呂翠玲

（蘭州市國土資源評價研究院，蘭州730030）

1 背景和意義

集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估工作是落實(shí)我國關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地管理的重要基礎(chǔ)性工作。制訂集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，有利于推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)地價一體化建設(shè)，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供合理、統(tǒng)一的價格尺度，為農(nóng)村集體建設(shè)用地管理提供科學(xué)依據(jù)。

2008年，黨的十七屆三中全會提出，“為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可通過土地市場轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，與國有土地享有平等權(quán)益”。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出，“合法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。2014年12月31日（中辦發(fā)[2014]71號）《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》明確，從2015年初開始，全國33個縣市開展農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)，并且為了試點(diǎn)的順利推進(jìn)，原國土資源部印發(fā)了《國土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則的通知》國土資發(fā)[2015]35號。

2018年6月蘭州市被確定為甘肅省集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價制訂試點(diǎn)城市之一，經(jīng)集體決策之后確定蘭州市榆中縣、永登縣、皋蘭縣、紅古區(qū)和蘭州市近郊四區(qū)為試點(diǎn)縣區(qū)。

2 集體建設(shè)用地定級特點(diǎn)

2.1 由于集體建設(shè)用地入市尚處于試點(diǎn)階段，集體建設(shè)用地定級還沒有統(tǒng)一的規(guī)范、規(guī)程可循。因此本次集體建設(shè)用地定級以《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》和《集體建設(shè)用地定級與基準(zhǔn)地價評估技術(shù)指引》（征求意見稿）為主要技術(shù)參考依據(jù)。

2.2 由于集體建設(shè)用地空間連續(xù)性差，在確定定級范圍時無法勾畫出集中連片的集體建設(shè)用地范圍。所以本次集體建設(shè)用地定級以各縣區(qū)行政區(qū)劃界線作為定級范圍邊界。行政區(qū)劃內(nèi)地各類用地視為集體建設(shè)用地參與計算。

2.3 集體建設(shè)用地具有覆蓋范圍廣、空間位置分散、質(zhì)量分布不連續(xù)、城鄉(xiāng)結(jié)合部受鄰近城鎮(zhèn)或已建成區(qū)域的輻射影響明顯，受區(qū)域功能規(guī)劃及政策導(dǎo)向等影響明顯的特征，在本次土地定級因素選擇時考慮了宏觀區(qū)位、社會經(jīng)濟(jì)水平差異以及相關(guān)規(guī)劃等能反映定級對象有主導(dǎo)影響的因素。

2.4 由于集體建設(shè)用地空間分布廣且分散，相關(guān)農(nóng)村數(shù)據(jù)缺失，因此集體建設(shè)用地定級基礎(chǔ)資料收集面廣且難度大。本次榆中縣集體建設(shè)用地定級基礎(chǔ)資料是在縣自然資源局相關(guān)工作人員的協(xié)調(diào)下收集到的，且大多數(shù)據(jù)只能收集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

2.5 榆中縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)榫嘀行某菂^(qū)較近，或地理位置較好，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展較其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)快，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已納入到中心城區(qū)規(guī)劃范圍。因發(fā)展的需要，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)制作了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃，也有城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價公布施行，但部分發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并沒有制訂城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價。

2.6 為了避免引起不必要的社會矛盾，級別界線的確定原則以行政村界線為準(zhǔn)。但受地形地勢和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的影響，部分行政村內(nèi)存在明顯的土地質(zhì)量差異，因此需打破級別界線。

3 技術(shù)思路

榆中縣集體建設(shè)用地定級是在整理分析收集資料的基礎(chǔ)上，首先利用ArcGIS軟件強(qiáng)大的空間存儲和分析功能，以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本定級單元，選用合適的因素因子進(jìn)行空間測算、分析，初步劃分各鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別。然后采用多因素綜合分析法，將定級范圍劃分成網(wǎng)格單元，結(jié)合榆中縣集體建設(shè)用地特點(diǎn)，選取能反映合適的因素因子利用定級軟件進(jìn)行測算，劃分各網(wǎng)格單元級別。最后通過對比分析兩種方法的測算結(jié)果，合理劃分榆中縣集體建設(shè)用地土地級別。

4 定級過程

4.1 基于ArcGIS空間分析測算及結(jié)果

4.1.1 基于ArcGIS空間分析測算。本次集體建設(shè)用地定級范圍以行政轄區(qū)為界。根據(jù)榆中縣2017年度土地變更調(diào)查成果，榆中縣行政區(qū)域總面積約3295km2，而榆中縣城區(qū)土地定級范圍為32.83km2，和平鎮(zhèn)城鎮(zhèn)定級范圍為34.5km2，二者僅占行政區(qū)域總面積的約1%。為了從宏觀上客觀平衡、把控榆中縣集體建設(shè)用地定級結(jié)果，本次定級首先以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為界，從繁華程度、人口數(shù)據(jù)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、交通路網(wǎng)密度、醫(yī)院、學(xué)校及征地補(bǔ)償水平等方面，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為定級單元，選取合適的因素因子并通過AHP層次分析法確定權(quán)重，然后利用ArcGIS軟件進(jìn)行空間分析和測算，對榆中縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行定級排序。

4.1.2 測算結(jié)果分析?？傮w來看，榆中盆地所在的區(qū)域作用分值要高于南北兩山。和平鎮(zhèn)、定遠(yuǎn)鎮(zhèn)、連搭鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)所在的區(qū)域作用分值最高，金崖鎮(zhèn)、夏官營鎮(zhèn)、清水驛鄉(xiāng)、甘草鎮(zhèn)、高崖鎮(zhèn)、新營鎮(zhèn)及青城鎮(zhèn)作用分值次之。園子岔鄉(xiāng)、上花岔鄉(xiāng)、哈峴鄉(xiāng)、貢井鎮(zhèn)、中連川鄉(xiāng)、韋營鄉(xiāng)所在的北山區(qū)域及南部的興隆山國家級自然保護(hù)區(qū)所在的區(qū)域作用分值最低。

4.2 基于網(wǎng)格單元的多因素綜合定級

將定級范圍劃分成適合實(shí)際的均質(zhì)網(wǎng)格單元，通過計算各網(wǎng)格單元的綜合作用分值，采用總分頻率直方圖法，在頻率突變處可初步劃分級別。

4.2.1 定級因素因子指標(biāo)體系的選擇。集體建設(shè)用地定級與城鎮(zhèn)建設(shè)用地定級有相似處，但也有自身特點(diǎn)。因此定級因素因子指標(biāo)體系的選擇就顯得至關(guān)重要。參考《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》，除在常規(guī)的商服繁華程度、交通條件、基本設(shè)施、環(huán)境條件等因素中初步選擇適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的因素因子，還需結(jié)合實(shí)際考慮適合榆中縣自身特點(diǎn)的宏觀區(qū)位因素、社會經(jīng)濟(jì)因素及區(qū)域規(guī)劃因素。定級因素因子指標(biāo)體系及權(quán)重的確定具體通過特爾斐專家打分法確定的，共9個一級因素、14個二級因素、26個三級因子（表1）。

4.2.2 網(wǎng)格單元作用分值的計算。將榆中縣集體建設(shè)用地定級范圍劃分成500*500m網(wǎng)格單元共20602個。土地定級單元是獲取和處理土地定級數(shù)據(jù)，劃分和確定級別的基本單位，每一個定級單元內(nèi)土地區(qū)位條件和特性都相對均一，單元內(nèi)各定級因素的優(yōu)劣程度或影響大體一致[1]。

4.2.3 障礙物的設(shè)置。障礙物對集體建設(shè)用地定級具有重要影響。如鐵路、高速公路、河流等對定級因素擴(kuò)散具有一定的阻礙作用[2]，從而造成障礙物兩側(cè)網(wǎng)格單元作用分值有明顯差異。結(jié)合榆中縣實(shí)際，將定級范圍內(nèi)的黃河、鐵路及寶蘭客運(yùn)專線、高速公路確定為障礙物，并結(jié)合實(shí)際調(diào)查設(shè)置障礙物通行點(diǎn)，以確保作用分計算科學(xué)合理。

表1 榆中縣農(nóng)村集體建設(shè)用地定級因素因子表

圖1 榆中縣集體建設(shè)用地定級綜合作用分值圖和頻率分布直方圖

4.2.4 網(wǎng)格單元作用分值和總分值的計算。作用分值的計算。因榆中縣集體建設(shè)用地定級范圍內(nèi)無地形圖，僅有個別發(fā)展較好的鎮(zhèn)做了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，本次資料收集只得到2017年的遙感影像圖，因此工作底圖以遙感影像圖為準(zhǔn)。首先將各影響因子分成點(diǎn)、線、面三種要素利用ArcGIS進(jìn)行矢量化處理，并錄入屬性數(shù)據(jù)作為計算作用分值的指標(biāo)值。將各影響因子的指標(biāo)值按照歸一化方法和極值標(biāo)準(zhǔn)化處理的方法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理后可，參考《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》的計算公式可得到各因子的作用分。再從線性衰減模型、指數(shù)衰減模型和無衰減模型三種衰減模型中結(jié)合各因子的實(shí)際選取合適的模型[3]，采用城鎮(zhèn)土地定級及基準(zhǔn)地價動態(tài)更新系統(tǒng)專業(yè)定級軟件進(jìn)行計算，通過各影響因素作用分值網(wǎng)格單元的疊加計算，便可計算得到各網(wǎng)格單元的作用分值。

作用總分值的計算。網(wǎng)格單元綜合總分值是單元土地綜合質(zhì)量的直觀體現(xiàn)，單元總分值與土地質(zhì)量成正[4]。具體根據(jù)多因素綜合評價法的方法和原理，采用權(quán)重指數(shù)和方法[5]，具體公式如下：

其中：Sj為j單元的土地總分值；n為土地定級因素個數(shù)；Wi為i因素的權(quán)重；Fij為j單元的i因素分值，i=1,2,…,n。

4.2.5 土地級別的劃分。土地級別初步劃分。以網(wǎng)格單元作用總分值為級別初步劃分的依據(jù)。利用ArcGIS軟件可獲得單元作用總分值的頻率直方圖（圖1），在頻率突變處作為級別分界點(diǎn)。

5 空間對比分析

5.1 從總體看，不論是方法一還是方法二的測算結(jié)果顯示，和平鎮(zhèn)、定遠(yuǎn)鎮(zhèn)、連搭鎮(zhèn)、城關(guān)鎮(zhèn)、金崖鎮(zhèn)、夏官營鎮(zhèn)、清水鄉(xiāng)、甘草店鎮(zhèn)、高崖鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的榆中盆地作用分值總體高于哈峴鄉(xiāng)、上花岔鄉(xiāng)、貢井鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的北山區(qū)域。就區(qū)位來說，不論從交通區(qū)位還是地理區(qū)位，和平鎮(zhèn)、定遠(yuǎn)鎮(zhèn)、連搭鎮(zhèn)、金崖鎮(zhèn)、青城鎮(zhèn)距省會城市蘭州、白銀和榆中縣城較近，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展受中心城區(qū)輻射影響較其它地區(qū)快。就地形地勢來說，榆中盆地地形平緩，道路網(wǎng)絡(luò)暢通，自然條件較北山區(qū)域更適宜人居。從城市規(guī)劃來說，和平鎮(zhèn)、定遠(yuǎn)鎮(zhèn)、連搭鎮(zhèn)已被納入中心城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍，也位于蘭白都市經(jīng)濟(jì)圈和蘭白科技創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)。

5.2 方法一中靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界的區(qū)域定級結(jié)果與方法二中網(wǎng)格單元的定級結(jié)果不盡一致。因方法一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為定級單元，目的是作為總體平衡把握的依據(jù)，較網(wǎng)格單位大了許多，所以測算結(jié)果相對較粗糙。以金崖鎮(zhèn)為例，方法一中整個金崖鎮(zhèn)作用分一直，級別相對居中，方法二中東西向夏東公路沿線的平坦區(qū)域作用分值較高，受地形因素影響，北側(cè)山體以北區(qū)域作用分值明顯低于南部地形平坦區(qū)域。

6 結(jié)論與建議

6.1 基于ArcGIS空間分析測算的結(jié)果，可作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心所在區(qū)域定級結(jié)果宏觀平衡、把控的依據(jù)，基于定級網(wǎng)格的多因素綜合評價結(jié)果可從微觀層面具體定級。兩種方法測算結(jié)果從總體來看基本趨于一致，即榆中盆地及青城鎮(zhèn)的作用分值總體高于南北兩山，但距鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心較遠(yuǎn)的區(qū)域應(yīng)結(jié)合網(wǎng)格單元的定級結(jié)果確定。

6.2 集體建設(shè)用地定級程序和因素因子的選擇與城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地定級有許多相同之處，但集體建設(shè)用地有自身的特點(diǎn)，定級因素因子的選擇與定級過程應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際認(rèn)真確定。

6.3 級別界線的確定因結(jié)合行政村界線。同一行政村內(nèi)的集體建設(shè)用地確實(shí)有明顯差異，應(yīng)打破行政村界線。同時，榆中縣興隆山為國家級自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)不參與本次定級工作。

6.4 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)抓緊制訂城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價。榆中縣共20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中榆中縣城、和平鎮(zhèn)、臥龍川產(chǎn)業(yè)園已發(fā)布了基準(zhǔn)地價，定連園區(qū)基準(zhǔn)地價正在制訂中，其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)并無基準(zhǔn)地價。給本次集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價的制訂，包括范圍、地價的確定帶來了一定的困難。