王利

黨的十九屆四中全會(huì)提出“探索公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本”。深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前國資國企改革的重要突破口。作為一項(xiàng)重大產(chǎn)權(quán)制度改革，混改已經(jīng)取得了若干成就，但仍面臨著一系列深層次矛盾和問題。產(chǎn)權(quán)市場具有天然的公開透明、有序競爭、規(guī)范流轉(zhuǎn)等屬性，是解決混改難題的“主戰(zhàn)場”。

1? 國企混改中存在的問題

混改是持久戰(zhàn)也是攻堅(jiān)戰(zhàn)，要繼續(xù)深化國企混合所有制改革，當(dāng)務(wù)之急是突破改革的諸多難點(diǎn)問題。

1.1? 混改操作難度高，容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失質(zhì)疑

2014年3月“兩會(huì)”期間，習(xí)總書記指出：“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，基本政策已明確，關(guān)鍵是細(xì)則，成敗也在細(xì)則。不能借改革之名把國有資產(chǎn)變成謀取暴利的機(jī)會(huì)。”國務(wù)院國資委對(duì)混改的要求是完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率。但由于國有企業(yè)混改成效短期難以評(píng)判，有一些企業(yè)在改制過程中擔(dān)心監(jiān)管力度不夠，缺乏公開、透明的機(jī)制，使國有資產(chǎn)的“遺漏”、“少算”、“低估”、“轉(zhuǎn)移”、“隱匿”、“賤賣”，造成國有資產(chǎn)流失，引發(fā)了社會(huì)輿論的關(guān)注。再加上本身國企混改技術(shù)上很復(fù)雜，政治上很敏感;對(duì)國有資產(chǎn)流失質(zhì)疑很容易，辯護(hù)又特別困難。因此很多決策者、操作者采取的方式就是拖。

1.2? 經(jīng)濟(jì)下行壓力大，戰(zhàn)投難以引入

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)放緩，仍處在國際金融危機(jī)后的深度調(diào)整期，全球動(dòng)蕩源和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)顯著增多，在復(fù)雜多變的國際環(huán)境下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有相當(dāng)多的不確定因素。從內(nèi)部環(huán)境看，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于供給側(cè)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過剩問題仍然突出，民營企業(yè)資金流動(dòng)性普遍出現(xiàn)困難，國企混改引入合適的戰(zhàn)略投資者難度也大大增加。

一是市場中有實(shí)力的投資者數(shù)量有限，隨著混改企業(yè)數(shù)量的增加，再想引入合適的戰(zhàn)略投資者難度大大增加。從長遠(yuǎn)角度來看，引入合適的戰(zhàn)略投資者能支持企業(yè)在產(chǎn)業(yè)上實(shí)現(xiàn)長足發(fā)展，確保長遠(yuǎn)的合作時(shí)間，提供雄厚的資金，能實(shí)現(xiàn)多方面協(xié)同效應(yīng)等。但現(xiàn)在市場上許多投資者都是財(cái)務(wù)投資者，只想賺大錢、快錢，在“快進(jìn)快出”中實(shí)現(xiàn)收益最大化，這往往不利于企業(yè)的長足發(fā)展。

二是部分國有企業(yè)所處行業(yè)不景氣，一些列入混改試點(diǎn)的企業(yè)處于完全競爭領(lǐng)域，行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，甚至個(gè)別企業(yè)處于夕陽產(chǎn)業(yè)，戰(zhàn)略投資者缺乏信心。部分國有企業(yè)核心資產(chǎn)或者擁有資源保障、收益率相對(duì)較高的資產(chǎn)，不愿拿出來“混”、不舍得“混”。

三是在混合所有制改革當(dāng)中，非公資本關(guān)心是否可以消除政府干預(yù)，企業(yè)是否會(huì)被要求承擔(dān)政策性負(fù)擔(dān)和社會(huì)性負(fù)擔(dān);保障其利益的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)能否構(gòu)建起來，在不完善的公司治理結(jié)構(gòu)下，大股東容易產(chǎn)生侵蝕非公資本小股東利益的“隧道挖掘”問題。另外，非公資本究竟被允許進(jìn)入到哪些領(lǐng)域、承擔(dān)核心業(yè)務(wù)還是“雞肋業(yè)務(wù)”，也存在一定的疑惑。

1.3? 改革進(jìn)入深水區(qū)，基層動(dòng)力不足

一是根據(jù)《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》（國資發(fā)改革〔2016〕133號(hào)）文件規(guī)定，國有及國有控股企業(yè)開展員工持股需上報(bào)試點(diǎn)，沒有試點(diǎn)審批名額不得開展員工持股。

二是員工按照《合同法》不再享有國有身份轉(zhuǎn)換金，且身份轉(zhuǎn)換后，就從昔日的“鐵飯碗”變?yōu)椤澳囡埻搿薄?/p>

三是混改企業(yè)實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，國企中一些中高級(jí)管理人員以往帶有行政級(jí)別，全面實(shí)行契約化管理和聘任制會(huì)讓昔日的“鐵飯碗”變成公開競聘的“瓷飯碗”，一些高管出現(xiàn)畏難情緒。

四是員工持股的認(rèn)購金額較大，普通員工的自有資金往往不足，無法通過銀行貸款帶杠桿購買，而民間融資成本又過高，導(dǎo)致普通員工對(duì)員工持股“可望不可及”。

1.4? 歷史遺留問題多，混改成本過高

一是國企多從行政轉(zhuǎn)企而來，歷經(jīng)多輪改革改制，發(fā)生了多次合并分立重組和股權(quán)變更，造成權(quán)證不齊、賬冊(cè)不清、數(shù)據(jù)不實(shí)等歷史遺留問題。

二是部分國企的經(jīng)濟(jì)、司法糾紛多，低效、閑置、不良資產(chǎn)不好剝離。

三是許多大型國企集團(tuán)在歷次整合重組、結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型發(fā)展中，涉及產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域過多過雜，產(chǎn)業(yè)之間缺乏關(guān)聯(lián)性，企業(yè)資產(chǎn)良莠不齊。

四是企業(yè)辦社會(huì)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營成為負(fù)擔(dān)，這類機(jī)構(gòu)的剝離或移交難度較大。

五是企業(yè)完成混改后，可能涉及原業(yè)務(wù)部分剝離，員工或許直接解除勞動(dòng)合同，職工安置成為混改難點(diǎn)與重點(diǎn)。

2? 破解國企混改難題的思路

國企混改進(jìn)行了不少有益摸索，并形成了大量典型案例，使得國企混改模式得以高效實(shí)行，總結(jié)發(fā)展國有企業(yè)混合所有制經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)就要堅(jiān)持規(guī)范操作、市場運(yùn)作和一企一策。

2.1? 規(guī)范操作

通過依法規(guī)范，履行法定程序，明晰操作流程，從而維護(hù)相關(guān)利益主體合法權(quán)益。黨的十八大以來，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想指引下，國有企業(yè)改革取得了歷史性重大突破。六年多來，國有企業(yè)改革頂層設(shè)計(jì)更加完善，出臺(tái)了“1+N”等一系列細(xì)則，推出了一系列改革試點(diǎn)政策：2015年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)〔2015〕54號(hào)）;2017年11月，國家發(fā)展改革委等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化混合所有制改革試點(diǎn)若干政策的意見》（發(fā)改經(jīng)體〔2017〕2057號(hào)）;國務(wù)院國資委2019年印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》（國資產(chǎn)權(quán)〔2019〕653號(hào)），通過聚焦規(guī)范混合所有制改革操作流程，把握混改過程中資產(chǎn)審計(jì)評(píng)估、進(jìn)場交易、上市公司資本運(yùn)作等相關(guān)工作程序，做到有法可依、有法必依，保證了交易的規(guī)范。

2.2? 市場運(yùn)作

市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，通過市場運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)各類資本相互融合、共同發(fā)展。黨的十九屆四中全會(huì)指出要“加快建設(shè)完善要素市場制度”，這是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的又一個(gè)重點(diǎn)。產(chǎn)權(quán)市場作為要素市場的重要組成部分，在現(xiàn)代市場體系建設(shè)中已取得長足進(jìn)步，能更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。我國深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展需要產(chǎn)權(quán)市場，實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)供需結(jié)構(gòu)再平衡、淘汰過剩產(chǎn)能、處置僵尸企業(yè)需要產(chǎn)權(quán)市場，產(chǎn)權(quán)市場承擔(dān)起了日益重要的歷史責(zé)任和使命。本輪混合所有制改革中擬混改企業(yè)引進(jìn)非公有資本投資者，主要通過產(chǎn)權(quán)市場、股票市場等市場化平臺(tái)，以公開、公平、公正的方式進(jìn)行。通過產(chǎn)權(quán)市場引進(jìn)非公有資本投資者，主要方式包括增資擴(kuò)股和轉(zhuǎn)讓部分國有股權(quán)等。

2.3? 一企一策

中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)混合所有制改革要具體問題具體分析，不同行業(yè)、不同企業(yè)是不一樣的，要因地施策、因業(yè)施策、因企施策;要宜獨(dú)則獨(dú)，宜控則控，宜參則參;不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表。一企一策，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。

上海國資委旗下的三家國企持有綠地控股48%的股份，上海市國資委明確表示三家國有企業(yè)不做一致行動(dòng)人，由張玉良出任綠地控股的董事長。張玉良做帶頭人有利于充分發(fā)揮企業(yè)家精神，提高綠地控股的價(jià)值。在煙臺(tái)萬華，兩個(gè)員工持股公司持有20%，國有持股21.6%，做一致行動(dòng)人，確保控制權(quán)不容易被“野蠻人”拿走。中糧集團(tuán)占蒙牛16%股權(quán)，是其第一大股東，但中糧并不予并表，讓蒙牛完全按照市場規(guī)則運(yùn)作。這些案例的啟示是要想把企業(yè)業(yè)績做好、保證企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，就要因企制宜、一企一策。

3? 用好產(chǎn)權(quán)市場解決國企混改難題

我國產(chǎn)權(quán)市場的產(chǎn)生是伴隨我國經(jīng)濟(jì)體制改革產(chǎn)生的。1984年，十二屆三中全會(huì)通過《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，我國的國有企業(yè)股份制改造開始，企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)交易增多。在此背景下，建立規(guī)范化、市場化的產(chǎn)權(quán)市場需求迫切，產(chǎn)權(quán)市場從無到有、從小到大逐漸發(fā)展起來。2015年8月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)），明確提出“支持企業(yè)依法合規(guī)通過證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場，以市場公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換”，產(chǎn)權(quán)市場的資本市場屬性在國家頂層設(shè)計(jì)層面得以確立，產(chǎn)權(quán)市場和證券市場一起成為企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、兼并重組的主要場所。2016年至2018年，產(chǎn)權(quán)市場共完成國企混改項(xiàng)目3404宗，交易額6081億元。

3.1? 產(chǎn)權(quán)市場功能概述

產(chǎn)權(quán)市場作為“中國創(chuàng)造”，通過“公開、競爭”為導(dǎo)向的簡潔周密制度設(shè)計(jì)和二十幾年的運(yùn)作，推動(dòng)了國有資本與社會(huì)資本相互融合、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，具有制度規(guī)范、價(jià)格發(fā)現(xiàn)、中介服務(wù)等顯著的基礎(chǔ)功能。

3.1.1 制度規(guī)范。產(chǎn)權(quán)市場通過嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入、交易規(guī)則、業(yè)務(wù)監(jiān)管等一系列制度體系，規(guī)范交易行為，杜絕暗箱操作，保障交易的公平和買賣雙方的合法權(quán)益;通過公開掛牌交易、市場形成價(jià)格，杜絕了場外交易的主觀性和隨意性，有利于遏制各種尋租行為和腐敗現(xiàn)象。

3.1.2 價(jià)格發(fā)現(xiàn)。產(chǎn)權(quán)市場聚集著大量信息，且發(fā)布的信息具有權(quán)威性，且高度對(duì)稱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2018年以來，中國產(chǎn)權(quán)協(xié)會(huì)通過全國產(chǎn)權(quán)行業(yè)信息化綜合服務(wù)平臺(tái)發(fā)布的項(xiàng)目信息就有17萬宗，交易資產(chǎn)1.7萬億元。信息全面披露、操作完全透明的產(chǎn)權(quán)市場實(shí)現(xiàn)了價(jià)格充分競爭，在這種資源配置方式下，充分發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目價(jià)值、充分發(fā)現(xiàn)價(jià)格，促進(jìn)雙方順利達(dá)成交易。

3.1.3 中介服務(wù)。產(chǎn)權(quán)市場逐漸形成的生態(tài)體系，在企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、兼并重組、增資擴(kuò)股過程中可以提供咨詢、策劃、審計(jì)、評(píng)估、推銷、撮合、融資、交割等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)市場向投行服務(wù)的個(gè)性化、高端化和集約化升級(jí)。

3.2? 程序規(guī)范保證了交易公開透明

國企混改存在“技術(shù)復(fù)雜、政治敏感、置疑容易、辯護(hù)困難”的問題，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，由于轉(zhuǎn)型時(shí)期很多制度的不健全，有人質(zhì)疑改革過程中存在股東引入不透明、混改機(jī)制不透明、改革路徑逃避國資監(jiān)管、國有資產(chǎn)定價(jià)機(jī)制不公開、轉(zhuǎn)讓機(jī)制存在漏洞等問題。自2002年十五屆中紀(jì)委第七次全會(huì)提出實(shí)行經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓招標(biāo)拍賣、建設(shè)工程項(xiàng)目公開招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易進(jìn)入市場等四項(xiàng)制度以來，中國產(chǎn)權(quán)交易資本市場已在規(guī)范化、專業(yè)化、市場化的道路上走過了18個(gè)年頭。產(chǎn)權(quán)市場按照規(guī)定的內(nèi)容、方式、時(shí)間公開披露產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，廣泛征集受讓人，已經(jīng)形成了國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓完整的程序和規(guī)則。針對(duì)國企混合所有制改革一般按照履行可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行決策審批程序、開展審計(jì)評(píng)估、引進(jìn)非公資本投資者、推進(jìn)企業(yè)運(yùn)營機(jī)制改革等程序，產(chǎn)權(quán)市場流程設(shè)計(jì)了包括為增資各方提供受理增資申請(qǐng)、發(fā)布增資信息公告、登記投資意向、擇優(yōu)選定投資方、資金結(jié)算、出具交易憑證等程序。產(chǎn)權(quán)市場規(guī)范的程序很好地解決了國企混改項(xiàng)目應(yīng)與誰混、應(yīng)以什么方式混、應(yīng)以什么對(duì)價(jià)混等難題。產(chǎn)權(quán)交易的程序公平正義真正落到了實(shí)處，產(chǎn)權(quán)市場通過程序正義實(shí)現(xiàn)了結(jié)果公正。

陽光是最好的“防腐劑”。產(chǎn)權(quán)市場的業(yè)務(wù)流程強(qiáng)化了公開透明：一是產(chǎn)權(quán)市場在交易場所、傳統(tǒng)紙媒以及用現(xiàn)代化的信息手段把國有企業(yè)混改的改革方案、履行決策審批程序、審計(jì)評(píng)估情況等以最大范圍公之于眾;二是把增資企業(yè)基本情況、增資目的、擬增資額、增資后股權(quán)結(jié)構(gòu)以及企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)安排，以及增資企業(yè)增加資本金的主要用途以及預(yù)期收益等作詳細(xì)披露;三是把混改過程、混改結(jié)果公開，滿足公眾對(duì)國有資產(chǎn)處置的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán);四是引入現(xiàn)代信息手段，交易全程留痕、不可逆，并與監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)接，接受國資部門監(jiān)管。經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)，經(jīng)得起人們的質(zhì)疑，防止國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的商業(yè)賄賂行為，保護(hù)混改當(dāng)事人。

3.3? 公開競價(jià)實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值

競爭是最好的“催化劑”。產(chǎn)權(quán)市場引入競爭機(jī)制，充分發(fā)現(xiàn)價(jià)格和投資者，促進(jìn)國有資產(chǎn)在有序流轉(zhuǎn)中保值增值，為企業(yè)引入合適的戰(zhàn)略投資者。

一是各產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)依托全國產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)聯(lián)合力量，利用廣泛的信息發(fā)布和會(huì)員推廣機(jī)制，大范圍、立體式、高效率對(duì)接和發(fā)現(xiàn)投資人;二是信息披露征集到多個(gè)意向人，站在有利于國資視角的制度安排，出價(jià)最高者或綜合最優(yōu)者中標(biāo);三是根據(jù)混改企業(yè)需求靈活選用網(wǎng)絡(luò)競價(jià)、競爭性談判、綜合評(píng)議等方式遴選戰(zhàn)略投資者，根據(jù)國務(wù)院國資委企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)測(cè)系統(tǒng)顯示，近5年來，全國國有企業(yè)通過產(chǎn)權(quán)市場轉(zhuǎn)讓的國有資產(chǎn)8636億元，平均增值率19.66%。

3.4? 投行服務(wù)滿足了混改企業(yè)個(gè)性化需求

產(chǎn)權(quán)市場經(jīng)多年發(fā)展，市場聚集的資源日益多元化，交易機(jī)構(gòu)項(xiàng)目信息庫、投資者信息庫的互聯(lián)互通，產(chǎn)權(quán)市場數(shù)據(jù)采集、信息的高效運(yùn)用，使得產(chǎn)權(quán)市場在從事投行業(yè)務(wù)方面具有先天的優(yōu)勢(shì)。

本輪以增資形式為主的國企混合所有制改革，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)依托市場平臺(tái)，積極從事投行服務(wù)：一是通過與銀行、券商及各類中介機(jī)構(gòu)合作，向前后端延伸服務(wù)，開展咨詢顧問業(yè)務(wù)、配套融資以及交割等服務(wù);二是通過為企業(yè)盡職調(diào)查、混改方案制定、法人治理結(jié)構(gòu)安排、投資價(jià)值挖掘等方面為國有資本和社會(huì)資本有序組合進(jìn)行量身定制;三是綜合利用采、轉(zhuǎn)、投、融、詢等多種交易和金融服務(wù)手段，跨界解決客戶個(gè)性化需求，提升項(xiàng)目成功率。產(chǎn)權(quán)市場個(gè)性化、集約化、高端化服務(wù)的優(yōu)勢(shì)日益突出，全流程服務(wù)國企混改能力明顯增強(qiáng);四是員工持股按照與戰(zhàn)略投資者同股同價(jià)的原則，在產(chǎn)權(quán)市場中進(jìn)行陽光公開操作，防止利益輸送和暗箱操作。

產(chǎn)權(quán)市場通過牢牢把握服務(wù)國企改革和要素資源配置的資本市場定位，站在服務(wù)國家戰(zhàn)略、服務(wù)國企發(fā)展的高度，充分發(fā)揮市場功能，拓展要素品種，開展業(yè)務(wù)創(chuàng)新，已成為服務(wù)我國混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的主要市場。

（作者為山東產(chǎn)權(quán)交易中心總裁）