申樹云，寧秀紅

(上海城市房地產(chǎn)估價(jià)有限公司,上海 200003)

1 自然資源部統(tǒng)領(lǐng)國土空間規(guī)劃管控的要求

從國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革來看，建設(shè)生態(tài)文明已不是單純的環(huán)境保護(hù)范疇，而是一個(gè)綜合的系統(tǒng)工程，不僅需要用綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的理念來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)從高速增長到高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，還要求進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革與建設(shè)來落實(shí)相關(guān)的制度和職能安排。因此，自然資源部的組建是生態(tài)文明建設(shè)的客觀要求，也為生態(tài)文明建設(shè)提供了重要的體制保障。而建立空間規(guī)劃體系，推行“多規(guī)合一”并監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施，則是此輪自然資源管理體制改革的最大突破，也是未來自然資源部門的重要職責(zé)。

從自然資源部的職能歸屬上看，國土空間規(guī)劃將是規(guī)劃的規(guī)劃。在統(tǒng)一機(jī)構(gòu)職能后，涉及空間規(guī)劃的坐標(biāo)系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃期限、管控規(guī)則不一致的問題將迎刃而解?？臻g管理事權(quán)的分割將更加明確，有利于實(shí)現(xiàn)單一國土空間的統(tǒng)一空間管制。屆時(shí)，空間規(guī)劃的起點(diǎn)將是“統(tǒng)一的底圖、統(tǒng)一的底數(shù)、統(tǒng)一的底線”，終點(diǎn)將是“統(tǒng)一的空間方案、統(tǒng)一的用途管制、統(tǒng)一的管理事權(quán)”。在建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)之前，首先需要對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行詳細(xì)梳理，本文以自然資源重要組成部分——林地資源作為研究對(duì)象，系統(tǒng)梳理國內(nèi)外對(duì)于林地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并以上海市某區(qū)為例分析現(xiàn)行不同部門的標(biāo)準(zhǔn)差異引起的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及管控問題，對(duì)自然資源部統(tǒng)一管控的林地界定標(biāo)準(zhǔn)提出優(yōu)化建議。

2 國外關(guān)于林地界定的標(biāo)準(zhǔn)

國際上通常統(tǒng)計(jì)的是“森林”，但各國對(duì)于“森林”的具體認(rèn)知不盡相同，不過總體來說基本圍繞“覆蓋情況”和“利用情況”2個(gè)角度來定義，定量閾值主要包括面積、林冠蓋度、樹高、林帶寬度等[1]。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)在對(duì)全球森林資源評(píng)估時(shí)，對(duì)“森林”的定義是：“面積在0.5 hm2以上、樹木高于5 m、林冠覆蓋率超過10%，或樹木在原生境能夠達(dá)到這一閾值的土地。不包括主要為農(nóng)業(yè)和城市用途的土地”[2]。該定義在對(duì)“森林”的最小閾值做出規(guī)定外，明確提出“森林”應(yīng)不包含其他主導(dǎo)用途。

3 國內(nèi)關(guān)于林地界定的標(biāo)準(zhǔn)

國內(nèi)關(guān)于林地界定標(biāo)準(zhǔn)主要有2個(gè)，一是原國家林業(yè)局2009年發(fā)布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《林地分類》(LY/T1812-2009)[3](以下簡稱“《林地分類》”)，二是原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)2017年聯(lián)合發(fā)布的國家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)[4](以下簡稱“《土地利用現(xiàn)狀分類》”)。需說明的是，這2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)均提出了關(guān)于林地界定的標(biāo)準(zhǔn)，但2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的定義范圍不同，且關(guān)于具體的界定標(biāo)準(zhǔn)也略有不同(表1)。

1)從界定范圍來看，《林地分類》比《土地利用現(xiàn)狀分類》范圍廣。具體體現(xiàn)在：①《林地分類》根據(jù)林地的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，包括所有符合標(biāo)準(zhǔn)的林地，而《土地利用現(xiàn)狀分類》所指林地不包括居民點(diǎn)內(nèi)部的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內(nèi)的林木以及河流、溝渠的護(hù)堤林；②《林地分類》包含輔助生產(chǎn)林地，即直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施用地，包括：培育、生產(chǎn)種子、苗木的設(shè)施用地等，而《土地利用現(xiàn)狀分類》則不包含此類用地。

2)從界定標(biāo)準(zhǔn)來看，《林地分類》比《土地利用現(xiàn)狀分類》更精細(xì)。以二者定義較為明確的有林地、灌木林地、疏林地為例進(jìn)行說明。①有林地在《林地分類》的定義包含4個(gè)方面，樹種、連續(xù)面積、郁閉度、種植要求/胸徑，而《土地利用現(xiàn)狀分類》僅對(duì)樹種、郁閉度有要求；②對(duì)于灌木林地，二者的界定差異主要體現(xiàn)在覆蓋度的要求不同，其中《土地利用現(xiàn)狀分類》要求更高；③對(duì)于疏林地，《林地分類》從樹種、連續(xù)面積、郁閉度3方面提出要求，而《土地利用分類》僅對(duì)郁閉度作出說明。

3)從用地類型來看，《林地分類》在分類時(shí)未考慮用地類型。從《林地分類》中林地的內(nèi)涵分析，林地應(yīng)指《土地利用現(xiàn)狀分類》中農(nóng)用地的“林地”及建設(shè)用地的“公園與綠地”。

綜上所述，因2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在界定范圍、界定標(biāo)準(zhǔn)、用地類型等方面存在差異，因而在一定程度上將會(huì)導(dǎo)致林地在不同管理部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及空間分布存在差異。

4 林地界定標(biāo)準(zhǔn)差異引起的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及空間分布差異

以上海某區(qū)為例，研究擬以具體數(shù)據(jù)分析林業(yè)部門和自然資源部掌握的林地?cái)?shù)據(jù)的差異性。其中林業(yè)部門管理數(shù)據(jù)為該區(qū)2016年現(xiàn)狀林地，因三調(diào)成果暫時(shí)未公布，故自然資源部“林地”和“公園與綠地”數(shù)據(jù)采用該區(qū)2016年第二次土地調(diào)查變更數(shù)據(jù)中“林地”和“瞻仰景觀用地”。

1)從總量上來看，《土地利用現(xiàn)狀分類》中“林地”和“瞻仰景觀用地”總量為《林地分類》中林地的40%(圖1)；

表1 有林地、灌木林地、疏林地在2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中的定義差異比較

2)從空間分布來看，二者在空間上重疊部分占《土地利用現(xiàn)狀分類》中“林地”和“瞻仰景觀用地”總量的61%，占林業(yè)部門林地總量的24%(圖1)。

3)從用地分類來看，在土地利用現(xiàn)狀分類中林地約76%屬于建設(shè)用地，21%屬于農(nóng)用地(圖2)。

綜上所述，根據(jù)《林地分類》和《土地利用現(xiàn)狀分類》，林業(yè)部門和自然資源部門對(duì)于林地的認(rèn)定無論從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還是空間布局上均存在較大差異。

圖1 林業(yè)和自然資源部兩部門林地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及空間布局差異

5 林地界定引發(fā)的問題

在機(jī)構(gòu)改革落實(shí)前，由于管理職責(zé)不同(即自然資源部傾向于保護(hù)耕地和保障建設(shè)用地，林業(yè)部門傾向于林地保護(hù))，以及信息共享不充分，在一定程度上導(dǎo)致了兩套林地統(tǒng)計(jì)成果出現(xiàn)差異。且兩套數(shù)據(jù)缺乏融合互通，從而最終引發(fā)了管理、審批等方面的問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

5.1 重復(fù)認(rèn)定易引起土地指標(biāo)多重補(bǔ)償問題

土地指標(biāo)多重補(bǔ)償問題是指同一地塊，林業(yè)部門認(rèn)定為林地，自然資源部認(rèn)定為耕地，甚至劃入基本農(nóng)田管制，則工程建設(shè)項(xiàng)目占用該地塊時(shí)，既要占一補(bǔ)一地補(bǔ)充耕地基本農(nóng)田，又要占一補(bǔ)一地補(bǔ)充林地，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)產(chǎn)生一定的影響。

5.2 差異認(rèn)定和單部門認(rèn)定易致資源損失

現(xiàn)行制度下，建設(shè)項(xiàng)目審批自然資源部、林業(yè)兩部門的參與度差別較大，因而對(duì)于兩部門認(rèn)定不一致的圖斑，尤其是自然資源部未認(rèn)定為林地的圖斑較易出現(xiàn)占林未補(bǔ)的情況。

6 林地界定標(biāo)準(zhǔn)修訂及相關(guān)管理完善建議

在自然資源統(tǒng)一管控的體制機(jī)制下，建議應(yīng)從以下幾個(gè)方面開展林地界定標(biāo)準(zhǔn)修訂。

6.1 增加復(fù)合用地分類，建立嚴(yán)格的管理審核制度

林地標(biāo)準(zhǔn)修訂方面，建議增加“農(nóng)林復(fù)合”和“林水復(fù)合”分類，實(shí)現(xiàn)地塊既具有林地或水域的生態(tài)功能，又具有耕地的生產(chǎn)功能，落實(shí)土地復(fù)合利用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

圖2 現(xiàn)狀林地(2016)二調(diào)一級(jí)分類

但復(fù)合用地分類的設(shè)定易引發(fā)指標(biāo)空置，即“名不符實(shí)”和管理責(zé)任不明確等問題。而復(fù)合用地的具體模式又具有“因地制宜[5]”性，難以使用量化指標(biāo)予以約束。隨著自然資源部的成立及國土空間規(guī)劃的推進(jìn)，復(fù)合用地的管理應(yīng)統(tǒng)一至同一部門統(tǒng)籌管理。

此外，需循序漸進(jìn)推進(jìn)“復(fù)合用地”標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，針對(duì)某時(shí)刻前已存在的“名不符實(shí)”的復(fù)合用地，以“多重標(biāo)注”的方式鎖定圖層。針對(duì)某時(shí)刻后新增的復(fù)合用地，推進(jìn)復(fù)合用地標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，并逐步挖掘“多重標(biāo)注”復(fù)合用地潛力，減少“名不符實(shí)”的面積。

6.2 統(tǒng)一具體認(rèn)定口徑，建立分類對(duì)照表

為使林業(yè)部門和自然資源部關(guān)于林地的統(tǒng)計(jì)面積能在一定程度上保持一致，以共同回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，首先應(yīng)統(tǒng)一關(guān)于林地認(rèn)定的具體口徑，諸如“灌木林地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”，為統(tǒng)計(jì)林地面積奠定基礎(chǔ)。

其次，建立《林地分類》和《土地利用現(xiàn)狀分類》的分類對(duì)照表，為實(shí)現(xiàn)兩部門數(shù)據(jù)銜接搭建平臺(tái)，具體分類對(duì)照表建議如表2所示。

6.3 明確林地界定的狀態(tài)，劃清現(xiàn)狀與規(guī)劃

《林地分類》中對(duì)“宜林地”的定義是“縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林荒山荒地、宜林沙荒地和其他宜林地”。建議在林地分類中將該分類取消。管理單位可以制定林地專項(xiàng)規(guī)劃，不僅推進(jìn)造林計(jì)劃執(zhí)行，而且對(duì)于林地地類的管理大有裨益。

6.4 對(duì)于生態(tài)修復(fù)用途的耕地明確管控期限

對(duì)于部分建設(shè)用地復(fù)墾后認(rèn)定為耕地，但需要以造林等方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)。建議在土地分類中增加生態(tài)修復(fù)類耕地，但同時(shí)計(jì)入森林覆蓋率。待生態(tài)修復(fù)后再調(diào)整為其他類型的耕地用途。

表2 上海市《林地分類》和《土地利用現(xiàn)狀分類》對(duì)照表

注：城鎮(zhèn)、村莊范圍內(nèi)的綠化林木用地和鐵路、公路征地范圍內(nèi)的林木以及河流溝渠的護(hù)堤林，根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》屬于建設(shè)用地中的公園與綠地。