李陽

摘 要 職業(yè)教育治理是不同利益主體相互博弈促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的過程。從政策制定主體、執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的角度，可將參與職業(yè)教育治理的主體區(qū)分為中央政府、地方政府和社會公眾。在職業(yè)教育治理過程中，中央政府通過官僚體制和運(yùn)動式治理機(jī)制維護(hù)中央政府權(quán)威的制度邏輯，地方政府通過變通執(zhí)行方式和共謀應(yīng)對方式維護(hù)地方政府利益的制度邏輯，社會公眾通過有組織參與方式和無組織參與方式維護(hù)自身利益的制度邏輯構(gòu)成了職業(yè)教育治理的深層制度邏輯。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育治理;中央政府;地方政府;社會公眾;制度邏輯

中圖分類號 G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）36-0032-06

一、問題提出

職業(yè)教育治理是不同利益主體之間相互博弈、協(xié)商、妥協(xié)、讓步，共同促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的過程，其不僅關(guān)乎職業(yè)教育改革的成敗，而且和職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)。更為緊要的是，職業(yè)教育治理還和國家的治理模式、政治體制及權(quán)力架構(gòu)密不可分。改革開放以來，我國職業(yè)教育治理無論在理論上還是在實(shí)踐上都取得了一定成績。但是，這些成績與職業(yè)教育治理的應(yīng)然目標(biāo)間還存在很大差距。對于這種局面的原因分析，學(xué)界一直存在一種“制度缺位造成職業(yè)教育治理問題”的解釋路徑，嘗試將職業(yè)教育治理所牽涉的各利益主體的各個方面納入制度規(guī)范之中，形成一個完善的制度體系，但是對職業(yè)教育治理背后的制度邏輯卻鮮有關(guān)注。

在我國的職業(yè)教育治理過程中，一些現(xiàn)象始終存在或反復(fù)出現(xiàn)。宏觀上，中央政府與地方政府的權(quán)力分配在集權(quán)和放權(quán)的抉擇中交替，自上至下的運(yùn)動式治理在職業(yè)教育治理領(lǐng)域中時常出現(xiàn)，致使職業(yè)教育治理的法治化進(jìn)程和理性科層制度的發(fā)展舉步維艱。微觀上，眾多基層職業(yè)教育治理問題，如地方政府在職業(yè)教育治理過程中的非制度化運(yùn)作、職業(yè)教育治理主體的單一化等問題頻繁出現(xiàn)。這些職業(yè)教育治理現(xiàn)象和問題有其發(fā)生的特定歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因，而且其發(fā)生的形式、內(nèi)容、強(qiáng)度、節(jié)奏并不相同。這些現(xiàn)象或問題的反復(fù)出現(xiàn)讓人不得不思考一個問題：在這些紛繁復(fù)雜的職業(yè)教育治理現(xiàn)象或問題背后是否隱匿著一個共同的、不變的制度邏輯？換句話說，是否有一種視角、一種思路可以將這些分散的職業(yè)教育治理現(xiàn)象或問題放在同一個分析框架之內(nèi)，研究它們之間的關(guān)聯(lián)和背后的制度邏輯？鑒于此，本研究嘗試?yán)蒙鐣W(xué)的研究范式發(fā)掘和理解職業(yè)教育治理背后穩(wěn)定的制度邏輯。在職業(yè)教育治理過程中，權(quán)力的運(yùn)行過程、解決問題的方式、中央政府與地方政府的關(guān)系、政府與社會公眾的關(guān)系等，都是建立在一系列制度架構(gòu)之上的，這些制度架構(gòu)形塑了職業(yè)教育治理的途徑和方式，引起了相應(yīng)的職業(yè)教育治理行動。本研究將這一系列制度設(shè)計(jì)所引起的因果關(guān)聯(lián)視為職業(yè)教育治理的制度邏輯[1]。

中國職業(yè)教育治理面臨的重要挑戰(zhàn)是其治理規(guī)模龐大，以及由此產(chǎn)生的巨大治理壓力。

首先，職業(yè)教育治理規(guī)模取決于一個國家或地區(qū)的物理空間和人口數(shù)量。中國幅員遼闊、人口眾多，使得職業(yè)教育治理需要跨越不同地域、覆蓋不同人群;而且，不同民族間的文化差異、不同區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡等，更加重了職業(yè)教育治理的負(fù)荷。各種各樣的職業(yè)教育治理問題，對某一特定地區(qū)而言或有或無;而對于整個國家來說，這些散見在全國各地的職業(yè)教育治理問題則是無時不在。在這種意義上，中國的國土面積和人口規(guī)模是職業(yè)教育治理的重要制約性因素。

其次，職業(yè)教育治理規(guī)模還取決于職業(yè)教育治理內(nèi)容。所謂職業(yè)教育治理內(nèi)容是指政府在職業(yè)教育治理過程中所承擔(dān)的各種制度設(shè)計(jì)和資源分配的責(zé)任。在當(dāng)代中國的政治架構(gòu)中，中央政府通過各種正式組織和各種制度設(shè)計(jì)將職業(yè)院校高度組織起來，成為中央政府可以直接管理的對象。同時，政府在職業(yè)教育治理中還承擔(dān)著辦學(xué)、管理、評價(jià)等責(zé)任?？梢姡畮缀醢鼣埩寺殬I(yè)教育治理的全部內(nèi)容，增加了職業(yè)教育治理的難度。

最后，職業(yè)教育治理規(guī)模取決于職業(yè)教育治理模式。所謂職業(yè)教育治理模式是指中央政府、地方政府、社會公眾等利益群體在職業(yè)教育治理過程中依據(jù)一定制度設(shè)計(jì)來控制職業(yè)教育，以期使職業(yè)教育達(dá)到穩(wěn)定有序狀態(tài)的實(shí)踐模式。在中央集權(quán)的職業(yè)教育治理模式中，中央政府通過地方政府和基層政府來承擔(dān)其治理職業(yè)教育的責(zé)任，地方政府和基層政府必須無條件服從中央政府。這意味著，中央政府必須承擔(dān)來自于全國各地的職業(yè)教育治理問題并給出解決問題的方案。為了應(yīng)對職業(yè)教育治理的巨大壓力，中央政府在集權(quán)體制下利用官僚組織傳達(dá)命令、執(zhí)行政策，并在必要時候利用非常規(guī)的運(yùn)動式治理方式解決一些職業(yè)教育問題或?qū)崿F(xiàn)中央政府的某種意志。地方政府在中央政府的制度邏輯下展開具體的職業(yè)教育治理行動，在維護(hù)中央政府權(quán)威和實(shí)現(xiàn)自身利益的兩難選擇中搖擺不定。社會公眾在政府的制度邏輯影響下，充分利用自身的優(yōu)勢資本，積極主動參與職業(yè)教育治理。中央政府、地方政府和社會公眾的職業(yè)教育治理行動深受其所處場域的制度安排的制約，表征著各自場域的制度邏輯。

二、職業(yè)教育治理中的中央政府邏輯

職業(yè)教育治理特別是全國范圍內(nèi)的職業(yè)教育治理是中央政府回應(yīng)職業(yè)教育關(guān)切、解決職業(yè)教育問題、實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育目標(biāo)的重要方式。在當(dāng)代中國，職業(yè)教育治理主要依靠政府組織來推動，和其他正式組織一樣，政府也面臨著官僚組織中信息不對稱、利益協(xié)調(diào)等問題。中央政府作為職業(yè)教育治理自上而下推行的主要推動力，通過制定統(tǒng)一的教育政策為職業(yè)教育治理設(shè)置制度架構(gòu)，并通過官僚體制和運(yùn)動式治理機(jī)制維護(hù)中央政府權(quán)威。

（一）通過官僚體制維護(hù)中央政府權(quán)威

為維護(hù)中央政府在職業(yè)教育治理中的權(quán)威以及應(yīng)對職業(yè)教育治理規(guī)模擴(kuò)張的挑戰(zhàn)，中央政府在組織機(jī)制上將職業(yè)教育治理權(quán)下放或發(fā)包給地方政府。這些治理權(quán)力是在各級政府的官僚組織中推行的，其所對應(yīng)的制度設(shè)計(jì)就是韋伯所謂的“官僚體制”。官僚體制是一種權(quán)責(zé)明確、等級分明的組織結(jié)構(gòu)，通過專業(yè)人員和正式制度來貫徹執(zhí)行上級的政府指令，提高決策和執(zhí)行的效率[2]。一個嚴(yán)密有序的官僚體制可以有效貫徹執(zhí)行中央政府的職業(yè)教育政策，保證地方政府和基層政府的步調(diào)與中央政府高度統(tǒng)一。中央政府擁有職業(yè)教育的管理和規(guī)劃權(quán)力，特別是人事安排和資源分配的權(quán)力。在人事安排上，經(jīng)由人事調(diào)動和激勵制度來貫徹執(zhí)行中央政府的職業(yè)教育政策，從而保證中央政府的權(quán)威。在資源分配上，中央政府擁有最終的決定權(quán)，可以集中全國各地的資源解決職業(yè)教育治理問題，并在對資源自上而下的再分配中加強(qiáng)中央政府的權(quán)威。然而，在官僚體制漫長的行政距離中，中央政府與地方政府利益不同、信息不對稱，中央政府只能將職業(yè)教育治理的具體任務(wù)層層發(fā)包給各級政府[3]。中央政府職業(yè)教育治理的制度安排處在不斷變動之中，并且在具體的貫徹執(zhí)行中通過官僚體制中不同層級政府和不同政府部門之間的互動而變通實(shí)施，呈現(xiàn)出多樣的實(shí)際的行動邏輯。而且，中央政府和地方政府并非完全的從屬關(guān)系，地方政府在職業(yè)教育治理過程中也是獨(dú)立的利益主體，經(jīng)常與中央政府討價(jià)還價(jià)。全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源分配并不相同，一統(tǒng)性的職業(yè)教育政策并不可能兼顧不同地區(qū)的情況。因此，中央政府在職業(yè)教育政策制定過程中常常為地方政府變通執(zhí)行預(yù)留一定空間，并且允許地方政府在執(zhí)行過程中因地制宜、應(yīng)變處理、相機(jī)執(zhí)行，以增強(qiáng)地方政府的職業(yè)教育治理能力。在這個過程中，中央政府職業(yè)教育治理的一統(tǒng)性權(quán)威和地方政府職業(yè)教育治理權(quán)之間的矛盾主要是：中央政府制定的職業(yè)教育政策的剛性越強(qiáng)，地方政府職業(yè)教育治理權(quán)的范圍和靈活性就越受限制;反之，地方政府職業(yè)教育治理權(quán)的范圍和靈活性越大，中央政府職業(yè)教育治理的一統(tǒng)性權(quán)威就越受挑戰(zhàn)。但是，中央政府擁有職業(yè)教育治理的絕對權(quán)力，可以隨時自上而下通過人事安排、資源配置以及項(xiàng)目制定等方式干預(yù)地方政府的職業(yè)教育治理行動。而地方政府只能在中央政府授權(quán)范圍內(nèi)行使職業(yè)教育治理權(quán)力，或者在中央政府允許范圍內(nèi)變通執(zhí)行中央政府的職業(yè)教育政策。

（二）通過運(yùn)動式治理機(jī)制維護(hù)中央政府權(quán)威

運(yùn)動式治理機(jī)制是針對常規(guī)式治理機(jī)制的失敗而產(chǎn)生的應(yīng)對機(jī)制[4]。其可以隨時打斷地方政府職業(yè)教育治理的常規(guī)模式，通過政治動員方式調(diào)動資源、集中力量來完成某一項(xiàng)職業(yè)教育治理任務(wù)，規(guī)定地方政府在職業(yè)教育治理中的非制度化運(yùn)作的邊界，維護(hù)中央政府權(quán)威。職業(yè)教育運(yùn)動式治理機(jī)制的突出特點(diǎn)是暫停官僚體制的常規(guī)運(yùn)行，通過非常規(guī)方式糾正職業(yè)教育治理常規(guī)機(jī)制的偏差，規(guī)約地方政府職業(yè)教育治理權(quán)力邊界。

例如，2014年國家政策指出要引導(dǎo)600所地方本科高校向應(yīng)用技術(shù)型轉(zhuǎn)型、向職業(yè)教育類型轉(zhuǎn)型，并在隨后的幾年中通過運(yùn)動式治理方式調(diào)動地方院校參與轉(zhuǎn)型的積極性。2019年政府工作報(bào)告中提出的高職大規(guī)模擴(kuò)招100萬人的要求以及隨后教育部等六部門印發(fā)的《高職擴(kuò)招專項(xiàng)工作實(shí)施方案》，彰顯出中央政府可以在短時間內(nèi)通過運(yùn)動式治理方式將職業(yè)教育治理的理想付諸實(shí)踐。當(dāng)然，這些運(yùn)動式治理的發(fā)生需要同時具備幾個條件：首先，中央政府對職業(yè)教育的正向社會作用特別是促進(jìn)就業(yè)的作用有著強(qiáng)大的信心，因而對參與和主導(dǎo)職業(yè)教育治理比較積極;其次，地方政府對于參與職業(yè)教育治理的積極性不高、動力不足，以至于中央政府的職業(yè)教育政策無法通過制度化、常規(guī)化的治理機(jī)制有效貫徹執(zhí)行，不得不采取運(yùn)動式治理機(jī)制;最后，中央政府在職業(yè)教育中擁有毋庸置疑的權(quán)威，采用運(yùn)動式治理機(jī)制不需要經(jīng)過地方政府和社會公眾的同意[5]。但是，職業(yè)教育運(yùn)動式治理模式需要在短時間內(nèi)調(diào)動大量人力資源和物力資源，而且會將地方政府的注意力從其他地方性事務(wù)上轉(zhuǎn)移到職業(yè)教育治理領(lǐng)域，常常為某些群體趁機(jī)謀取利益提供機(jī)會，造成高昂的治理成本。因此，職業(yè)教育運(yùn)動式治理機(jī)制的啟動和運(yùn)行是建立在不計(jì)治理成本基礎(chǔ)上的，是難以長時間運(yùn)行的。而且，職業(yè)教育運(yùn)動式治理機(jī)制常采用制造輿論、全面動員的方式暫停職業(yè)教育常規(guī)治理機(jī)制，打斷常規(guī)治理機(jī)制的慣性和節(jié)奏，即使通過官僚體制進(jìn)行運(yùn)動式治理，也需要各級政府改變習(xí)慣，以最快速度將中央政府的職業(yè)教育治理命令和政策貫徹執(zhí)行。同時，在職業(yè)教育運(yùn)動式治理機(jī)制中，中央政府會通過對某一地區(qū)職業(yè)教育治理的問題進(jìn)行嚴(yán)厲問責(zé)。但是，中央政府的運(yùn)動式治理機(jī)制并不是為了解決地方政府和基層政府對職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的現(xiàn)象，而是通過這種方式展示中央政府在職業(yè)教育治理中的絕對權(quán)力，消除地方政府對于中央政府在職業(yè)教育治理中的一統(tǒng)性權(quán)威的威脅。需要特別注意的是，一旦職業(yè)教育運(yùn)動式治理機(jī)制轉(zhuǎn)為常規(guī)機(jī)制，便失去了運(yùn)動式治理機(jī)制的非常規(guī)化特點(diǎn)，也呈現(xiàn)出職業(yè)教育常規(guī)式治理機(jī)制的特點(diǎn)和弊端，將會導(dǎo)致新一輪的職業(yè)教育運(yùn)動式治理的醞釀與出現(xiàn)。

三、職業(yè)教育治理中的地方政府邏輯

中央政府的一統(tǒng)性職業(yè)教育政策通過嚴(yán)密有序的官僚組織自上至下層層傳達(dá)，并以“下管一級”的“層層發(fā)包，層層負(fù)責(zé)”的考核制度保障地方政府與中央政府保持一致[6]。在此過程中，地方政府通過服從命令、執(zhí)行任務(wù)等方式維護(hù)中央政府的一統(tǒng)性權(quán)威。但是，由于地方利益的顯現(xiàn)，地方政府逐漸成為了獨(dú)立的利益主體，有著獨(dú)立的利益訴求，加上中央政府的職業(yè)教育治理存在“政出多門”的條塊管理機(jī)制，而經(jīng)常會出現(xiàn)不同部門之間政令相左的現(xiàn)象，致使地方政府需要綜合考量不同部門與本級政府的利害關(guān)系，然后再作出相應(yīng)的職業(yè)教育治理行動[7]。

（一）通過變通執(zhí)行方式維護(hù)地方利益

在職業(yè)教育治理過程中，地方政府需要根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況對中央政府的職業(yè)教育政策進(jìn)行變通執(zhí)行以維護(hù)地方利益。因此，基層政府在職業(yè)教育治理的具體行動中的角色和行為主要取決于地方政府對職業(yè)教育治理的重視程度以及職業(yè)教育和普通教育之間的規(guī)劃和取舍。若地方政府以發(fā)展普通教育為主要任務(wù)，那么在“下管一級”的體制中，基層政府就必須按照這樣的目標(biāo)進(jìn)行取舍;也就是說，職業(yè)教育治理的成效與官員升遷的關(guān)聯(lián)程度高低決定了基層政府參與職業(yè)教育治理的積極性。因此，雖然上下分級的官僚體制是相對穩(wěn)定的，但由于行政距離的問題，基層政府并不直接對中央政府負(fù)責(zé)，而是對地方政府負(fù)責(zé)，地方政府掌管著基層政府職業(yè)教育治理所需資源的分配權(quán)力和人事安排權(quán)力。這意味著地方政府有能力根據(jù)自身利益變通執(zhí)行中央政府的職業(yè)教育政策。這可能會在一定程度上破壞中央政府一統(tǒng)性職業(yè)教育政策的完整性，造成一統(tǒng)性職業(yè)教育政策權(quán)威的碎片化。地方政府職業(yè)教育政策變通執(zhí)行的方式主要有三種：第一，地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中出于維護(hù)地方利益的考量會降低執(zhí)行力度，從而導(dǎo)致中央政府的職業(yè)教育政策執(zhí)行不力。第二，地方政府在職業(yè)教育政策執(zhí)行中加入符合地方利益的新政策元素，以達(dá)到維護(hù)地方利益或官員自身利益的目的。第三，地方政府的職業(yè)教育政策執(zhí)行中以地方政府政策替代中央政府政策或者在執(zhí)行中央政府政策的過程中夾帶地方利益，并突出地方利益的重要性[8]。中央政府的一統(tǒng)性職業(yè)教育政策是全國各地職業(yè)教育治理行動的主要依循，體現(xiàn)的是中央政府對于職業(yè)教育治理的意志和愿望，維護(hù)的是社會整體利益。而地方政府的職業(yè)教育治理行動更多體現(xiàn)的是地方政府的意志和愿望，維護(hù)的是地方利益。兩者之間的矛盾誘使地方政府經(jīng)常通過地方性、特殊的、彈性的非制度化運(yùn)作方式取代中央政府全國性、普遍的、強(qiáng)制的制度化運(yùn)作方式，使得職業(yè)教育治理趨于失控。而且，地方政府在職業(yè)教育治理過程中，常常在行政審批、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)設(shè)定自由裁量權(quán)，并借此消解一統(tǒng)性職業(yè)教育政策對地方政府的約束力。設(shè)置自由裁量權(quán)是地方政府變通執(zhí)行中央政府職業(yè)教育政策的常用方式，往往缺乏必要的外部監(jiān)督和限制，它的無序擴(kuò)張不僅不利于職業(yè)教育治理的法治化進(jìn)程，而且還會造成社會公眾認(rèn)為中央政府職業(yè)教育政策制定的科學(xué)性不足的假象[9]。

（二）通過共謀應(yīng)對方式維護(hù)地方利益

作為中央政府職業(yè)教育政策執(zhí)行的最終環(huán)節(jié)，基層政府在職業(yè)教育治理中有著極為重要的地位。中央政府希望地方政府和基層政府在職業(yè)教育治理的過程中是“上傳下達(dá)，令行禁止”的狀態(tài);但實(shí)際情況卻是，地方政府和基層政府常常采用“上有政策，下有對策”的做法應(yīng)對中央政府的職業(yè)教育行政命令和政策法律，共謀應(yīng)對來自中央政府的各種檢查，維護(hù)地方利益，致使職業(yè)教育政策執(zhí)行常常偏離中央政府的職業(yè)教育政策初衷。一方面，地方政府和基層政府的共謀行為大多與中央政府的職業(yè)教育政策的規(guī)定相悖，旨在應(yīng)付中央政府，且常以非正式形式呈現(xiàn);另一方面，這些共謀行為并不是一種私人活動，而是在正式的官僚組織的權(quán)力架構(gòu)中公開運(yùn)行的政府活動。

地方政府和基層政府之間共謀行為的發(fā)生有以下三方面原因：第一，在中國的職業(yè)教育政策執(zhí)行中，很多原則性的規(guī)定是通過帶有意識形態(tài)色彩的話語呈現(xiàn)的，這些話語與職業(yè)教育治理現(xiàn)狀并沒有明確的對應(yīng)關(guān)系，其精細(xì)化往往有賴于作為職業(yè)教育政策執(zhí)行者的地方政府和基層政府在特定條件下的具體闡釋;而當(dāng)?shù)胤秸突鶎诱枰又醒胝谋O(jiān)督和檢查時，這種運(yùn)作方式就為共謀應(yīng)對提供了契機(jī)。使共謀應(yīng)對具有合法性的一種方式就是軟化中央政府職業(yè)教育政策的表述，以擴(kuò)大職業(yè)教育政策的約束空間，使地方政府和基層政府的職業(yè)教育治理行為符合中央政府的要求[10]。第二，在職業(yè)教育治理過程中，中央政府通過對干部政績的考核來激勵地方政府和基層政府參與職業(yè)教育治理的積極性。然而，有時中央政府的激勵設(shè)計(jì)與地方政府和基層政府的實(shí)際職業(yè)教育治理邏輯并不相符。這些沖突催生了與中央政府職業(yè)教育政策相悖的地方性利益共同體，為地方政府和基層政府的共謀行為提供了土壤。在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，中央政府的政策目標(biāo)被地方政府和基層政府的官員利益所取代。第三，各級政府官員在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中，借機(jī)經(jīng)營與上級政府領(lǐng)導(dǎo)的非正式關(guān)系。于是，在職業(yè)教育治理中就出現(xiàn)這樣一種局面：一方面，職業(yè)教育政策法規(guī)、正式制度不斷出臺;另一方面，上下級官員的非正式關(guān)系在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中不斷強(qiáng)化。對于中央政府的官員而言，在職業(yè)教育治理的正式制度缺失或運(yùn)行不暢的時候，需要利用和地方政府以及基層政府官員的私人關(guān)系來落實(shí)任務(wù);對于地方政府和基層政府官員而言，需要利用和中央政府官員的私人關(guān)系來降低在職業(yè)教育政策執(zhí)行過程中問題產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)[11]。

四、職業(yè)教育治理中的社會公眾邏輯

公眾參與意味著不同利益群體可以通過國家認(rèn)可的方式參與到職業(yè)教育治理中來。在職業(yè)教育治理中，社會公眾為了維護(hù)自身利益或者維護(hù)社會正義而形成了一股參與職業(yè)教育治理的力量，并在不同情況下展現(xiàn)出不同的參與邏輯。

（一）通過有組織參與方式維護(hù)自身利益

職業(yè)教育治理賦予了每個人參與的權(quán)利，任何一個人都可以參與其中，提出自己的利益訴求，做出維護(hù)自身利益的行動。對于一些職業(yè)教育直接利益相關(guān)者來說，在與職業(yè)教育治理有關(guān)的領(lǐng)域，他們希望通過個體身份或組織身份參與職業(yè)教育治理，并與政府的職業(yè)教育治理實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，從而維護(hù)自身利益。在公民精神發(fā)達(dá)的社會中，社會公眾的利益表達(dá)可以對職業(yè)教育治理中的政府權(quán)力形成有效制約，社會公眾可以通過正規(guī)渠道影響政府的職業(yè)教育治理行動。但是，從職業(yè)教育治理制度變遷的動力機(jī)制來看，我國職業(yè)教育法律制度的制定和修訂屬于政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性模式，這種模式內(nèi)含了社會公眾的利益訴求。但這種制度變遷模式缺乏對政府權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，它主要是通過政府的強(qiáng)制力來掌握職業(yè)教育治理的方向和力度，對社會公眾的參與是有所限制的。也就是說，在權(quán)威型職業(yè)教育治理模式中，社會公眾參與職業(yè)教育治理常常需要通過政府認(rèn)可的正式組織才能實(shí)現(xiàn)，必須是在政府允許的有組織的前提下才能參與，是一種夾縫中的參與模式。這樣的一種參與方式，限制了社會公眾參與職業(yè)教育治理的規(guī)模，但給有正式組織的社會群眾提供了參與職業(yè)教育治理的途徑。例如，職業(yè)教育治理的專家參與，在過去很長一段時間內(nèi)并未受到足夠重視，但隨著職業(yè)教育治理的深入推進(jìn)，職業(yè)教育治理的復(fù)雜性、專業(yè)性、長期性凸顯出來，人們對于職業(yè)教育治理的科學(xué)性和合理性的要求越來越高，希望避免職業(yè)教育治理的盲目性和不可預(yù)測性。因此，專家參與職業(yè)教育治理的重要性便體現(xiàn)出來，其在職業(yè)教育治理中可以提供科學(xué)論證和專業(yè)性的政策咨詢建議。需要注意的是，專家一般來自于高等院?；蛘呖蒲性核日浇M織，他們與職業(yè)教育治理的關(guān)系，屬于一種嵌入式關(guān)系，即專家并不見得是職業(yè)教育治理的直接參與者，而是通過提供專業(yè)意見來指導(dǎo)職業(yè)教育治理，并從中獲取物質(zhì)或精神利益[12]。另外，職業(yè)教育治理在政府層面的制度邏輯表明，政府層面的職業(yè)教育治理決策體制中存在著利益博弈，這增加了政府職業(yè)教育治理行動的多變性，也增加了社會公眾參與職業(yè)教育治理的不確定性。同時，社會公眾并不是完全團(tuán)結(jié)一致的，相互之間也存在利益分化。社會公眾之間的利益分化和政府內(nèi)部的利益博弈阻礙著社會公眾有效參與職業(yè)教育治理。在這種情況下，政府往往選擇有正式組織的社會公眾參與職業(yè)教育治理，社會公眾也只能通過正式組織參與職業(yè)教育治理[13]。

（二）通過無組織參與方式維護(hù)自身利益

中國國家治理邏輯從“總體支配”轉(zhuǎn)向“技術(shù)治理”的過程中，總體性社會特點(diǎn)依然十分明顯。在這種社會中，行政權(quán)力無所不在，覆蓋了社會生活的各個方面，整個社會生活呈現(xiàn)出高度的行政化特征[14]。就職業(yè)教育治理而言，一方面，在國家高度組織化的管理體制中，中央政府的制度安排使得職業(yè)教育治理的社會自組織發(fā)展艱難，自治能力差;另一方面，在這樣的體制下經(jīng)常出現(xiàn)無明確組織聯(lián)系的社會公眾在某種特定條件下發(fā)起或參與針對政府權(quán)威的集體行動，并對職業(yè)教育治理的進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。這一現(xiàn)象不時出現(xiàn)，而且參與這類集體行動的常常是社會弱勢群體，他們的矛頭直指政府。這類集體行動沒有長期穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)，也沒有動員資源，參與者由于某項(xiàng)共同的職業(yè)教育利益訴求暫時組成一個松散的利益聯(lián)盟，而且這些參與者往往是來自不同工作單位、不同地區(qū)的社會公眾。我們應(yīng)該怎樣理解社會公眾無組織參與職業(yè)教育治理以維護(hù)自身利益的現(xiàn)象？政府職業(yè)教育治理的制度安排通過正式組織建立起規(guī)則制定方式和資源配置渠道，相應(yīng)地也建立起參與職業(yè)教育治理的群體邊界，在此基礎(chǔ)上形成了穩(wěn)定的職業(yè)教育治理行為。某種意義上，社會公眾無組織參與職業(yè)教育治理，折射出政府職業(yè)教育治理的制度安排和政府與社會公眾的關(guān)系。一方面，政府職業(yè)教育治理的制度設(shè)計(jì)越來越多，涵蓋職業(yè)教育領(lǐng)域的方方面面，并且牽涉到越來越多社會公眾的切身利益，這就會產(chǎn)生出越來越多無組織但有類似利益訴求的利益群體。例如，在普職分流政策執(zhí)行的過程中，一些家長因反對普職分流比例而結(jié)成利益共同體并對政府提出相應(yīng)利益訴求。另一方面，政府職業(yè)教育治理產(chǎn)生的非預(yù)期后果之一就是將這些無組織的社會公眾通過相似的利益連接起來，并給他們參與集體行動提供機(jī)會，賦予他們挑戰(zhàn)政府權(quán)威的意義。也就是說，這些無組織參與職業(yè)教育治理的集體行動是政府職業(yè)教育治理邏輯引導(dǎo)下的產(chǎn)物。在權(quán)威體制下，有組織的利益表達(dá)一定是官方的或者是傾向于官方的;無組織的利益表達(dá)則一定是非官方的。然而，無組織的職業(yè)教育利益表達(dá)在職業(yè)教育治理中的作用不容小覷，它們會打斷政府職業(yè)教育治理的進(jìn)程，削弱政府的組織力量，限制政府實(shí)施職業(yè)教育政策的能力，增加政府職業(yè)教育治理的成本。甚至，社會公眾的集體抗?fàn)幙赡苁沟谜穆殬I(yè)教育政策改變或終止[15]。

當(dāng)下職業(yè)教育治理中，中央政府、地方政府和社會公眾之間的緊張關(guān)系構(gòu)成了制約職業(yè)教育治理的基本矛盾。中央政府、地方政府和社會公眾的三重制度邏輯不僅包含了不同利益主體的職業(yè)教育理想和利益訴求，也影響了各利益主體的職業(yè)教育治理行動[16]。無論是中央政府維護(hù)一統(tǒng)權(quán)威的制度邏輯壓制地方政府積極性的問題，還是地方政府維護(hù)地方利益變通執(zhí)行職業(yè)教育政策與基層政府共謀應(yīng)對中央政府的監(jiān)督考核的制度邏輯造成的政策困境，抑或是社會公眾在政府職業(yè)教育治理的夾縫中通過有組織或無組織方式參與職業(yè)教育治理的制度邏輯造成的民主難題，都給當(dāng)下中國的職業(yè)教育治理造成了諸多制度性困局。

當(dāng)下權(quán)威型職業(yè)教育治理模式的制度邏輯表明，能否處理好中央政府職業(yè)教育治理的一統(tǒng)性權(quán)威和地方政府職業(yè)教育治理的變通性行為、社會公眾參與職業(yè)教育治理的行動和政府職業(yè)教育治理行為、政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與行業(yè)企業(yè)辦學(xué)積極性的關(guān)系是職業(yè)教育治理能否取得成功的關(guān)鍵所在[17]。

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Abstract? Vocational education governance is the process in which different interest subjects play each other to promote the development of vocational education. From the perspective of policy-making subject， executive subject and target group， the subjects participating in vocational education governance can be divided into the central government， local government and the public. In the process of the governance of vocational education， the central government maintains the institutional logic of central government authority through bureaucratic system and sport-based governance mechanism， the local governments safeguard the interests of local governments through ways of alternative execution and conspiratorial response， and the public safeguards their own interests through organized participation and unorganized participation， which constitute the deep institutional logic of vocational education governance.

Key words? vocational education governance; central government; local government; public; institutional logic

Author? Li Yang， postgraduate of Shaanxi Normal University （Xian 710062）