高榮偉

日前，據(jù)俄媒報(bào)道，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了一項(xiàng)針對(duì)境內(nèi)的“外媒-外國(guó)代理人”加強(qiáng)監(jiān)管的法律修正案。該法案規(guī)定，自然人也將被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”。

據(jù)悉，俄羅斯頒布的新法案是對(duì)西方限制俄羅斯媒體活動(dòng)的對(duì)稱回應(yīng)。有媒體表示，“這一修正案可看作是對(duì)2017年出臺(tái)的《非商業(yè)組織法》中有關(guān)‘媒體外國(guó)代理人條款的補(bǔ)充，是俄反制美國(guó)和西方國(guó)家干涉俄羅斯內(nèi)政的又一重要法律手段?！?/p>

擴(kuò)大“外國(guó)代理人”認(rèn)定范圍

法案革新點(diǎn)之一是自然人也可被認(rèn)定是外媒-外國(guó)代理人。俄《消息報(bào)》報(bào)道稱，上述標(biāo)準(zhǔn)適用于實(shí)際上發(fā)揮著媒體作用，但在法律上未注冊(cè)為媒體的人，特別是那些涉及傳播社會(huì)政治信息的個(gè)體。因?yàn)橐酝鈬?guó)代理人受《非商業(yè)組織法》管理，但該法并未明確覆蓋這一群體。

這項(xiàng)法律規(guī)定，與“外國(guó)代理人”合作并從外國(guó)獲得資金的個(gè)人可被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”;如果個(gè)人或俄羅斯法人傳播由“外國(guó)代理人”媒體創(chuàng)建和傳播的信息及材料，這些個(gè)人和法人可被列為“外國(guó)代理人”。根據(jù)新法案，被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”的媒體及個(gè)人在俄登記時(shí)需要注明這一身份，他們發(fā)布的所有信息也需要標(biāo)明來(lái)源于“外國(guó)代理人”媒體。倘若它們違反信息傳播法規(guī)，其網(wǎng)絡(luò)資源將被屏蔽或者被罰款，其中對(duì)個(gè)人罰款為1萬(wàn)～10萬(wàn)盧布（1元人民幣約合9盧布），對(duì)法人罰款為50萬(wàn)～500萬(wàn)盧布。

據(jù)《俄羅斯報(bào)》報(bào)道，2018年，莫斯科法院就曾以“提交的報(bào)告沒(méi)能說(shuō)明他們從‘新聞自由基金會(huì)得到資金的用途”為由，對(duì)俄《新時(shí)代》雜志罰款338000美元。截至目前，被俄司法部列為“外國(guó)代理人”的美國(guó)媒體有10家，包括“美國(guó)之音”、自由歐洲電臺(tái)—自由電臺(tái)等。

此外，根據(jù)該法律規(guī)定，其相關(guān)管理權(quán)限也有所變化。根據(jù)2017年出臺(tái)的《非商業(yè)組織法》中有關(guān)“媒體外國(guó)代理人”條款，俄司法部有權(quán)獨(dú)立認(rèn)定“媒體外國(guó)代理人”;而根據(jù)普京此次簽署的法律修正案，俄司法部需要與外交部協(xié)調(diào)后共同認(rèn)定“外國(guó)代理人”。根據(jù)規(guī)定，所有外國(guó)代理人，最終由俄羅斯司法部、內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)進(jìn)行登記，而登記清單，將由俄司法部保存。

除了上述修改，俄法律界人士和媒體認(rèn)為，此次的法律修正案與2017年出臺(tái)的《非商業(yè)組織法》中有關(guān)“媒體外國(guó)代理人”的條款仍有幾點(diǎn)相同之處。

其一，約束性質(zhì)保持不變。無(wú)論是2017年的《非商業(yè)組織法》，還是普京剛剛簽署的法律修正案，一旦被認(rèn)定為“外國(guó)代理人”，俄相關(guān)部門(mén)將對(duì)其采取的限制和約束政策沒(méi)有改變。俄國(guó)家杜馬負(fù)責(zé)調(diào)查外國(guó)干涉俄羅斯內(nèi)政的議員瓦西里·皮斯卡廖夫指出，在被列入相關(guān)“外國(guó)代理人”清單后，自然人和法人實(shí)體仍然可以活動(dòng)和發(fā)表信息，但需要滿足一系列強(qiáng)制性要求。例如，需要定期向俄司法部上交報(bào)告，說(shuō)明資金來(lái)源、花銷、要達(dá)到何種目的以及管理人員情況。

其二，反制目標(biāo)沒(méi)有改變。此次修正案對(duì)《非商業(yè)組織法》中有關(guān)“媒體外國(guó)代理人”條款所作的補(bǔ)充，仍然是對(duì)美國(guó)和西方國(guó)家干涉俄羅斯內(nèi)政的反制措施，目標(biāo)主體仍是美國(guó)和西方國(guó)家。正如俄國(guó)家杜馬信息政策、信息技術(shù)和通信委員會(huì)主席萊文所指出的，“修正案是針對(duì)其他國(guó)家對(duì)俄媒體不友好的對(duì)等回應(yīng)”。

美國(guó)的《外國(guó)代理人登記法》

俄媒發(fā)表評(píng)論指出此次新修訂的法案，是對(duì)美國(guó)和西方國(guó)家最新一輪舉措的回應(yīng)。此前，“今日俄羅斯”電視臺(tái)在美國(guó)被要求以“外媒—外國(guó)代理人”身份注冊(cè)。

據(jù)外媒報(bào)道，2017年11月30日，美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)表聲明稱，由于“今日俄羅斯”（RT）電視臺(tái)是作為“外國(guó)代理人”登記的，該臺(tái)記者被取消了國(guó)會(huì)采訪資格，決定立即生效。聲明中稱：“相關(guān)委員會(huì)行使了自己的權(quán)利，于2017年11月21日一致投票決定取消RT電視臺(tái)記者的采訪資格。”

此前，11月13日，美國(guó)負(fù)責(zé)國(guó)家安全事務(wù)的代理副總檢察長(zhǎng)達(dá)納·博恩特（Dana J. Boente）發(fā)表聲明，稱已依《外國(guó)代理人登記法案》要求，將RT等媒體機(jī)構(gòu)列入司法部“外國(guó)代理人”名錄，并挑明俄羅斯政府是其幕后主要“操控者”與“委托人”。他強(qiáng)調(diào)，美國(guó)公民有權(quán)知曉那些為他國(guó)利益而影響政府或公眾的行為主體，而所有被界定為“外國(guó)代理人”的機(jī)構(gòu)，不論其所屬國(guó)家和民族，其在美國(guó)的行為則都應(yīng)嚴(yán)格服從于美國(guó)法律，并以“外媒—外國(guó)代理人”身份注冊(cè)。

迫于無(wú)奈，RT電視臺(tái)在截止日前登記為了“外國(guó)代理人”，該電臺(tái)隨即失去了當(dāng)年11月30日的國(guó)會(huì)采訪資格。隨后，RT電視臺(tái)自2018年4月1日起，喪失了在華盛頓區(qū)域的免費(fèi)上星資格。雖然美國(guó)方面大肆宣稱此舉僅與RT電視臺(tái)的中轉(zhuǎn)公司將廣播執(zhí)照拍賣相關(guān)，但俄羅斯方面認(rèn)為停播與該電臺(tái)被迫登記為外國(guó)代理人有很大關(guān)聯(lián)。

在此次美俄的媒體戰(zhàn)中，美國(guó)對(duì)抗俄羅斯媒體主要依據(jù)的法案是美國(guó)的《外國(guó)代理人登記法》（FARA ，The Foreign Agents Registration Act）。那么，《外國(guó)代理人登記法》又是一個(gè)什么東西呢？

所謂《外國(guó)代理人登記法案》，即是1938年10月經(jīng)美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)而頒布的“聯(lián)邦信息披露法令”的重要組成部分。1938年，為了防止外部勢(shì)力滲透，美國(guó)頒布了《外國(guó)代理人登記法》。該法案規(guī)定，凡是受到外國(guó)直接或者間接委托在美國(guó)從事活動(dòng)的個(gè)人或者組織，都必須到美國(guó)司法部登記。該法案明文規(guī)定，“在政治或‘準(zhǔn)政治層面代表外國(guó)利益的主體，須定期披露、公開(kāi)與外國(guó)委托人之間的聯(lián)系，以及受其經(jīng)濟(jì)資助、支持所施行的相關(guān)行為與活動(dòng)”。

FARA第611節(jié)詳細(xì)規(guī)定了受FARA約束的“外國(guó)代理人”的概念?！巴鈬?guó)代理人”主要指外國(guó)委托人的代理、代表，或受外國(guó)委托人直接或間接控制，或接受外國(guó)委托人資助等人士，為外國(guó)委托人的利益，在美國(guó)境內(nèi)開(kāi)展政治活動(dòng)，或從事?lián)喂碴P(guān)系顧問(wèn)或宣傳代理、收集或分發(fā)捐款或貸款、與美國(guó)政府或官員接觸等準(zhǔn)政治活動(dòng)。其中，“外國(guó)委托人”是與“外國(guó)代理人”相對(duì)應(yīng)的概念，主要包括外國(guó)政府、外國(guó)政黨、美國(guó)境外的個(gè)人或其他主體，以及根據(jù)外國(guó)法設(shè)立或主營(yíng)業(yè)地在國(guó)外的合伙、協(xié)會(huì)、公司或組織等。

值得注意的是，在美國(guó)，只要滿足一份復(fù)雜清單中的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)被認(rèn)定是外國(guó)代理人（并且法律適用范圍非常有選擇性）。此外，在美國(guó)，與外媒-外國(guó)代理人合作的任何人都可能落入外國(guó)代理人相關(guān)法律的監(jiān)管范圍。可以說(shuō)，美國(guó)頒布的《外國(guó)代理人登記法》不僅是一個(gè)非政府組織登記法，也是一個(gè)全面監(jiān)督控制外國(guó)機(jī)構(gòu)或者外國(guó)人在美國(guó)境內(nèi)活動(dòng)的法律。

美國(guó)頒布的《外國(guó)代理人登記法》，一個(gè)重要目的就是為了控制外國(guó)政府、企業(yè)、非政府組織和個(gè)人在美國(guó)的活動(dòng)。如果被認(rèn)定為外國(guó)代理人，那么，在美國(guó)的一舉一動(dòng)都將會(huì)受到嚴(yán)密監(jiān)督控制，如果是新聞機(jī)構(gòu)，有可能會(huì)因?yàn)榇砣松矸荻痪芙^進(jìn)入白宮參加新聞報(bào)道活動(dòng)。

此后，美國(guó)政府多次修改《外國(guó)代理人登記法》，不斷擴(kuò)大該法的適用范圍。當(dāng)初美國(guó)頒布《外國(guó)代理人登記法》，目的是為了防止外部勢(shì)力介入美國(guó)的內(nèi)部事務(wù)，干擾美國(guó)正常社會(huì)秩序，修改后的《外國(guó)代理人登記法》則成了美國(guó)的“打手”，限制外國(guó)媒體在美國(guó)的采訪報(bào)道活動(dòng)，目的就是要在美國(guó)國(guó)內(nèi)形成嚴(yán)密的新聞審查和監(jiān)督控制系統(tǒng)，防止外國(guó)媒體客觀報(bào)道后美國(guó)人民了解事實(shí)的真相。

據(jù)此法案，RT在美國(guó)被迫注冊(cè)為“外國(guó)代理人”，業(yè)務(wù)將受到更多限制，如無(wú)法進(jìn)入國(guó)會(huì)采訪，必須定期申報(bào)財(cái)務(wù)和人事信息等。作為回應(yīng)，俄羅斯也啟動(dòng)了針?shù)h相對(duì)的反制措施。2019年11月26日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了《非商業(yè)組織法》中有關(guān)“媒體外國(guó)代理人”法案。

美國(guó)對(duì)此深表?yè)?dān)憂

俄媒指出，俄羅斯法律修正案是俄反制美國(guó)和西方國(guó)家干涉俄羅斯內(nèi)政的又一重要手段。此前，俄國(guó)家杜馬（議會(huì)下院）于2019年8月成立了“外部勢(shì)力干預(yù)俄內(nèi)政”特別調(diào)查委員會(huì)，最主要目的就是對(duì)美國(guó)和西方國(guó)家對(duì)俄境內(nèi)反對(duì)派勢(shì)力的支持進(jìn)行調(diào)查和取證，包括資金支持。

美方對(duì)俄羅斯的新法案表示擔(dān)憂。美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人摩根·奧爾塔古斯表示，美國(guó)對(duì)俄羅斯議會(huì)倉(cāng)促批準(zhǔn)有關(guān)“外國(guó)代理人”的法案感到震驚。美方認(rèn)為，俄羅斯新法案可能被用于打壓獨(dú)立的聲音。

對(duì)此，俄羅斯國(guó)家杜馬國(guó)際關(guān)系委員會(huì)第一副主席德米特里·諾維科夫近日在接受RT電視臺(tái)采訪時(shí)不無(wú)諷刺地說(shuō)：“當(dāng)俄羅斯開(kāi)始采取措施保護(hù)自己的信息空間時(shí)，首先要對(duì)美國(guó)的所謂‘經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究”。他還補(bǔ)充說(shuō)，是美國(guó)自己“教會(huì)所有人如何對(duì)待外國(guó)代理人的同時(shí)，還不斷在旁邊實(shí)踐”。事實(shí)上，俄羅斯決定采取措施保護(hù)信息空間安全時(shí)，在立法方面，首先參考和研究的就是美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。

俄駐美大使館之后在推特上敦促華盛頓停止干涉俄羅斯內(nèi)政。俄新社2019年12月3日稱，俄國(guó)家杜馬安全與反腐委員會(huì)主席皮斯卡列夫表示，新法案并非限制言論自由，而是對(duì)歐美國(guó)家對(duì)俄駐外記者采取類似措施的回應(yīng)。俄聯(lián)邦委員會(huì)維護(hù)國(guó)家主權(quán)委員會(huì)主席克里莫夫表示，俄羅斯通過(guò)行政手段規(guī)范“外國(guó)代理人”的行為，而不像某些國(guó)家讓“外國(guó)代理人”入獄5年。

時(shí)下，美俄間圍繞“外國(guó)代理人”法律修正案展開(kāi)的新一輪博弈受到國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。分析人士指出，俄羅斯與美國(guó)之間的博弈已從政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等“硬實(shí)力”層面，目前已全方位擴(kuò)展至媒體與文化的“軟實(shí)力”維度。