(華東政法大學(xué)中國法治戰(zhàn)略研究中心，上海200042)

中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)推進(jìn)司法改革提出了一系列規(guī)劃[1]33。其中一個(gè)具有重大體制變革意義的內(nèi)容就是要“推動(dòng)省以下地方法院、檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”，理由是“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”“保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”。習(xí)近平總書記在《對(duì)<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干問題的決定>的說明》中也專門提到這一點(diǎn)。推動(dòng)人財(cái)物統(tǒng)一管理，目的就是要排除地方各種因素對(duì)司法機(jī)關(guān)的干預(yù)，即通常所說的，使司法活動(dòng)去“地方化”[2]。

由于地域差別和不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，中西部地區(qū)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)短缺的問題一直比較突出。雖然經(jīng)過2008年以來新一輪司法體制和機(jī)制改革，檢察事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)條件有所提高，但是，一些歷史遺留問題和新出現(xiàn)的情況仍然制約著檢察機(jī)關(guān)。

一、中西部地區(qū)推行省以下檢察機(jī)關(guān)財(cái)物統(tǒng)一管理面臨的困難

(一)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低且財(cái)政保障不能完全到位

2008年年底，以中共中央批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》為標(biāo)志，我國開啟了新一輪的政法經(jīng)費(fèi)體制改革。中央將原來“分級(jí)負(fù)擔(dān)、分級(jí)管理”的體制改革成“明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的政法經(jīng)費(fèi)保障體制；確立了分項(xiàng)目、分區(qū)域、分部門的政法經(jīng)費(fèi)分類保障政策，將政法經(jīng)費(fèi)劃分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)(包括日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)和辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi))、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)等四大類①。人員經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分區(qū)域按比例負(fù)擔(dān)[3]。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同及經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)支出的地區(qū)差別，中西部檢察經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍低于東部，西部多數(shù)省份(自治區(qū))甚至比東部發(fā)達(dá)地區(qū)落后3～5年，具體數(shù)據(jù)如表1所示。而且，西部各省的檢察經(jīng)費(fèi)主要指標(biāo)也存在一定差距②，具體數(shù)據(jù)見表2、表3和表4。

表1 部分省份(自治區(qū))縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)比較 (單位:萬元)

數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局和相關(guān)省份縣級(jí)人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)意見.

表2 西部3省(自治區(qū))縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)比較 (單位:萬元)

數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局和相關(guān)省份縣級(jí)人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)意見.

表3 2012年西部4省(自治區(qū))中央和省級(jí)財(cái)政安排的政法轉(zhuǎn)移支付資金 (單位:萬元)

表4 2012年西部4省(自治區(qū))人均檢察經(jīng)費(fèi)支出 (單位:萬元)

以經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)省份青海為例，2006年，青海省制定的檢察機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)(從2007年開始執(zhí)行)不僅只有廣東省的2/5，而且也只有臨近省份寧夏的一半。如果單從人均GDP考量，青海和寧夏接近，而青海人口總量為591萬，寧夏人口總量為602萬，也比較接近；隨著中央、司法部和省委、省政府的重視，青海省檢察經(jīng)費(fèi)投入力度不斷加大③。單就2012年中央和省財(cái)政的政法轉(zhuǎn)移支付資金而言，青海獲得的資金占檢察經(jīng)費(fèi)總收入的比例在西部省份中是最高的，達(dá)到38.59%；在2007～2009年的3年間，青海省檢察院依靠中央補(bǔ)助資金支持，將辦案補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)全額分配下達(dá)到基層，占到州市分院全部辦案經(jīng)費(fèi)的60%、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)的90%，有力提升了基層檢察經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，名列西部省份前茅[4]。

中西部財(cái)政困難地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)對(duì)中央政法轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度較大。以人均GDP全國墊底的貴州省為例，辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度平均達(dá)到50%左右，高的可達(dá)90%以上。像黔東南州，該地區(qū)財(cái)政較為緊張，在“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”基礎(chǔ)上，黔東南州財(cái)政對(duì)辦案經(jīng)費(fèi)實(shí)行零預(yù)算，幾乎沒有其他專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)補(bǔ)助，主要靠中央轉(zhuǎn)移支付資金的節(jié)約使用，辦案經(jīng)費(fèi)開支經(jīng)常捉襟見肘。

此外，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)追加較多，對(duì)案款返還依賴較重[5]。在中西部貧困地區(qū)，對(duì)于基層檢察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，多數(shù)地方的財(cái)政無法保障安排項(xiàng)目支出預(yù)算，對(duì)大要案、交辦案件、突出性專項(xiàng)工作等經(jīng)費(fèi)沒有建立保障機(jī)制[6]。以筆者走訪過的貴州為例，部分人口多、案件多的地級(jí)市、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)，由于辦案支出大，中央轉(zhuǎn)移支付的辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)在轉(zhuǎn)移支付總額中比例只有50%左右，辦案資金主要依賴同級(jí)財(cái)政給予專項(xiàng)補(bǔ)助。如威寧縣2012年支出辦案經(jīng)費(fèi)820萬元、2013年1 000多萬元，而中央轉(zhuǎn)移支付辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)2012年僅為191萬元、2013年為205萬元，主要靠縣財(cái)政補(bǔ)助。2012年市、縣級(jí)財(cái)政安排檢查經(jīng)費(fèi)的比例，畢節(jié)市為88%、六盤水市為87%、貴陽市為82%、都勻市為75%，具體數(shù)據(jù)見表5。

表5 2012年貴州省內(nèi)地級(jí)區(qū)域檢察機(jī)關(guān)人均

因?yàn)榻?jīng)費(fèi)預(yù)算少、追加多，不可避免地依賴職務(wù)犯罪案件辦案款返還，有的地方財(cái)政甚至還在重復(fù)“以收定支、收支掛鉤”的老路——將經(jīng)費(fèi)預(yù)算與檢察機(jī)關(guān)上繳的贓款贓物掛鉤，未按照預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用原則統(tǒng)籌核定，造成地方贓款返還成為辦案經(jīng)費(fèi)的重要來源，一些市縣不同程度存在為“錢”辦案的現(xiàn)象。

(二)新法實(shí)施客觀上增加了檢察機(jī)關(guān)的辦案成本

全國人大于2012年3月通過了新修訂的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)。這是新中國成立以來第一次修改《刑事訴訟法》。加強(qiáng)人權(quán)保障是本次修改的指導(dǎo)意見之一，特別是有關(guān)犯罪嫌疑人權(quán)利保障的各項(xiàng)制度，需要司法機(jī)關(guān)認(rèn)真落實(shí)和相互配合。新修訂《刑事訴訟法》的實(shí)施在客觀上增加了檢察機(jī)關(guān)的辦案成本，原因有以下幾個(gè)方面 。

第一，新《刑事訴訟法》完善了律師介入偵查的規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)大了律師會(huì)見權(quán)、閱卷權(quán)等內(nèi)容，增強(qiáng)了律師在刑事訴訟中對(duì)偵查機(jī)關(guān)的制衡力[7]。新《刑事訴訟法》第三十八條允許律師“查閱、摘抄、復(fù)制本案的案卷材料”，范圍大于舊法規(guī)定的“本案的訴訟文書、技術(shù)性鑒定材料”。為方便律師依法了解案情和證據(jù)，各地檢察機(jī)關(guān)陸續(xù)成立案件管理辦公室，一些基層檢察機(jī)關(guān)還撥出經(jīng)費(fèi)購買設(shè)備、設(shè)立專門的律師閱卷室，律師辯護(hù)的權(quán)利進(jìn)一步得到保障。

第二，新《刑事訴訟法》第七十三條賦予檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)職能，即偵監(jiān)部門監(jiān)督公安機(jī)關(guān)指定居所監(jiān)視居住的決定是否合法。指定監(jiān)視居住雖然由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，但檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)進(jìn)行審批、監(jiān)督以及予以協(xié)助[8]。對(duì)于能夠保證辦案安全的犯罪嫌疑人，在指定居所監(jiān)視居住的執(zhí)行過程中，檢察機(jī)關(guān)安排專人負(fù)責(zé)，并由2人以上負(fù)責(zé)日常的安全防范。安全防范的重點(diǎn)是犯罪嫌疑人的人身權(quán)利，即嚴(yán)格防止自殺、自殘和防范來自外界的人身危險(xiǎn)。根據(jù)2013年1月1日開始施行的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第一百一十三條的規(guī)定：“指定居所監(jiān)視居住的，不得要求被監(jiān)視居住人支付費(fèi)用。”因此，檢察機(jī)關(guān)作為決定機(jī)關(guān)，在業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出中又多了一項(xiàng)指定居所食宿等費(fèi)用的內(nèi)容。以筆者在基層檢察機(jī)關(guān)掛職的經(jīng)歷，假設(shè)每年進(jìn)行指定居所監(jiān)視居住2人，根據(jù)辦案工作實(shí)際，每監(jiān)視1人需要4～6名安保人員，每名安保人員食宿費(fèi)200～300元/人·天，按照6個(gè)月(180天)的法定最長期限計(jì)算，每年縣級(jí)基層檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)視居住需要花費(fèi)28.8萬元至64.8萬元。這其中還未加入被監(jiān)視居住人員的生活費(fèi)用。事實(shí)上，被監(jiān)視居住人員的生活條件在所在區(qū)域都是比較高的。

第三，新《刑事訴訟法》第一百二十一條要求對(duì)“可能判處無期徒刑、死刑和其他重大犯罪”等3類案件，全程錄音或者錄像偵查人員訊問犯罪嫌疑人的情況。雖然2005年最高人民檢察院在檢察系統(tǒng)大力推行職務(wù)犯罪全程錄音錄像制度，并頒發(fā)了細(xì)則，但新《刑事訴訟法》擴(kuò)大了范圍、提高了強(qiáng)制性和要求，又一次增加了檢察機(jī)關(guān)的人力、物力以及辦案經(jīng)費(fèi)的支出。不考慮其他因素，僅就為了適應(yīng)技術(shù)偵查手段、電子證據(jù)、同步錄音錄像的要求而言，職務(wù)犯罪偵查部門至少需要配備1名技偵人員和1名同步錄音錄像工作人員[9]。

第四，新《刑事訴訟法》第五編增加了未成年人刑事案件特別程序，在“教育為主、懲罰為輔”的原則下，檢察機(jī)關(guān)的工作不單純著眼于打擊、預(yù)防犯罪，而是注重“教育、感化挽救”。這不僅增加了檢察干警的工作量，而且要求辦案人員素質(zhì)更高，既要有扎實(shí)的法律基礎(chǔ)，又能熟悉未成年人身心特點(diǎn)，甚至還要具備一定的心理學(xué)知識(shí)[10]。而目前基層檢察機(jī)關(guān)普遍面臨案多人少的困境，尤其是偵監(jiān)、公訴、反貪等業(yè)務(wù)部門，加上承擔(dān)了過多執(zhí)法辦案之外的其他工作，執(zhí)行新法新規(guī)面臨專門人才以及財(cái)力、物力等資源的不足。

第五，新《刑事訴訟法》將強(qiáng)制醫(yī)療制度從行政化走向司法化，“兩高”司法解釋及公安部刑事辦案規(guī)則也相繼對(duì)此作出規(guī)定，但從整體上看，目前該制度仍處于探索階段，存在諸多不足和缺陷[11]。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》明確規(guī)定公訴部門和監(jiān)所檢察部門分別承擔(dān)對(duì)強(qiáng)制醫(yī)療的決定和執(zhí)行的法律監(jiān)督職能，但強(qiáng)制醫(yī)療既需要一定的醫(yī)學(xué)知識(shí)也需要專業(yè)的法律知識(shí)，這使得檢察機(jī)關(guān)人員不足與辦案量增大的矛盾更加突出。這一方面需要對(duì)現(xiàn)職人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，適當(dāng)增加具有醫(yī)療知識(shí)的檢察人員；另一方面，也需要加強(qiáng)法院、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作配合。不單是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，西部省份的一些檢察機(jī)關(guān)也撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和人力，在轄區(qū)內(nèi)的安康醫(yī)院(由公安機(jī)關(guān)管理的精神疾病治療?？漆t(yī)院)設(shè)立派駐檢察室[12]。

第六，根據(jù)新《刑事訴訟法》第六十三條的規(guī)定：“證人作證的補(bǔ)助列入司法機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由同級(jí)政府財(cái)政予以保障”。這部分補(bǔ)助包括交通、住宿、就餐等費(fèi)用。實(shí)踐中，鑒定人、被害人等在參與訴訟和出庭作證時(shí)的安全保障及其所需的食、宿、交通等費(fèi)用開支都有不同程度的增長[13]。事實(shí)上，新《刑事訴訟法》實(shí)施以來，不單是需要對(duì)檢察干警進(jìn)行強(qiáng)制醫(yī)療方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為了更好地貫徹立法意圖和執(zhí)行法律法規(guī)，各地各級(jí)檢察干警的培訓(xùn)內(nèi)容增加、相關(guān)費(fèi)用增加[14]。

(三)計(jì)財(cái)機(jī)構(gòu)不健全及專業(yè)人才緊缺

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，計(jì)財(cái)裝備工作屬于后勤保障工作。由于歷史原因，中西部地區(qū)比東部發(fā)達(dá)地區(qū)更容易出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)計(jì)財(cái)機(jī)構(gòu)不健全、專業(yè)人才緊缺的問題。一方面，大部分縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)將計(jì)財(cái)工作歸辦公室管理，而辦公室作為一個(gè)內(nèi)設(shè)部門，負(fù)擔(dān)著整個(gè)機(jī)關(guān)的各項(xiàng)后勤服務(wù)工作，隸屬于辦公室的計(jì)財(cái)人員還需要負(fù)擔(dān)除計(jì)財(cái)工作外的辦公室、研究室、技術(shù)科、法警隊(duì)、研究室等綜合部門的其他工作，任務(wù)繁重。在貴州省內(nèi)，89個(gè)縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)中僅有41個(gè)設(shè)有計(jì)財(cái)機(jī)構(gòu)，其他縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)將計(jì)財(cái)科(職能)掛在辦公室；全省計(jì)財(cái)部門在編在崗373人(含駕駛員120人)，實(shí)有財(cái)務(wù)人員和負(fù)責(zé)人合計(jì)253人。以筆者到過的安順市為例，全市1個(gè)市級(jí)院、6個(gè)縣級(jí)院，財(cái)會(huì)人員只有14人，只有市級(jí)院設(shè)立獨(dú)立財(cái)會(huì)機(jī)構(gòu)，所屬的4名管理人員需要負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理、車輛管理、兩房建設(shè)、裝備管理、涉案款物管理、食堂管理、機(jī)關(guān)事務(wù)環(huán)境衛(wèi)生維修維護(hù)等工作，人員少、事務(wù)雜、任務(wù)重。

另一方面，中西部地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的計(jì)財(cái)人員普遍專業(yè)性不強(qiáng)，且存在年齡偏大、多崗位兼職等問題。作為一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，計(jì)財(cái)裝備工作需要具有較強(qiáng)專業(yè)能力的人員從事。在目前只有通過“公務(wù)員考試+司法考試”才能成為檢察官的體制下，加上編制問題，檢察隊(duì)伍人員專業(yè)性太強(qiáng)，行政裝備等非純法律工作被放在領(lǐng)導(dǎo)次要考慮的位置。中西部基層檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)難免只注意業(yè)務(wù)部門用人，導(dǎo)致單位內(nèi)部計(jì)財(cái)裝備工作人員專業(yè)水平普遍較低，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的高素質(zhì)人才匱缺，較難適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)計(jì)財(cái)裝備工作的新要求[15]?！?012年全國檢察機(jī)關(guān)計(jì)劃財(cái)務(wù)裝備工作先進(jìn)個(gè)人”的榮譽(yù)授予了若干位辦公室主任。比如，海南文昌市檢察院辦公室主任楊機(jī)、湖南祁陽縣檢察院辦公室主任王蔚、山東平度市檢察院辦公室主任周志堅(jiān)等[16]。榮譽(yù)稱號(hào)的評(píng)選雖然是多種因素綜合考量后的結(jié)果，但從宣傳事跡上看，這些同志都不是會(huì)計(jì)、審計(jì)等計(jì)財(cái)專業(yè)人員出身。之所以在這里作為例子列舉，一方面是要肯定這些同志為檢察事業(yè)做出的貢獻(xiàn)，而他們的事跡也從另一個(gè)方面反映了目前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部計(jì)財(cái)專業(yè)人員青黃不接的局面。部分基層檢察機(jī)關(guān)為了緩解人員緊張問題，不得不增加編外人員。但是，編外人員待遇低于檢察人員，這就容易導(dǎo)致出現(xiàn)“鐵打的檢察院，流水的計(jì)財(cái)人員”的現(xiàn)象。

(四)其他因素

不少中西部基層檢察機(jī)關(guān)擔(dān)心省以下財(cái)物統(tǒng)一管理后，“兩房”(辦案用房、專業(yè)技術(shù)用房)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的撥付問題。一方面，一些地級(jí)市、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于本省已經(jīng)列入“十二五”規(guī)劃，尚未得到投資安排的“兩房”項(xiàng)目，積極申報(bào)和開工建設(shè)。另一方面，一些地級(jí)市、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)“兩房”以外的經(jīng)由地方批準(zhǔn)的附屬基建項(xiàng)目存在資金缺口，“兩房”經(jīng)費(fèi)中中央預(yù)算內(nèi)投資以外的資金需求較大。在一些地區(qū)，中央基建投資預(yù)算資金及省級(jí)配套資金主要保證主體工程建設(shè)，內(nèi)部裝修及附屬工程設(shè)施建設(shè)資金主要依靠地方自籌解決。

此外，網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)費(fèi)、職務(wù)犯罪偵查信息化建設(shè)費(fèi)、預(yù)防職務(wù)犯罪專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、統(tǒng)一業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)及其他設(shè)備的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)、維穩(wěn)工作經(jīng)費(fèi)、派出檢察室建設(shè)及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、購買社會(huì)服務(wù)費(fèi)等，也都是現(xiàn)實(shí)發(fā)生和大幅度增加的費(fèi)用。

二、中西部地區(qū)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)財(cái)物統(tǒng)一管理改革的對(duì)策和建議

(一)建立財(cái)物統(tǒng)一管理的總體架構(gòu)及模式

省以下檢察機(jī)關(guān)財(cái)物統(tǒng)一管理改革的關(guān)鍵在于明確保障的主體，主要任務(wù)在于建立一套能夠支撐獨(dú)立公正行使檢察權(quán)、并配合“以審判為中心”的政法經(jīng)費(fèi)保障體制。具體來講，就是要解決經(jīng)費(fèi)“由誰出、出多少、怎么管理”三大問題。

“經(jīng)費(fèi)由誰出”是要解決檢察經(jīng)費(fèi)保障的主體責(zé)任問題，具體由哪級(jí)財(cái)政(哪些部門)來保障。根據(jù)中央精神和有關(guān)文件，司法經(jīng)費(fèi)保障改革的最終目標(biāo)是由中央財(cái)政進(jìn)行保障?，F(xiàn)階段的經(jīng)費(fèi)來源可以按照不同類別，由省級(jí)、中央財(cái)政分別來承擔(dān)。具體來說，即人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)列入省級(jí)財(cái)政預(yù)算保障；辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)列入中央財(cái)政預(yù)算和省級(jí)財(cái)政配套保障；“兩房”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政按比例負(fù)擔(dān)。

“經(jīng)費(fèi)出多少”是要解決保障的標(biāo)準(zhǔn)問題。目前，中央對(duì)改革試點(diǎn)明確“只做加法”的方針，即改革后各類經(jīng)費(fèi)保障水平不低于改革前的水平。從以往改革來看，確定新標(biāo)準(zhǔn)不容易，然而，要建立起與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、與檢察工作需要相適應(yīng)的合理經(jīng)費(fèi)增長機(jī)制難度更大。因此，“經(jīng)費(fèi)出多少”的核心是如何落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)及如何建立長效的監(jiān)督考核機(jī)制。中西部地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真分析各類案件的辦案成本，細(xì)化成本變量因素，為爭(zhēng)取中央和省級(jí)政法轉(zhuǎn)移支付資金提供真實(shí)、有效的依據(jù)。還需要進(jìn)一步研究本地檢察機(jī)關(guān)辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)的支出比例，為真正落實(shí)分項(xiàng)目保障檢察經(jīng)費(fèi)奠定基礎(chǔ)。中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)加大對(duì)西部地區(qū)政法基本建設(shè)項(xiàng)目的支持力度，避免出現(xiàn)貧困地區(qū)檢察人才“難進(jìn)、難留”的窘境?？梢耘浜衔鞑看箝_發(fā)戰(zhàn)略，建立西部地區(qū)政法基本建設(shè)中央財(cái)政保障機(jī)制，特別是國家發(fā)改委下達(dá)的基本建設(shè)項(xiàng)目，可以比照中央辦案補(bǔ)助專款和裝備補(bǔ)助的方式，按階段拿出一定資金，解決政法基本建設(shè)項(xiàng)目缺額資金或者債務(wù)。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要有關(guān)部門請(qǐng)求中央財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度。在經(jīng)費(fèi)來源問題上，除中央轉(zhuǎn)移支付外，可以通過改變稅收省級(jí)留成比例和市縣財(cái)政收入上繳省財(cái)政比例等措施解決。此外，辦案訴訟費(fèi)、罰沒收入應(yīng)全額上繳省財(cái)政，杜絕過去一些單位“收支掛鉤”的做法，確?！笆罩蓷l線”，避免辦案中的利益驅(qū)動(dòng)。罰沒和訴訟費(fèi)收入根據(jù)實(shí)際工作需要科學(xué)分配，可根據(jù)貢獻(xiàn)大小給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，但不能按現(xiàn)行做法給予比例返還，避免出現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)辦案的情形。建議地市級(jí)、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)追繳的贓款贓物統(tǒng)一上繳省級(jí)國庫管理，并按一定比例返還。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)案款移送的問題，建議設(shè)立專戶，這樣既可以簡(jiǎn)化手續(xù)，也方便案款移送法院；通過經(jīng)費(fèi)保障杠桿，促進(jìn)地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)特別是貧困地區(qū)檢察機(jī)關(guān)合理發(fā)展，確保公正執(zhí)法。

“經(jīng)費(fèi)怎么管理”是要解決財(cái)物統(tǒng)管后的主管責(zé)任問題，即改革后財(cái)物是由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)管，還是由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)管。這個(gè)問題事關(guān)檢察機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)物管理的話語權(quán)，實(shí)踐中存在兩種管理模式[17]。

第一種是垂直管理模式。即省(直轄市、自治區(qū))、市(州)、縣(區(qū)、旗)三級(jí)檢察機(jī)關(guān)，分別作為省財(cái)政的一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)預(yù)算單位，各單位預(yù)算編報(bào)由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)匯總后，報(bào)省財(cái)政分別審核，省財(cái)政根據(jù)核定的預(yù)算，將經(jīng)費(fèi)直接下達(dá)到每個(gè)預(yù)算單位。第二種是直屬管理。地級(jí)市、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)作為省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的預(yù)算管理直屬單位，由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)需求，編制全省檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一的預(yù)算報(bào)省財(cái)政審核，省財(cái)政將預(yù)算經(jīng)費(fèi)全部撥付到省級(jí)檢察機(jī)關(guān)，再由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，下?lián)芨鲉挝?。綜合調(diào)研收集的情況，結(jié)合前一輪政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，省以下財(cái)物統(tǒng)一管理后，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分類，并采取垂直管理與直屬管理相結(jié)合的方式，建議作如下操作。

首先，對(duì)于人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等一般性基本支出經(jīng)費(fèi)，采取垂直管理，即省級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)匯總各單位預(yù)算后，報(bào)省財(cái)政廳分別審核，省財(cái)政廳根據(jù)核定的預(yù)算，將經(jīng)費(fèi)直接下達(dá)到各預(yù)算單位。其次，對(duì)于辦案、裝備等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，仍按照現(xiàn)行管理模式，采取直屬管理，由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，測(cè)算轄區(qū)全年檢察機(jī)關(guān)年度辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)支出基數(shù)，編制經(jīng)費(fèi)開支預(yù)算，報(bào)省財(cái)政廳審核。省財(cái)政廳將核定的預(yù)算資金下達(dá)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)賬戶，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)各地辦案業(yè)務(wù)工作量、裝備建設(shè)實(shí)際狀況，將預(yù)算資金分解分配至各相關(guān)單位。

實(shí)現(xiàn)上述管理模式后，各省檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立省以下地方檢察機(jī)關(guān)扣押、凍結(jié)款物統(tǒng)一上繳省級(jí)國庫的機(jī)制：由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)在省財(cái)政部門設(shè)立一個(gè)暫扣款專戶，全省檢察機(jī)關(guān)的扣押凍結(jié)款都統(tǒng)一納入專戶管理。案件辦結(jié)后，由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)根據(jù)規(guī)定統(tǒng)一上繳國庫。同時(shí)，為鼓勵(lì)各單位的辦案積極性，建立辦案獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，由省財(cái)政、省級(jí)檢察機(jī)關(guān)綜合根據(jù)各地辦案數(shù)量等因素，將上繳的扣押款按一定比例，獎(jiǎng)勵(lì)各辦案單位，以微調(diào)補(bǔ)充辦案經(jīng)費(fèi)不足等問題。

(二)明確各類檢察經(jīng)費(fèi)保障的具體標(biāo)準(zhǔn)

上一輪的司法經(jīng)費(fèi)保障體制改革將檢察經(jīng)費(fèi)分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)(日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)、辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi))、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)等四大類別。省以下財(cái)物統(tǒng)一管理后，應(yīng)當(dāng)把實(shí)現(xiàn)全口徑核定檢察人員數(shù)量，全范圍覆蓋統(tǒng)管經(jīng)費(fèi)，作為本次改革力爭(zhēng)要達(dá)到的保障目標(biāo)[18]。

一是人員經(jīng)費(fèi)。由于人員經(jīng)費(fèi)事關(guān)檢察干警切身利益，事關(guān)檢察隊(duì)伍穩(wěn)定。檢察人員的保障應(yīng)當(dāng)包括目前檢察機(jī)關(guān)已有編制種類，即中央政法編制、行政事業(yè)編制、工勤人員編制，既涵蓋在職人員，也包括離退休人員。人員工資中的職務(wù)工資、級(jí)別工資、檢察官津貼等屬于國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的項(xiàng)目仍然執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)。改革后，在職人員經(jīng)費(fèi)全額由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌預(yù)算，對(duì)離退休人員經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)與在職人員一樣全額保障，避免因改革后將離退休人員經(jīng)費(fèi)交地方財(cái)政管理，造成離退休人員思想認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)導(dǎo)致上訪或過多偏激行為而引起新的社會(huì)矛盾。對(duì)執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn)的生活津貼(補(bǔ)貼)等，建議同一省份不同縣(區(qū))的檢察干警，按省份所在地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，確保檢察干警薪酬比同城的其他公務(wù)員微高，以更好地激發(fā)干警的工作積極性。此外，當(dāng)前工作中，由于政法編制不足，加上中西部基層檢察機(jī)關(guān)人才流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重，因此聘用制、合同制人員是當(dāng)前檢察工作的必要補(bǔ)充，此類經(jīng)費(fèi)也需要得到相應(yīng)保障。事業(yè)編制、聘用制、合同制人員的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)由省財(cái)政以所在地區(qū)在崗職工的平均工資為參照，分區(qū)域分類別予以保障。

二是日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)。舊的公用經(jīng)費(fèi)核定方式缺乏科學(xué)性，公用經(jīng)費(fèi)按人頭撥付，即根據(jù)檢察機(jī)關(guān)在職行政編制人員的數(shù)量來決定檢察機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)的多少，這種撥款方式忽視了辦案數(shù)量、辦案難度、工作強(qiáng)度等因素，缺乏科學(xué)性。各省檢察機(jī)關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)不宜“一刀切”，應(yīng)由省財(cái)政在原執(zhí)行的公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，重新根據(jù)各地物價(jià)水平、行政成本，制定包括設(shè)區(qū)市在內(nèi)的全省檢察機(jī)關(guān)日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)分類保障標(biāo)準(zhǔn)，由省財(cái)政全額承擔(dān)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地實(shí)際需求建立公用經(jīng)費(fèi)長效增長機(jī)制，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)水平建立與檢察發(fā)展需求相適應(yīng)的保障標(biāo)準(zhǔn)，避免因人財(cái)物實(shí)行省以下統(tǒng)管后，發(fā)達(dá)地區(qū)與貧困地區(qū)的差距進(jìn)一步拉大[19]。

三是辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)。辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)實(shí)有人數(shù)、辦案?jìng)€(gè)數(shù)及所承擔(dān)的工作任務(wù)情況，予以核定。建議在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障中，適當(dāng)向辦案經(jīng)費(fèi)傾斜，提高辦案經(jīng)費(fèi)下?lián)苤笜?biāo)比例，適當(dāng)縮減裝備經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，這樣可以緩解基層檢察機(jī)關(guān)辦案經(jīng)費(fèi)的不足，也可以解決采購難的問題，又不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。

四是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)。改革后檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)裝備的配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建議省級(jí)檢察機(jī)關(guān)會(huì)同省財(cái)政、省發(fā)改委等部門聯(lián)合制定一個(gè)具有可操作性的業(yè)務(wù)裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，按計(jì)劃分步驟統(tǒng)一實(shí)施，其經(jīng)費(fèi)按原有供給渠道不變，即繼續(xù)實(shí)行國家財(cái)政與省級(jí)財(cái)政相結(jié)合的保障體系，以保證檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)需求。實(shí)行經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)一管理以后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作也應(yīng)在省級(jí)檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施，建議基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)可由省級(jí)統(tǒng)一統(tǒng)籌和安排主要部分，地方政府適當(dāng)按比例分擔(dān)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的已有債務(wù)和正在進(jìn)行的基建項(xiàng)目可能產(chǎn)生的債務(wù)，建議一并上劃，由省財(cái)政一并制定和采取措施予以償還化解。具體可以借鑒安徽省來安縣的做法，由縣財(cái)政制定檢察辦案罰沒收入上繳國庫后追加撥款作為基建投資，不足部分由財(cái)政兜底的方式保障工程建設(shè)資金。這一資金保障方式是基層檢察機(jī)關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)資金保障的普遍措施，也是一種行之有效的措施，對(duì)基層院執(zhí)法辦案有一定促進(jìn)作用，也能減輕地方財(cái)政包攬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入的壓力。這樣，既能實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)一全面領(lǐng)導(dǎo)，又能體現(xiàn)地方黨委、政府在政權(quán)建設(shè)方面的責(zé)任[20]。

(三)解決省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)資產(chǎn)移交問題

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)的主要資產(chǎn)為各類辦案辦公所需的設(shè)備、“兩房”等基礎(chǔ)設(shè)施。省級(jí)財(cái)物統(tǒng)一管理后，這些辦公辦案所需的動(dòng)產(chǎn)設(shè)備整體移交，在實(shí)踐上沒有操作難度。但是“兩房”等基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)權(quán)移交，目前還存在不少具體問題。根據(jù)前期了解的情況，筆者認(rèn)為，資產(chǎn)移交應(yīng)重點(diǎn)解決兩大問題：一是已建成“兩房”的債務(wù)問題。實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)物統(tǒng)一管理后，應(yīng)當(dāng)按照“權(quán)責(zé)一致”原則，產(chǎn)權(quán)收歸省里，“兩房”基建已形成的債務(wù)，也應(yīng)當(dāng)由省里承擔(dān)。二是今后開展“兩房”建設(shè)的用地問題。省以下財(cái)物統(tǒng)一管理后，檢察機(jī)關(guān)的財(cái)物與地方脫離，“兩房”用地又歸地方審批，建設(shè)用地的規(guī)劃、審批可能會(huì)成為制約檢察機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的障礙。新的管理體制形成后，建議中央出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，要求各級(jí)地方政府對(duì)檢察機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地應(yīng)實(shí)行無償劃撥制度，以解決建設(shè)用地問題。

(四)加強(qiáng)檢察財(cái)務(wù)裝備管理組織建設(shè)

一是要健全計(jì)財(cái)裝備工作機(jī)構(gòu)。省級(jí)檢察機(jī)關(guān)計(jì)財(cái)裝備部門要健全財(cái)務(wù)管理、裝備管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理、國有資產(chǎn)管理、政府采購管理、內(nèi)部審計(jì)等職能科室；地市級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)置計(jì)財(cái)裝備部門，并配置充足的工作力量；縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)具備條件的也要設(shè)置計(jì)財(cái)裝備部門，暫不具備條件的要配備會(huì)計(jì)、出納等專職管理人員。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)組織體系建設(shè)的總體部署，進(jìn)一步規(guī)范計(jì)財(cái)裝備部門職能定位，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)名稱。二是要充實(shí)檢務(wù)保障專業(yè)人員，探索在省級(jí)、地市級(jí)檢察院建立總會(huì)計(jì)師制度。加大人才引進(jìn)和內(nèi)部調(diào)配力度，多渠道引進(jìn)專門人才、復(fù)合型人才，加快培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部，不斷提高隊(duì)伍專業(yè)化水平。建立檢察機(jī)關(guān)計(jì)財(cái)裝備工作專家?guī)欤浞职l(fā)揮其決策支持作用。按照檢察人員分類管理的要求，積極探索建立計(jì)財(cái)裝備干部的專門化管理機(jī)制。改變過去那種“業(yè)務(wù)部門不要、沒地方去的人才到計(jì)財(cái)部門工作”的觀念，重新認(rèn)識(shí)該崗位的重要性，選配德才兼?zhèn)?、精通?cái)務(wù)會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)的干部進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的計(jì)財(cái)部門。

三、余 論

檢務(wù)保障是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的前提和基礎(chǔ)，檢務(wù)經(jīng)費(fèi)保障的水平和層次直接關(guān)乎檢察機(jī)關(guān)能否獨(dú)立行使檢察權(quán)，能否強(qiáng)化法律監(jiān)督職能、維護(hù)社會(huì)公平正義，能否服務(wù)大局、保障民生、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。當(dāng)前加強(qiáng)檢察經(jīng)費(fèi)保障工作面臨著良好機(jī)遇，黨中央、國務(wù)院對(duì)檢察經(jīng)費(fèi)保障問題高度重視，要求逐步建立和完善檢察經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

省以下檢察機(jī)關(guān)財(cái)物統(tǒng)一管理的目的是為全國檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理服務(wù)，將來可以借鑒美國的聯(lián)邦法院行政管理局(Federal Courts Administration)，在大陸設(shè)計(jì)一個(gè)同時(shí)獨(dú)立于檢察機(jī)關(guān)和司法部的檢察院行政管理局[21]。作為運(yùn)行“聯(lián)邦法院+州法院”雙重司法系統(tǒng)的國家，美國大多數(shù)州法院也參照聯(lián)邦成立了州法院行政事務(wù)管理辦公室，雖然內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的種類和數(shù)量不同，但是職能基本相似。未來的檢察院行政管理局是一個(gè)接受人大監(jiān)督，在政法委領(lǐng)導(dǎo)下的由專業(yè)行政人員組成的機(jī)構(gòu)。它作為檢察系統(tǒng)行政事務(wù)的集中管理機(jī)構(gòu)，管理各級(jí)檢察系統(tǒng)的預(yù)算、人事、采購和其他日常及服務(wù)性事務(wù)，目的在于支持司法系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，讓檢察官注意力能夠集中于案件之中。

注 釋：

① 根據(jù)《最高人民檢察院、財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈檢察業(yè)務(wù)費(fèi)開支范圍和管理辦法的規(guī)定〉的通知》(高檢會(huì)〔1992〕29號(hào))和財(cái)政部《政府預(yù)算收支科目》的規(guī)定,縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的范圍分為日常公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)兩部分.

② 參見廣東省財(cái)政廳、廣東省高級(jí)人民法院、廣東省人民檢察院《關(guān)于印發(fā)廣東省縣級(jí)人民法院人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施意見的通知》(粵財(cái)行〔2007〕51號(hào));山西省財(cái)政廳、山西省人民檢察院《山西省縣級(jí)人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)》;江西省財(cái)政廳、江西省高級(jí)人民法院、江西省人民檢察院《關(guān)于建立和完善縣級(jí)法院檢察院經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的意見》;內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳、內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院《關(guān)于印發(fā)〈內(nèi)蒙古自治區(qū)旗縣級(jí)人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施意見〉的通知》(內(nèi)財(cái)行〔2006〕1385號(hào));湖北省財(cái)政廳、湖北省人民檢察院《湖北省縣級(jí)人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)》;寧夏回族自治區(qū)人民政府《關(guān)于建立我區(qū)縣級(jí)人民檢察院經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的實(shí)施意見》(寧政發(fā)〔2007〕26號(hào));青海省財(cái)政廳、青海省人民檢察院《青海省縣級(jí)人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)》;貴州省財(cái)政廳、貴州省人民檢察院、貴州省司法廳《貴州省縣級(jí)人民檢察院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)》(黔財(cái)行〔2012〕65號(hào));《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2007》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2009》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2010》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》.

③ 參見青海省司法廳辦公室《關(guān)于印發(fā)〈王勝德同志在全省司法行政基層建設(shè)工作會(huì)議上的講話〉的通知》(青司辦〔2012〕66號(hào)).