會計準則解釋第2號》中對BOT模式單獨進行了規(guī)定。

PPP項目公司在項目建設(shè)期建造成本通過“長期應收款”或“無形資產(chǎn)”科目核算和歸集相關(guān)成本費用。如果只核算一個項目，則可以根據(jù)PPP合同約定的相關(guān)條款分設(shè)二級、三級明細，根據(jù)具體合同情況增設(shè)不同的明細科目。如果核算多個項目，可按照新會計準則在“待攤投資”科目下的二級科目核算“工程建設(shè)其他費”，三級科目設(shè)置“項目建設(shè)前期開辦費”“項目公司管理費”“工資薪金”等，在每月末或季度末根據(jù)各工程項目完工程度計算分攤率，分攤計入“長期應收款/無形資產(chǎn)-XXPPP項目-工程建設(shè)其他費”。

綜上所述，社會資本及項目公司在PPP項目前期及建設(shè)期管控過程中，應建立與之相適應的科學管控模式，抓住管控關(guān)鍵點，為后期運營打好基礎(chǔ)，全面提升管理效率及質(zhì)量，促進PPP項目健康發(fā)展。