楊旭輝

(1.上海師范大學 教育學院，上海 200234；2.上海第二工業(yè)大學 校辦，上海 201209)

社區(qū)學院是美國高等教育的亮麗名片。公立社區(qū)學院是美國社區(qū)學院的絕對主體。根據(jù)美國社區(qū)學院協(xié)會的最新統(tǒng)計，截至2019年1月，美國共有社區(qū)學院1 051所，其中公立社區(qū)學院941所，占比高達89.5%[1]。聯(lián)邦政府是美國公立社區(qū)學院治理場域中層級最高的政府組織，對公立社區(qū)學院改革發(fā)展具有重要影響力?？疾烀绹⑸鐓^(qū)學院聯(lián)邦治理的歷史演進、主要手段與基本特點，對于加強中國高職院校治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設具有重要意義。

一、美國公立社區(qū)學院聯(lián)邦治理的歷史沿革

(一)公立社區(qū)學院初創(chuàng)時期的聯(lián)邦治理

從19世紀末到20世紀40年代，是美國公立社區(qū)學院的初創(chuàng)時期。這一時期，來自聯(lián)邦的治理力量小到幾乎可以忽略不計。這主要是因為，美國是聯(lián)邦制國家，教育被認為是典型的應屬于州自治范圍內(nèi)的事務。由于沒有獲得足夠的法律授權，除非社區(qū)學院涉及聾啞人、黑人或軍事教育內(nèi)容，聯(lián)邦政府在社區(qū)學院的誕生方面沒有任何層面的涉及[2]。這一時期公立社區(qū)學院的聯(lián)邦治理，主要特點是非指向性和弱行政性。所謂非指向性，是指這一時期的聯(lián)邦治理主要指向人權而非社區(qū)學院。所謂弱行政性，是指這一時期的聯(lián)邦治理主要是資料搜集性的，行政規(guī)制的意味較弱。最典型的治理行為是，1918年聯(lián)邦教育署在《兩年一度的報告》(Biennial Report)中包含初級學院的統(tǒng)計資料。事實上，這種行為對美國各州的公立社區(qū)學院幾乎沒有任何實質(zhì)性影響。

(二)公立社區(qū)學院轉型時期的聯(lián)邦治理

從20世紀40年代到20世紀70年代，是美國公立社區(qū)學院的轉型時期。所謂轉型，是指美國公立社區(qū)學院從以轉學教育職能為主轉向以職業(yè)教育職能為主。促成這一轉型的根本原因，是“二戰(zhàn)”后復原退伍軍人潮水般地涌入社區(qū)學院。作為一個具有跨州性質(zhì)的國家議題，退伍軍人的安置使得聯(lián)邦政府加大了對公立社區(qū)學院的影響力。這一時期公立社區(qū)學院聯(lián)邦治理的標志性事件，是杜魯門總統(tǒng)執(zhí)政期間總統(tǒng)高等教育委員會于1947年頒布的報告《為美國民主服務的高等教育》(Higher Education for American Democracy)。此報告對社區(qū)學院的諸多重大問題提出了政策建議，包括：放棄初級學院名稱，改稱社區(qū)學院；大力發(fā)展職業(yè)教育職能，培養(yǎng)半專業(yè)人才；以州為單位制定社區(qū)學院發(fā)展規(guī)劃等。隨著這個報告的影響持續(xù)發(fā)酵，社區(qū)學院的職業(yè)化運動取得重要成果，社區(qū)學院在高等教育體系中的獨立地位逐漸提高。這一時期公立社區(qū)學院聯(lián)邦治理的特點，是法案成為主流治理手段。比如，1958年的《國防教育法》(National Defense Education Act)、1963年的《高等教育設施法》(Higher Education Facilities Act)和《職業(yè)教育法》(Vocational Education Act)、1965年的《高等教育法》(Higher Education Act)、1967年的《成人教育法案》(Adult Education Act)及相關修正案等，都對公立社區(qū)學院的轉型發(fā)展起到了前所未有的重要作用。

(三)公立社區(qū)學院成熟時期的聯(lián)邦治理

從20世紀80年代開始，美國公立社區(qū)學院逐漸成熟。成熟的表現(xiàn)，是轉學教育、社區(qū)教育及職業(yè)教育三大職能成為美國公立社區(qū)學院的身份標簽，并得到美國社會各界的普遍認可。隨著全球化的發(fā)展，美國公立社區(qū)學院也開始作為一種成功的高職教育模式越來越具有國際影響力。這一時期，公立社區(qū)學院聯(lián)邦治理的特點，集中體現(xiàn)為經(jīng)費性影響力逐漸成為主流。比如，1982年和1986年通過的《工作訓練伙伴法案》(Job Training Partnership Act)、1983年的《職業(yè)技術教育法案》(Vocational-Technical Education Act)、1990年的《卡爾·D·珀金斯職業(yè)和應用技術教育法》(Carl D. Perkins Vocational and Applied Technology Education Act)、1994年的《由學校到職業(yè)機會法》(School to Work Act)、1996年的《個人責任和工作機會法》(Personal Responsibility and Work Opportunities Act)及1998年的《勞工投貸法》(Workforce Investment Act)等，都以經(jīng)費誘導的方式實現(xiàn)了聯(lián)邦政府對于公立社區(qū)學院的治理意圖。

總體上看，聯(lián)邦政府對公立社區(qū)學院聯(lián)邦的治理，經(jīng)歷了對社區(qū)學院的指向性越來越強、治理手段越來越多元的過程。

二、美國公立社區(qū)學院聯(lián)邦政府治理的主要手段

(一)出臺法案

一般來說，法案分為兩大類：與經(jīng)費有關、與經(jīng)費無關。前者通常與全國性信息統(tǒng)計、公共衛(wèi)生、基本人權有關，比如學生知情權法案、殘疾人法案、職場安全與健康法案、交通教育與隱私法案、投票注冊與免疫法等。這些法案的實施，對于社區(qū)學院來說意味著一筆不小的開支。比如，殘疾人法案要求社區(qū)學院必須為殘疾人士提供各方面的便利，這對經(jīng)費本不寬裕的社區(qū)學院來說，有一定壓力。但盡管如此，社區(qū)學院仍然必須執(zhí)行。與經(jīng)費有關的法案，還有很多。比如，勞動力投資法案、勞動力開放與培訓法案、就業(yè)訓練合作法案等。這些法案對于社區(qū)學院來說，能提供不小的經(jīng)費支持。當然，這些法案的績效問責力度也是很大的。

(二)稅收優(yōu)惠

相對于私立大學和研究型大學，聯(lián)邦稅收政策對社區(qū)學院的影響更大。因為社區(qū)學院的學生大多來自中低收入家庭，而且社區(qū)學院的學費不貴，稅收優(yōu)惠是決定學生是否有意愿或經(jīng)濟能力在社區(qū)學院就讀的重要因素。

聯(lián)邦稅收政策的受惠對象有三種：社區(qū)學院、捐贈人、學生其及家長。比如，聯(lián)邦法律規(guī)定，向社區(qū)學院捐款可以獲得稅收減免，這對捐贈收入很難與四年制機構相提并論的社區(qū)學院來說，構成了關鍵制度性利好。另外一種稅收優(yōu)惠是針對公司的，20世紀80年代，美國國會通過系列法案，允許資助社區(qū)學院研究類項目的公司獲得稅收積分，此舉不僅有利于社區(qū)學院從事研究性項目，也有利于強化社區(qū)學院的校企合作。值得注意的是，美國稅收政策對社區(qū)學院來說，并非都是有利的。比如，無關業(yè)務收入稅就規(guī)定：和社區(qū)學院的使命愿景不符或不直接相關的商業(yè)活動不免于征稅，包括書店、餐飲服務和住房服務等?；菁皞€人的稅收政策有很多，比如聯(lián)邦政府規(guī)定：對于供養(yǎng)就讀于高校的19-24歲的子女的父母給予稅收減免。對社區(qū)學院學生而言，聯(lián)邦規(guī)定實習期間的學生薪酬受益可以免稅。相對于研究型大學，社區(qū)學院更容易從這項政策中受惠。

(三)學生金融補助

第一，獎學金制度。聯(lián)邦最著名的獎學金是佩爾獎學金。最新數(shù)據(jù)顯示，社區(qū)學院學生獲得的佩爾獎學金的總人數(shù)為320萬人，接受佩爾獎學金的社區(qū)學院學生中，有78%是工薪階層，共計資金金額為100.5億美元，占總量的36%[3]。更重要的是，這一比例近年來保持增長趨勢。另外一些獎學金，如補充教育機會獎學金也對社區(qū)學院學生有重要影響力。

第二，貸款制度。貸款是聯(lián)邦政府學生金融補助的重點方向。聯(lián)邦層面的現(xiàn)行貸款項目主要有兩個：威廉姆·福特聯(lián)邦貸款和聯(lián)邦鉑金斯貸款[4]。前者的前身是聯(lián)邦教育貸款家族項目，社區(qū)學院學生也是其合格的申請者。后期項目把家長也包括在內(nèi)，向同時擁有多個貸款項目的學生并給予利息優(yōu)惠。為了方便學生還本付息，前任總統(tǒng)奧巴馬還提出了便利的“邊工作邊還款”方案。

第三，工學計劃。這是聯(lián)邦政府鼓勵學生工學結合的資助計劃。由于申請量較大，其批準原則為先到先得[5]。學生既可以在校內(nèi)工作，也可以在校外工作。支付方式是由用人單位直接付款給學生，社區(qū)學院學生實行時薪制，本科生或研究生實行時薪制或總薪制。學生工作有時間限制，且工作項目的選擇必須與學習課程相關。

三、公立社區(qū)學院聯(lián)邦治理的主要特點

(一)問題導向

美國聯(lián)邦政府對公立社區(qū)學院的治理是務實的，這種務實態(tài)度是美國法律體系長時間浸潤的結果。美國《教育部法》第103款明確規(guī)定：禁止聯(lián)邦政府“對任何課程、教育計劃、行政或任何教育機構的人力資源進行指導、監(jiān)督和控制。”[6]這雖然是針對聯(lián)邦教育部的規(guī)定，但卻清晰無誤地傳遞出美國社會對于聯(lián)邦力量干預具體教育事務的警惕情緒?？傮w上看，聯(lián)邦政府對于社區(qū)學院的治理是問題導向的。聯(lián)邦教育部網(wǎng)站上列出的治理項目能清晰地說明這一點。在教育部網(wǎng)站上共計有331個各類計劃(program)，和社區(qū)學院相關的有26個[7]。其中有一個計劃名為“父母在學期間的子女照看服務計劃”(Child Care Access Means Parents in School Program)[8]。類似的計劃還有很多，這種計劃不是宏觀調(diào)控類的計劃，而只是依據(jù)某一特定法律或經(jīng)費來源，針對某一具體、實際問題的解決方案。

(二)崇尚合作

可以從兩個方面理解合作。

第一，聯(lián)邦與州政府、社區(qū)學院的合作。在美國政治文化背景下，聯(lián)邦政府和州政府不是上下級關系，不存在簡單的命令與服從的關系，而是合作關系。州政府對于申請聯(lián)邦政府的財政經(jīng)費支持是自愿的。聯(lián)邦政府有關基本人權的規(guī)定，需要州層面的合作與配合。比如，佛羅里達州建有“佛羅里達職業(yè)再適應”項目，就是幫助身體或心理殘疾人士獲得好的職業(yè)體驗，從而使聯(lián)邦政府的相關規(guī)定真正落地[9]。Arthur M. Cohen的研究表明，聯(lián)邦的經(jīng)費要發(fā)揮作用總是要通過州政府的管理[10]。同樣，社區(qū)學院對于聯(lián)邦政府的經(jīng)費資助也是自愿申請的。申請成功，聯(lián)邦政府就能夠產(chǎn)生治理性影響，若不申請或申請而不成功，聯(lián)邦政府就不能對這些社區(qū)學院具有影響力。聯(lián)邦政府對社區(qū)學院的經(jīng)費支持，通常含有嚴格的條件，比如要求社區(qū)學院提供校園的犯罪率數(shù)據(jù)，要求學校要給學生提供投票注冊表格等[11]。社區(qū)學院的選擇，實際上是在付出和受益的綜合權衡之后做出的。也就是說，如果聯(lián)邦政府的條件造成過大的工作量，社區(qū)學院寧可不申請該項經(jīng)費資助。

第二，合作還存在于聯(lián)邦行政機構、立法機構以及質(zhì)量認證協(xié)會之間。僅從聯(lián)邦政府的角度看，其治理力量并不算強，但當政府和認證協(xié)會的合作形成合力，其治理作用就不容小覷。聯(lián)邦政府和認證協(xié)會作為兩種不同的組織類型，其利益訴求和組織特點各有不同，但通過市場機制，兩者能很好地協(xié)調(diào)起來，從而發(fā)揮對社區(qū)學院治理的更大作用。聯(lián)邦行政機構和立法機構的合作，一方面是出于權力制衡考慮，一方面也是兩者的共同利益所在，只有相互合作才能在社會公眾面前營造對選民負責的形象。

(三)基于法治

聯(lián)邦政府對社區(qū)學院的治理，一直與法案、法令密不可分。也正是這個原因，在聯(lián)邦教育行政機構命運多舛、前途未卜的情況下，在國家層面仍然保有對社區(qū)學院的治理性力量。從歷史角度看，相當多的治理任務是由聯(lián)邦立法機構承擔的。而其主要的治理手段，就是法案。和行政機構的行政性規(guī)章和研究性報告相比，立法機構的法案不僅數(shù)量更多，而且影響也更深。更重要的是，聯(lián)邦機構哪怕是總統(tǒng)的教育發(fā)展設想，在沒有得到國會通過前，也只能算是提案，對于教育實踐沒有任何實質(zhì)性影響力。比如，2015年初，前任總統(tǒng)奧巴馬在諾克斯維爾佩利西比州立社區(qū)學院的演講中宣布了“學院承諾”，提出對美國所有兩年制社區(qū)學院實行有條件的免費項目，并提交國會。但這一提案沒有獲得國會支持，最終無法對社區(qū)學院發(fā)展產(chǎn)生任何影響[12]。由于有聯(lián)邦1791年憲法修正案的約束，聯(lián)邦政府在治理社區(qū)學院方面是非常審慎的。治理行為必須于法有據(jù)。即使是很細小的法案變動，也必須獲得正式的法律授權。比如，《高等教育法案(1965)》規(guī)定西班牙裔學生無法獲得佩爾獎學金支持。1992年法案修訂，西班牙裔學生才正式獲準資助，此時距法案首次通過已經(jīng)過去了27年。

美國聯(lián)邦政府對社區(qū)學院治理的上述三個特點，集中體現(xiàn)為面向受教育者的治理。聯(lián)邦政府對社區(qū)學院治理的所有目的幾乎都藉由對受教育者的影響來實現(xiàn)。即便是那些直接指向社區(qū)學院的治理行為，也都打著增進公共利益或者保護基本人權的旗號。Arthur M. Cohen認為，美國的高等教育治理傳統(tǒng)是，聯(lián)邦政府支持學生而州政府支持學院[13]。聯(lián)邦政府通過面向學生的治理方式，告訴了社區(qū)學院一個非常重要的關鍵詞：市場。學生對社區(qū)學院的選擇是一種市場行為。聯(lián)邦政府正是通過這種面向學生的治理方式，教會了社區(qū)學院敬畏市場力量，遵從服務邏輯。而這正是美國公立社區(qū)學院自覺、高效地服務社會的重要文化心理基礎。