勞凱聲

（首都師范大學(xué) 教育學(xué)院，北京100037）

近年來，隨著社會(huì)的迅速發(fā)展，家庭和社會(huì)的教育觀念發(fā)生了巨大變化，促成了教育需求向著多元化的方向發(fā)展。但是，來自民間的不同教育需求與現(xiàn)行政策法律之間往往存有分殊，一些利益需求并未能在政策法律中得到體現(xiàn)，官民糾紛由此日見增多，并導(dǎo)致維權(quán)運(yùn)動(dòng)呈現(xiàn)出新的形式和特點(diǎn)。本文旨在表明，為使公民能真正實(shí)現(xiàn)自己的受教育權(quán)利，公平地享受社會(huì)發(fā)展的成果，對教育的公共管理不應(yīng)僅僅依靠權(quán)力的控制，而應(yīng)圍繞公共理性之軸建構(gòu)協(xié)商民主機(jī)制，從公民對國家權(quán)力的單向度接受和被動(dòng)服從，轉(zhuǎn)向基于主動(dòng)參與和共同行動(dòng)而達(dá)成的認(rèn)同和自愿遵從，為此公共治理就應(yīng)是教育運(yùn)行方式創(chuàng)新的終極目標(biāo)。

一、自主選擇：教育發(fā)展的階段性特征

（一）教育發(fā)展進(jìn)入新階段

近幾十年來，一個(gè)社會(huì)多樣化和扁平化的進(jìn)程正在世界范圍內(nèi)展開，由此導(dǎo)致教育的面貌發(fā)生了根本變化。原先的總體社會(huì)結(jié)構(gòu)經(jīng)過分化和統(tǒng)合，出現(xiàn)了若干具有不同利益追求的社會(huì)群體，社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步趨于多樣化。社會(huì)的多樣化代表著社會(huì)的文明程度，維護(hù)著社會(huì)的公平正義，因而具有極為重要的意義。而社會(huì)的扁平化發(fā)展反映的則是社會(huì)結(jié)構(gòu)的一種橫向發(fā)展趨勢，針對的是以層級制為主要特征的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)形式，是對其所存弊端的補(bǔ)救、矯正?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，通過軟件的無限接入能力、實(shí)時(shí)通訊能力以及超強(qiáng)運(yùn)算能力，使社會(huì)結(jié)構(gòu)的扁平化成為可能。

在我國，社會(huì)的多樣化和扁平化進(jìn)程大概始于20世紀(jì)90年代的社會(huì)轉(zhuǎn)型之時(shí)，計(jì)劃體制下的金字塔式社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸出現(xiàn)了向多樣化和扁平化結(jié)構(gòu)發(fā)展的趨勢，公共事務(wù)的決策權(quán)通過簡政放權(quán)改革開始向社會(huì)的下層移動(dòng)。在社會(huì)階層結(jié)構(gòu)發(fā)生分化統(tǒng)合的過程中，社會(huì)的利益關(guān)系出現(xiàn)了向多樣化發(fā)展的趨勢，形成了追求不同的社會(huì)利益新格局。不同利益群體的利益追求在某些情況下可能趨于一致，但在多數(shù)情況下并不完全趨同，而表現(xiàn)出某種異質(zhì)化的特征，導(dǎo)致原先的社會(huì)利益均衡被打破，社會(huì)運(yùn)行的基本方式也被迫作出某種應(yīng)變。

我國社會(huì)的多樣化和扁平化發(fā)展趨勢雖然緩慢，但對教育卻產(chǎn)生了異乎尋常的影響，尤其是全民教育和終身教育的理論與實(shí)踐深刻詮釋了社會(huì)發(fā)展多樣化和扁平化的教育內(nèi)涵，是對這種發(fā)展趨勢的理性回應(yīng)。其中全民教育反映了教育民主化的要求，即通過向民眾提供知識、技術(shù)、價(jià)值觀和人生觀，使他們獲得自尊、自立的地位，能夠改善自己的生活并為社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。終身教育則為人的持續(xù)發(fā)展提供了制度保障，針對不同個(gè)人及其不同生命階段的特點(diǎn)和需求，保證每個(gè)人都能獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。由此可見，全民教育和終身教育在價(jià)值取向上都要求要求尊重公民的需求，給予公民充分的選擇自由，使自主的教育選擇真正成為一種具有合法性、正當(dāng)性的教育權(quán)利。面對教育需求呈現(xiàn)出的這一多元化、自主化傾向，教育發(fā)展正呈現(xiàn)出某種階段性轉(zhuǎn)換的新特征，即不僅要求個(gè)人有平等的受教育權(quán)，而且進(jìn)一步要求促進(jìn)和保障個(gè)人在教育過程中的教育選擇權(quán)，創(chuàng)造條件實(shí)行有利于受教育者自主發(fā)展的教育制度。這是教育發(fā)展開始進(jìn)入一個(gè)新階段的重要標(biāo)志。

（二）公民的受教育權(quán)與教育選擇權(quán)

從歷史淵源看，教育本是一項(xiàng)由受教育者自主選擇的自然權(quán)利，只是在教育的國家化進(jìn)程中才開始發(fā)生變化。國家出于普及教育之需實(shí)施義務(wù)教育，由此教育強(qiáng)制與教育自由開始成為貫穿于教育全過程的一對矛盾。以此觀點(diǎn)觀察公民受教育權(quán)利，則可以將其看成是諸多具體法律權(quán)利的集合，不僅包括受教育的平等權(quán)、教育的要求權(quán)、公正的教育評價(jià)權(quán)等，還包括面對人性的豐富性、多樣性給予每個(gè)人可以自主選擇的教育權(quán)利。這些各具不同內(nèi)涵的權(quán)利依據(jù)其所具有的或強(qiáng)制或自由的性質(zhì)，可以歸結(jié)為受教育權(quán)和教育選擇權(quán)兩類。二者在價(jià)值基礎(chǔ)、政府作為方式、權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式等方面都表現(xiàn)出某種異質(zhì)性。其中受教育權(quán)利的價(jià)值基礎(chǔ)是基于國家主義的教育平等觀，意味著受教育兼有權(quán)利、義務(wù)的雙重屬性，對受教育者而言，既是一項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)又是不得放棄的義務(wù)。這是在國家教育目的以及課程標(biāo)準(zhǔn)、課程計(jì)劃、教科書的制約下，以保障和促進(jìn)教育普及、平等為目的而設(shè)置的公權(quán)利，是國家給予個(gè)人的一種社會(huì)福利；對個(gè)人而言則是一種要求國家積極作為的權(quán)利，在性質(zhì)上屬于社會(huì)權(quán)利。

而教育選擇權(quán)雖是受教育權(quán)利的下位權(quán)利，因而受制于受教育權(quán)，但其價(jià)值基礎(chǔ)是自然權(quán)利觀和天賦人權(quán)學(xué)說，強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人根據(jù)自己的需要做出某種個(gè)性化選擇的可能性，因此亦可稱為教育自由。作為一種消極自由權(quán)，教育選擇權(quán)要求國家充分尊重和保護(hù)個(gè)人的這一自由，只要不損害公共利益或者他人利益，公權(quán)力就不得以作為的方式對個(gè)人的這一自由加以限制或剝奪。教育選擇的要求存在于各個(gè)年齡階段，包括家庭教育、學(xué)校教育、終身教育的受教育者，而非僅限于某類學(xué)校、某個(gè)學(xué)段的受教育者。教育選擇的權(quán)能以具備成熟心智為前提，為此有人以為只有心智成熟的受教育者才有權(quán)進(jìn)行教育選擇，中小學(xué)生的受教育權(quán)利則不具備可選擇性，應(yīng)處于國家的嚴(yán)格監(jiān)督之下。這一觀點(diǎn)的偏頗之處在于，中小學(xué)生并非不應(yīng)具有教育選擇權(quán)，只是在其未具備自主選擇的權(quán)能之前，要受父母監(jiān)護(hù)權(quán)的約束。從世界范圍看，許多國家的法律都規(guī)定了父母在子女教育選擇方面的職能，即在分配孩子進(jìn)入學(xué)校時(shí)，賦予父母為子女選擇某種教育的代行權(quán)利，父母的這種教育選擇權(quán)依法受教育主管部門的尊重和保護(hù)。近年來這種可選擇的教育權(quán)利得到了進(jìn)一步的延伸，即不僅有自主選擇某類學(xué)校、某類教育、某位教師的權(quán)利，而且也有不到義務(wù)教育學(xué)校就學(xué)，而選擇在家上學(xué)的自由。

教育選擇權(quán)的主張并非完全排斥教育強(qiáng)制的作用，而是要求增加教育的自主選擇性和建立可選擇的學(xué)校制度，包括自主選擇最適宜自己發(fā)展的教育類型、學(xué)校、課程甚至教師的自由，使每個(gè)人都能通過自我選擇、自我設(shè)計(jì)和自我努力而真正實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，最終達(dá)到基于人性多樣性的真正平等。以義務(wù)教育為例，這一階段由父母行使的教育選擇權(quán)包括了學(xué)校選擇權(quán)和教育參與權(quán)兩大類。學(xué)校選擇權(quán)是指父母有為未成年子女選擇最適宜的教育場所的權(quán)利，如自主選擇就讀公立學(xué)校或私立學(xué)校的權(quán)利，以及在其未成年子女結(jié)束某一階段學(xué)業(yè)時(shí)，由父母自主選擇所銜接的學(xué)校類型的權(quán)利等。而教育參與權(quán)則包括個(gè)別參與權(quán)和集體參與權(quán)。前者是指父母以維護(hù)子女受教育權(quán)為由要求學(xué)校提供資訊，以及對其子女所在學(xué)校的教育方式和內(nèi)容提出建議和要求的權(quán)利，包括學(xué)校教育內(nèi)容的影響權(quán)、異議權(quán)、程序權(quán)、資訊請求權(quán)等。后者則包括家長會(huì)組織權(quán)、學(xué)校教育參與權(quán)、教育行政參與權(quán)等等。[1]這些權(quán)利都可看成是教育選擇權(quán)的具體化。

由此可見，作為公權(quán)利的受教育權(quán)與作為私權(quán)利的教育選擇權(quán)二者具有明顯的異質(zhì)性，如若處理不當(dāng)，就有可能產(chǎn)生沖突。在我國義務(wù)教育階段，依據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，強(qiáng)制入學(xué)規(guī)定仍是受教育權(quán)的重要內(nèi)容。如此規(guī)定雖然體現(xiàn)了教育的形式平等，但這種基于公權(quán)的教育強(qiáng)制取代了父母的教育選擇權(quán)，因而限制了受教育者的教育自由，使受教育者難以在自身的基礎(chǔ)上獲得充分自主的發(fā)展。實(shí)際上，入學(xué)機(jī)會(huì)的形式平等只是教育機(jī)會(huì)平等的第一步，如果受教育者不能以自己的個(gè)性所需去選擇自己所希冀的教育，獲得一種屬于自己的發(fā)展，則真正的教育平等就無從談起。其實(shí)無論是公權(quán)利還是私權(quán)利，二者的核心問題都在于保障社會(huì)的公平和公正，舍此權(quán)利就無從談起。因此在處理公權(quán)利與私權(quán)利二者關(guān)系時(shí)，公權(quán)利不應(yīng)被置于私權(quán)利之上，更不應(yīng)借公權(quán)利之名限制甚至剝奪私權(quán)利，造成公權(quán)利和私權(quán)利之間的矛盾沖突。

教育強(qiáng)制與教育自由發(fā)展到今天，二者早已今非昔比。為每個(gè)孩子創(chuàng)造最適宜的教育環(huán)境，不僅應(yīng)以強(qiáng)制性手段保證入學(xué)的形式公平，而且應(yīng)以自主的教育選擇體現(xiàn)教育的實(shí)質(zhì)平等，使教育平等在就近入學(xué)基礎(chǔ)上得到進(jìn)一步擴(kuò)展。作為二者博弈的臨界點(diǎn)，教育的可選擇性已成為各國義務(wù)教育制度中的一個(gè)不得不面對的問題。我國教育制度多年來強(qiáng)調(diào)的主要是一種與義務(wù)并存的受教育權(quán)利理念，而相對較為忽視公民對教育選擇的需求問題。雖然教育選擇權(quán)所賴以確立的經(jīng)濟(jì)條件、教育普及程度以及法制完備程度已經(jīng)初步具備，可以有條件地賦予公民一定的教育選擇權(quán)，但因近年來教育領(lǐng)域中備受詬病的擇?，F(xiàn)象的公平性問題又使這一問題備受質(zhì)疑，這反映了制度與現(xiàn)實(shí)之間的嚴(yán)重不適應(yīng)。為此，對教育選擇權(quán)及其保護(hù)途徑予以理性探討在當(dāng)前確實(shí)具有現(xiàn)實(shí)性和迫切性。

二、“在家上學(xué)”與教育選擇權(quán)

“在家上學(xué)”現(xiàn)象的出現(xiàn)表明，不同的個(gè)人利益追求對教育政策的制定、實(shí)施正在產(chǎn)生越來越重要的影響。尊重個(gè)體的教育需要與選擇權(quán)利，寬容、審慎地對待不同的利益訴求，以最公正的方式給予最大多數(shù)人以最大的關(guān)懷，這應(yīng)當(dāng)成為公共教育政策的應(yīng)然選擇[2]。為此可以把“在家上學(xué)”看作是教育選擇權(quán)的一個(gè)例證，表明一個(gè)教育發(fā)展的新階段正向我們走來。

（一）“在家上學(xué)”概說

在家上學(xué)是學(xué)校教育之外，以家庭為主要教學(xué)場所，由父母對其義務(wù)教育階段的適齡子女負(fù)主要教育責(zé)任的一種教育方式。因此在家上學(xué)與一般所說的家庭教育不同，是指針對義務(wù)教育階段的適齡兒童所進(jìn)行的一種替代性教育形式，是與學(xué)校教育相對的一種非學(xué)校的正式學(xué)習(xí)過程。而家庭教育則泛指父母在家庭中對子女所實(shí)施的影響其身心發(fā)展的行為，不具有組織性，也不強(qiáng)調(diào)特定的教育理念和方法。

在我國，“在家上學(xué)”現(xiàn)象大概是從2000年左右開始集中出現(xiàn)的。民間對此有一些調(diào)查研究，但缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臄?shù)據(jù)支撐。如新浪網(wǎng)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，大約有7%的網(wǎng)民贊成在家上學(xué)，或者已經(jīng)把孩子留在家里上學(xué)。雖然網(wǎng)絡(luò)調(diào)查的數(shù)據(jù)樣本并不可靠，但是中國有2 億多中小學(xué)生，即使有百分之一的人主張或者已經(jīng)在家上學(xué)，也會(huì)有200萬人之多，從而構(gòu)成一個(gè)相當(dāng)大的政策問題。

在“在家上學(xué)”出現(xiàn)的一段時(shí)間里，教育行政部門的態(tài)度一度比較慎重：雖未認(rèn)可這種做法，但對此采取了一種相對寬容的態(tài)度。政策的轉(zhuǎn)折出現(xiàn)于2017年2 月，教育部明確表示“在家上學(xué)”與義務(wù)教育法相抵觸，為此規(guī)定不得擅自以在家學(xué)習(xí)替代國家統(tǒng)一實(shí)施的義務(wù)教育。對無正當(dāng)理由未送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育或造成輟學(xué)，情節(jié)嚴(yán)重或構(gòu)成犯罪的，依法追究責(zé)任人的法律責(zé)任。官方態(tài)度的轉(zhuǎn)變使“在家上學(xué)”問題進(jìn)入了一個(gè)政策博弈的新階段，并迫使政策和法律作出否定性的選擇與應(yīng)對。

然而當(dāng)前的新冠疫情超越了人們對“在家上學(xué)”的合法性論爭。當(dāng)疫情要求學(xué)校實(shí)行相對封閉的管理措施，嚴(yán)格控制聚集性活動(dòng)，施行社交隔離時(shí)，人們討論的已不再是在家上學(xué)是否合法，而是如何更好地發(fā)揮在家上學(xué)的替代功能。各種線上的虛擬教育、空中課堂形式使在家上學(xué)不僅成為特殊時(shí)期的一種教育選擇，而且大大提高了在家上學(xué)的質(zhì)量和效益。這表明在家上學(xué)作為一種可能的教育形式，完全可以與學(xué)校教育相輔相成，而不應(yīng)簡單地加以排斥。從目前的情況看，線上教育為在家上學(xué)提供了豐富、系統(tǒng)的學(xué)習(xí)內(nèi)容，幾乎涵蓋了德、智、體、美、勞的所有方面。發(fā)展線上教育不僅是疫情條件下的一種替代性教育措施，而且為在家上學(xué)提供了豐富的教育資源和可資借鑒的教育形式，讓學(xué)生真正可以在家實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的受教育權(quán)利，因此給在家上學(xué)最終獲得官方認(rèn)可提供了事實(shí)依據(jù)。

（二）“在家上學(xué)”的合法性申辯

很多人把“輟學(xué)”與“在家上學(xué)”等量齊觀。其實(shí)從形式上看，二者雖然都未把自己的孩子送入義務(wù)教育學(xué)校接受規(guī)定年限的教育，因而違反了現(xiàn)行法律，但二者所具性質(zhì)卻截然不同。從教育的發(fā)展看，“輟學(xué)”是發(fā)生于教育普及前期的一種教育現(xiàn)象，是教育強(qiáng)制下產(chǎn)生的一種現(xiàn)象；而“在家上學(xué)”則是教育普及后期出現(xiàn)的一種現(xiàn)象，體現(xiàn)的是教育發(fā)展新階段的自主選擇要求。因此二者分別代表了教育發(fā)展的兩個(gè)不同的歷史階段，具有完全不同的法律性質(zhì)。輟學(xué)兒童的家長來自文化素質(zhì)較低的階層，他們未曾接受過系統(tǒng)的基礎(chǔ)教育甚至未曾接受過任何教育，因此不能理解教育對個(gè)人發(fā)展的長期影響。他們?yōu)檠矍暗南夘^小利而把孩子送去打工，而不是讓孩子入學(xué)接受義務(wù)教育。而為子女選擇在家上學(xué)的父母一般都是社會(huì)的中等以上階層，擁有較高的學(xué)歷，對子女教育具有自己的特殊理解和要求。在這些家長看來，目前的學(xué)校教育制度在教學(xué)內(nèi)容、方式、效果和評價(jià)等各方面都不能滿足個(gè)人發(fā)展的多樣化需求，出于對現(xiàn)行學(xué)校教育的不信任而采取把孩子留在家里教育的做法。因此選擇在家上學(xué)的家長與輟學(xué)兒童家長不同，他們并非輕視教育的重要性，而是對教育有著自己的獨(dú)特理解；并非拒絕教育，而是要求接受一種適合自己孩子天性的更好的教育。這些父母通過“在家上學(xué)”的方式來實(shí)踐自己的教育主張，并悉心保護(hù)著自己孩子的受教育權(quán)利免受損害。

對待“在家上學(xué)”，人們存有截然不同的看法。支持者從權(quán)利自由的角度出發(fā)，認(rèn)為家長對子女有包括自主選擇權(quán)在內(nèi)的教育權(quán)，國家教育權(quán)的行使應(yīng)尊重家庭對教育的選擇權(quán)；反對者認(rèn)為“在家上學(xué)”讓孩子缺失了社會(huì)性的培養(yǎng)環(huán)境，不利于兒童社會(huì)能力的發(fā)展成長；中立者認(rèn)為“在家上學(xué)”可以作為一種有益的嘗試，這種做法不會(huì)取代學(xué)校教育，但可以成為學(xué)校教育的一種可能的補(bǔ)充。由此可見，對待“在家上學(xué)”，人們的態(tài)度與“輟學(xué)”有很大的區(qū)別。

“在家上學(xué)”現(xiàn)象曾發(fā)生于許多國家。以美國為例，大致是在20世紀(jì)六七十年代開始成為一個(gè)社會(huì)問題的。許多家長拒絕把自己的孩子送到學(xué)校上學(xué)，對高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代教育制度構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。美國的在家上學(xué)判例表明，最初的判決基本都裁定家長違法，強(qiáng)制要求家長把孩子送到義務(wù)教育學(xué)校去接受教育[3]。但“從學(xué)?；氐郊彝ァ边@一逆反現(xiàn)象反映了公眾對單一、固守的現(xiàn)行學(xué)校教育制度的不信任態(tài)度，說明受教育機(jī)會(huì)的平等對于大多數(shù)人來說，不僅意味著要求有學(xué)上，要求被公正地對待，更重要的是要求享受一種符合自己身心發(fā)展內(nèi)在要求的教育，因此多樣化的、可選擇的教育制度開始成為人們的追求。盡管在家上學(xué)的人數(shù)在小學(xué)生總數(shù)中只占很小一部分，但對義務(wù)教育立法卻產(chǎn)生了很大影響。以1972 年美國聯(lián)邦最高法院審理的威斯康星州訴約德（Wisconsin v.Yoder）一案為代表，“在家上學(xué)”運(yùn)動(dòng)終于動(dòng)搖了持續(xù)百余年的義務(wù)教育制度。該案裁定，只要父母能提供同樣質(zhì)量的教育，州政府就不可強(qiáng)迫父母送子女到義務(wù)教育學(xué)校就學(xué)[4]。到20 世紀(jì)80 年代，美國各州先后通過修法或者消極認(rèn)可的方式，認(rèn)可了兒童在家庭中接受初等教育的做法，其中一半以上的州制定了有關(guān)“在家上學(xué)”的特別法，從而廢除了先前強(qiáng)迫入學(xué)的義務(wù)教育法令。如佐治亞州的法令準(zhǔn)許持有高中文憑的家長或監(jiān)護(hù)人從事家庭教育，或雇用持有學(xué)士學(xué)位者充任家庭教師。艾奧瓦州進(jìn)一步要求在家教育子女的家長必須具有教學(xué)合格證書才能獲得批準(zhǔn)。大多數(shù)州的法令都要求在家教育子女的家庭必須將有關(guān)家長（或家庭教師）和學(xué)生的各種注冊資料遞交當(dāng)?shù)亟逃块T備案。同時(shí)為檢查在家上學(xué)的教學(xué)質(zhì)量和進(jìn)度，在家上學(xué)的兒童必須每年接受教育當(dāng)局的考試，考試成績未能達(dá)標(biāo)的，必須回到公立小學(xué)就讀。

“在家上學(xué)”現(xiàn)象從一個(gè)側(cè)面反映出受教育權(quán)利在教育普及發(fā)展中的一種新要求。然而依據(jù)我國的現(xiàn)行法律規(guī)定，義務(wù)教育應(yīng)由國家設(shè)置的義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施，為此在家上學(xué)的做法與現(xiàn)行的政策法律相沖突，不具有合法性。從義務(wù)教育法律關(guān)系的性質(zhì)看，我國現(xiàn)行的政策法律制度在強(qiáng)制和自由二者之間，更強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性的行為規(guī)范，為此如何解決在家上學(xué)問題，取決于如何處理法律中的強(qiáng)制與自由關(guān)系。由于父母能否決定孩子在家上學(xué)的問題是一個(gè)公法問題，涉及國家對父母教育權(quán)的監(jiān)督，為此可以有兩種公法途徑來確立“在家上學(xué)”的合法性。一種途徑是根據(jù)憲法來修改普通法律，以尊重和保護(hù)父母的家庭教育權(quán)作為國家應(yīng)盡的義務(wù)；另一種途徑是在現(xiàn)行法律條文中尋找可以作擴(kuò)張性解釋的法律空間，使在家上學(xué)合法化。從法的穩(wěn)定性的角度來考量，第二種解決途徑在當(dāng)前顯然更具現(xiàn)實(shí)可能性。具體來說，《中華人民共和國義務(wù)教育法》（簡稱《義務(wù)教育法》）第11條規(guī)定：“凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)送其入學(xué)接受并完成義務(wù)教育；條件不具備的地區(qū)的兒童，可以推遲到七周歲?！钡?2條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)?！边@意味著實(shí)施義務(wù)教育的主體是國家舉辦的義務(wù)教育學(xué)校，作為家長有義務(wù)把自己的孩子送到義務(wù)教育學(xué)校完成義務(wù)教育。從上述規(guī)定看，并沒有將“在家上學(xué)”規(guī)定為獨(dú)立的教育形式，因此家庭并非實(shí)施義務(wù)教育的主體。但是《義務(wù)教育法》第15 條在規(guī)定學(xué)校作為義務(wù)教育實(shí)施機(jī)構(gòu)的同時(shí)特別規(guī)定了作為學(xué)校教育的一種例外情況，即根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)招收適齡兒童、少年進(jìn)行文藝、體育等專業(yè)訓(xùn)練的社會(huì)組織，經(jīng)縣級人民政府教育行政部門批準(zhǔn)的，可以自行實(shí)施義務(wù)教育。此處的規(guī)定意味著實(shí)施義務(wù)教育的主體除了義務(wù)教育學(xué)校之外，也可以是其他社會(huì)主體。這一規(guī)定給義務(wù)教育學(xué)校以外的其他社會(huì)主體實(shí)施義務(wù)教育開了個(gè)口子，即只要能夠切實(shí)保證適齡兒童接受符合義務(wù)教育規(guī)定的合理學(xué)習(xí)過程，并達(dá)到相應(yīng)學(xué)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，“在家上學(xué)”亦是可為的實(shí)踐模式。如此看來，把“在家上學(xué)”歸屬于民事法益，由教育主管部門予以消極認(rèn)可和保護(hù)并非不可為的事情。

（三）審慎對待“在家上學(xué)”

進(jìn)入21世紀(jì)以來，“在家上學(xué)”對中國教育的普及發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響，并且這種影響在未來一段時(shí)期有可能會(huì)越來越大。為妥善處理好教育發(fā)展中產(chǎn)生的這一新問題，應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注并審慎采取相應(yīng)的措施。具體包括：

1.尊重不同社會(huì)群體、父母及其子女的不同教育需要，慎用“禁止”之類的剛性調(diào)節(jié)手段?！霸诩疑蠈W(xué)”所反映的雖是一部分人對教育的選擇要求，但在社會(huì)利益多元化的今天，合理的教育選擇訴求也應(yīng)得到尊重和保護(hù)。除確實(shí)有損兒童受教育權(quán)利或明顯有害于兒童身心健康發(fā)展的情形，不輕言取締，避免人為地在官民之間形成對立矛盾。

2.通過宣傳引導(dǎo)，進(jìn)行價(jià)值整合。隨著社會(huì)的變化逐漸增多，既要尊重多樣化的價(jià)值選擇，創(chuàng)造更多的選擇機(jī)會(huì)，同時(shí)又應(yīng)形成一定的價(jià)值共識，讓公共教育政策經(jīng)過協(xié)商、溝通獲得人們的普遍認(rèn)同。但這種價(jià)值整合必須基于對多元價(jià)值的尊重，避免將價(jià)值取向上的分殊激化成價(jià)值沖突。

3.加強(qiáng)立法研究，在條件成熟時(shí)認(rèn)可“在家上學(xué)”。對選擇在家上學(xué)者，應(yīng)規(guī)定明確的申報(bào)和認(rèn)可程序，并由監(jiān)護(hù)人簽署“在家接受義務(wù)教育保證書”，建立包括監(jiān)督、評價(jià)、退出在內(nèi)的政府監(jiān)管機(jī)制，防止在家上學(xué)導(dǎo)致教育的放任自流，使未成年兒童的受教育權(quán)利受到損害。為保證在家上學(xué)與學(xué)校教育的相互銜接，應(yīng)建立必要的在家上學(xué)質(zhì)量保障機(jī)制，使二者能順利過渡。例如由家長對子女進(jìn)行在家教育的，家長應(yīng)具有大學(xué)以上教育程度；聘請家庭教師的，在家教學(xué)的教師應(yīng)具備教師資格證書。教育行政部門應(yīng)定期組織對所有在家接受義務(wù)教育的學(xué)生進(jìn)行專門測評，保證在家上學(xué)達(dá)到應(yīng)有的教育質(zhì)量。

4.積極推進(jìn)教育體制改革，增強(qiáng)學(xué)校教育的可選擇性，盡量滿足人們不同的教育需求。為此應(yīng)建立更加靈活多樣的公共教育服務(wù)體系和可選擇的學(xué)校教育制度，給予受教育者以更多的選擇可能性，使不同需求的個(gè)人都能在自主選擇基礎(chǔ)上真正得到發(fā)展。

三、協(xié)調(diào)官民矛盾將成為教育發(fā)展新階段的常態(tài)

（一）教育發(fā)展新階段的官民關(guān)系新格局

伴隨教育選擇權(quán)的興起，當(dāng)前官民關(guān)系的格局開始發(fā)生改變，并極大地影響到了教育政策的運(yùn)行。公共政策是現(xiàn)代國家對社會(huì)利益所做的權(quán)威性分配，旨在提高社會(huì)管理和服務(wù)水平，公平、公正地向民眾提供公共產(chǎn)品，滿足日益增長的社會(huì)需要。政府在這一過程中處于主導(dǎo)的位置，而來自民間的利益要求則是制定公共政策的基礎(chǔ)。政府在進(jìn)行社會(huì)決策和管理時(shí)，為協(xié)調(diào)矛盾和整合利益的需要，一般會(huì)設(shè)置某些利益表達(dá)渠道，借以了解不同社會(huì)群體的愿望和要求。這類體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道包括政府機(jī)構(gòu)、政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、人民代表大會(huì)、政治協(xié)商會(huì)議、單位組織、大眾媒體、信訪等。然而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的“國家-社會(huì)”對立管制模式主導(dǎo)下，社會(huì)利益的分配一直延續(xù)著單向的約束性管控方式，許多來自底層的民意很難通過這些渠道到達(dá)決策層面。在這種情況下，來自民間的利益表達(dá)經(jīng)常出現(xiàn)不暢通的情況，導(dǎo)致公共政策的導(dǎo)向與民眾心理預(yù)期不相適應(yīng)。

另一方面，利益群體在表達(dá)利益訴求時(shí)，并非被動(dòng)地接受某種經(jīng)過安排的利益表達(dá)渠道。因?yàn)槔碚撋峡晒┻x擇的利益表達(dá)渠道并不意味著該渠道必定能發(fā)揮表達(dá)民意和意見的功能，所以他們要進(jìn)行相應(yīng)的理性分析，對體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道是否有效作出自己的判斷。如果他們認(rèn)為政府提供的某一利益表達(dá)渠道不能有效地反映自己的訴求和意見，就有可能棄之不用，轉(zhuǎn)而尋找其他表達(dá)渠道，以期引起政府決策者關(guān)注自己的利益需求。從以往的做法看，由利益群體自己創(chuàng)設(shè)的區(qū)別于體制內(nèi)表達(dá)渠道的新利益表達(dá)渠道主要有集會(huì)、游行、上訪、請?jiān)?、靜坐等。但是這些做法如果未經(jīng)批準(zhǔn)，并不具有合法性，因此這些利益表達(dá)渠道實(shí)際上經(jīng)常處于非法的地位，導(dǎo)致官民矛盾的激化。

作為一種歷史發(fā)展趨勢，近年來互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展打破了社會(huì)的政治生態(tài)，大量網(wǎng)民開始借助這一新的信息傳播技術(shù)表達(dá)自己的利益訴求，提出對公共政策的意見。通過網(wǎng)絡(luò)的民主參與和監(jiān)督已經(jīng)成為體制外利益表達(dá)的重要渠道。作為一種高新技術(shù)手段，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的優(yōu)勢在于：信息交換成本相對低廉，具有經(jīng)濟(jì)性和可接受性的優(yōu)點(diǎn)；界面友好，信息傳播由復(fù)雜變?yōu)楹唵?，表達(dá)方式具有可接近性和便捷性的特點(diǎn)；具有匿名化的效應(yīng)，參與者不受現(xiàn)實(shí)條件的約束，無須通過事前審核就可以在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)聲，使利益表達(dá)的真實(shí)性得以實(shí)現(xiàn)。因此，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)真正體現(xiàn)了一種話語民主，實(shí)現(xiàn)了相對自主的傳播、溝通、互動(dòng)、爭辯，使之成為社會(huì)利益群體反映民意和滿足政治參與要求的新渠道。借助網(wǎng)絡(luò)的公共表達(dá)已成為社會(huì)大眾政治參與的一種高效便捷的社會(huì)交流形式，發(fā)揮著動(dòng)員民眾的重要功能。由網(wǎng)絡(luò)和非網(wǎng)絡(luò)、體制內(nèi)和體制外等不同渠道構(gòu)成的綜合性的利益表達(dá)機(jī)制使社會(huì)利益群體在很大程度上擺脫了利益表達(dá)的依附性，減少了對利益表達(dá)的人為干擾，促進(jìn)了政府決策層對公共政策問題的關(guān)注和回應(yīng)。

（二）教育治理的新境界

官民矛盾是伴隨社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程的一對基本矛盾，對于教育而言，是人們更加關(guān)注教育公平、效益，關(guān)注自身利益的必然結(jié)果。尤其是互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，以前所未有的傳播速度和廣度為社會(huì)提供了更多的信息來源，對官民矛盾產(chǎn)生了明顯的助推和放大作用。其實(shí)，在一個(gè)多元化的現(xiàn)代社會(huì)中，并不存在能同時(shí)滿足所有社會(huì)成員需要的公共政策，人們的利益需要不一致，矛盾沖突就難以避免，再公平、公正的公共政策能達(dá)到的也只是多數(shù)社會(huì)成員的認(rèn)可和滿意。在這種情況下，公民受教育權(quán)利和國家教育權(quán)力二者的博弈將成為教育發(fā)展新階段的一種常態(tài)。

社會(huì)世俗化程度的不斷加深深刻觸及了傳統(tǒng)的社會(huì)運(yùn)行方式。為回應(yīng)社會(huì)生活的這一變化，近年來我國教育領(lǐng)域正在推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)，這是秉承公共精神、培育公共參與、構(gòu)建治理體系、提升治理能力的一種社會(huì)關(guān)系調(diào)整方式創(chuàng)新。在這一制度創(chuàng)新中，推廣運(yùn)用說服教育、勸導(dǎo)示范等非強(qiáng)制性的調(diào)整方式，引導(dǎo)當(dāng)事人為共同利益開展共同行動(dòng)，形成矛盾自我化解機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定是制度改革的重要思路。為此我們可以把教育治理理解為一種充分動(dòng)員社會(huì)各方力量積極參與而實(shí)現(xiàn)的共治、法治、精治和善治新境界。

共治是利益相關(guān)者對公共事務(wù)的參與、互動(dòng)、協(xié)商，通過多元治理，推進(jìn)教育治理的社會(huì)化。為此共治強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會(huì)相關(guān)力量的作用，推動(dòng)政府意志與公民自治之間的良性互動(dòng)，通過平衡權(quán)責(zé)、取長補(bǔ)短，形成多元共治的治理格局。不僅如此，共治還包括了共建和共享，是共建、共治、共享三位一體的治理格局。其中共建是指各種社會(huì)力量共同參與教育公共事務(wù)的建設(shè)，創(chuàng)造條件與空間，共同為教育的公共服務(wù)發(fā)揮作用。共享即建構(gòu)幼有所育、學(xué)有所教、弱有所扶的共享制度保障，使全體人民共同享有治理成果?；诠步?、共享的共治使家庭之間、城鄉(xiāng)之間、地域之間、群體之間的多樣性得到充分體現(xiàn)，特別是要保障低收入群體和弱勢群體的基本教育要求得到體現(xiàn)，使改革發(fā)展的成果惠及全社會(huì)。

法治即依法治理，是指以法律至上、權(quán)力制約、保障人權(quán)、程序公正等為價(jià)值原則，包括依法辦事的一整套制度安排及其運(yùn)行機(jī)制。然而法律只是治理的必備要件，只有法律價(jià)值與治理價(jià)值二者相得益彰，才能切實(shí)做到良法之治。為此法治不僅需要法律，而且需要有一套優(yōu)良的能約束住權(quán)力、維護(hù)好權(quán)利的法律體系，真正起到制裁犯罪、保障正義、實(shí)現(xiàn)依法治理的作用。

精治是指教育治理的專業(yè)化。隨著現(xiàn)代社會(huì)矛盾、社會(huì)問題的復(fù)雜化和專業(yè)化，教育治理必然涉及矛盾調(diào)解處理、利益協(xié)調(diào)兼顧、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警化解、突發(fā)事件應(yīng)對等一系列問題，必須通過精準(zhǔn)的、專業(yè)化的治理方式加以解決。為此應(yīng)培養(yǎng)一支具備專業(yè)能力的治理人才隊(duì)伍，他們應(yīng)具有實(shí)施教育治理的組織能力，能針對治理中的各種矛盾問題進(jìn)行專業(yè)研究并提出針對性意見，引導(dǎo)社會(huì)通過合理方式解決各類治理問題。

善治是指政府與公民之間積極而有成效的合作，是以政府意志與公民自治相結(jié)合的決策機(jī)制為基礎(chǔ)，圍繞公共理性之軸展開的協(xié)商民主機(jī)制。善治有賴于公民的自愿合作及其對權(quán)威的自覺認(rèn)同，舍此就不會(huì)有所謂的善治。為此公民必須具有足夠的政治權(quán)利，有可能參與決策、管理和監(jiān)督，督促政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威，使公民能更直接、更公平地享受社會(huì)治理的成果。

經(jīng)驗(yàn)證明，從公民對國家權(quán)力的單向度接受和服從，轉(zhuǎn)向基于參與、協(xié)商而達(dá)到的認(rèn)同和自愿遵從，從傳統(tǒng)的國家管控轉(zhuǎn)向多元共治的社會(huì)治理體系，既能提高社會(huì)的溝通效率，有效地預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，又能縮小政府與民眾之間的距離，最終提升政府決策、公共服務(wù)的水平[5]。為此，構(gòu)建現(xiàn)代教育治理體系，提升教育治理能力，加強(qiáng)國家與民間之間、公與私之間、官與民之間的溝通與理解，應(yīng)成為教育發(fā)展新階段的重要改革目標(biāo)。