葉璇 田信橋

[提要] 環(huán)境保護(hù)地方立法權(quán)的下移是提升地方環(huán)境治理能力的有效途徑之一，針對(duì)地區(qū)差異的區(qū)別立法是符合當(dāng)前環(huán)境保護(hù)理念的立法模式。但是，將環(huán)境保護(hù)地方立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市仍存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)區(qū)的市人大無(wú)法主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)地方立法，環(huán)境保護(hù)地方立法質(zhì)量不高和地方環(huán)境保護(hù)立法備而不審、審而不言的監(jiān)督缺位問(wèn)題尤為突出。通過(guò)提升地方人大在環(huán)境保護(hù)地方立法的主導(dǎo)作用，研究提高地方環(huán)保立法質(zhì)量和保障監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)防控方式。

關(guān)鍵詞：地方環(huán)保立法;風(fēng)險(xiǎn);備案審查

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年11月22日

一、環(huán)境保護(hù)地方立法現(xiàn)狀分析

2015年《立法法》的修改，將一般地方立法的主體進(jìn)行了調(diào)整，將原本較大的市所擁有的地方立法權(quán)下移至設(shè)區(qū)的市，但是將地方立法權(quán)限包括并局限在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等三方面。

截至2017年12月，我國(guó)環(huán)境保護(hù)地方立法的展開(kāi)仍處于探索階段，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，274個(gè)被新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市共制定地方性法規(guī)共計(jì)595件，關(guān)于環(huán)境保護(hù)的地方立法總計(jì)137件。（表1）

由以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，環(huán)境保護(hù)地方立法的提出與確立在大多數(shù)情況下都是以法律與行政法規(guī)為依據(jù)的，僅有山體保護(hù)與濕地保護(hù)的地方立法是在沒(méi)有上位法依據(jù)的基礎(chǔ)上由環(huán)境保護(hù)地方立法主體所提出的，因此我國(guó)環(huán)境保護(hù)地方立法的實(shí)踐是不全面、不徹底的。

二、環(huán)境保護(hù)地方立法權(quán)下移產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)境保護(hù)地方立法權(quán)的下移必然有實(shí)踐意義上針對(duì)區(qū)域環(huán)境特殊性的重大利好，但是在設(shè)區(qū)的市落實(shí)環(huán)境保護(hù)地方立法的過(guò)程中，也必然會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)，地方環(huán)境保護(hù)立法的立法主體模糊，立法質(zhì)量較低，監(jiān)督落實(shí)不到位導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的提升遇到了相當(dāng)程度的困難。

（一）地方人大在環(huán)境保護(hù)地方立法中主體功能較弱。在關(guān)于環(huán)境保護(hù)的地方立法權(quán)限上，地方人大與地方政府都掌握一定的實(shí)權(quán)，而地方政府由于在公共事務(wù)的管理上占據(jù)著完全的主動(dòng)，在日常執(zhí)法中通過(guò)大數(shù)據(jù)的支持能更全面地探索與發(fā)現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題的所在，所以針對(duì)環(huán)境保護(hù)地方立法的草案提出在實(shí)踐上占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，并容易產(chǎn)生以利益為導(dǎo)向的部門傾向，而忽視環(huán)境保護(hù)地方立法的最終目的，導(dǎo)致地方人大主體在關(guān)于環(huán)境保護(hù)的地方立法上立法功能較弱。但是人大代表來(lái)自人民，更能切身體會(huì)最廣大人民群眾的心聲，在環(huán)境保護(hù)地方立法的過(guò)程中，地方人大應(yīng)該更加主動(dòng)地承擔(dān)責(zé)任，將人民群眾對(duì)于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的根本訴求體現(xiàn)到地方立法實(shí)踐中，這也呼應(yīng)了《立法法》中所強(qiáng)調(diào)的地方人大在設(shè)區(qū)的市環(huán)境保護(hù)地方立法中的主導(dǎo)作用。

（二）環(huán)境保護(hù)地方立法質(zhì)量參差不齊。首先，在目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)地方立法中，關(guān)于水環(huán)境保護(hù)的地方立法在數(shù)量上達(dá)到了將近一半的比重，水污染防治得到了中央以及地方的環(huán)境保護(hù)立法重視，但是大氣污染的問(wèn)題難以遏制就是環(huán)境保護(hù)地方立法不作為的一個(gè)體現(xiàn)，根據(jù)《2017中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，338個(gè)全國(guó)地級(jí)以上城市發(fā)生重度污染2，311天次、嚴(yán)重污染802天次，以PM2.5為首要污染物的天數(shù)占重度及以上污染天數(shù)的74.2%，其中，有48個(gè)城市重度及以上污染天數(shù)超過(guò)20天，分布在新疆、河北、河南等12個(gè)省份（部分城市受沙塵影響）。其次以《湖北省環(huán)境保護(hù)條例》和《河北省環(huán)境保護(hù)條例》為例，上述兩省的環(huán)境保護(hù)條例在體制設(shè)置上均照搬1989年《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容，條文數(shù)量相差不超過(guò)五條，一些條文完全復(fù)制上位法，還有一些只是做少量的文字性修改，而對(duì)本該加以具體化的制度規(guī)則鮮有涉及。

（三）環(huán)境保護(hù)地方立法備案審查缺陷。環(huán)境保護(hù)地方立法的備案審查中的備案只是程序性的規(guī)定，審查才是實(shí)質(zhì)的監(jiān)督途徑所在，備案的主要內(nèi)容是地方人大在地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)制定后報(bào)請(qǐng)省級(jí)人大備案，這有利于地方性環(huán)境立法在制定之初就充分考慮其合法性，根據(jù)2015年修改后的《立法法》的規(guī)定，審查制度與方式主要分為三種：（1）主動(dòng)審查;（2）要求審查;（3）建議審查。但是在審查的過(guò)程中，關(guān)于環(huán)境保護(hù)地方立法的審查又沒(méi)有具體的規(guī)定，目前，在環(huán)境保護(hù)地方立法的審議通過(guò)制度上，以常委會(huì)的兩次審議交付表決和常委會(huì)兩次審議，再次交付表決兩種形式為主，因此存在地方環(huán)保立法備案審查制度備而不審，審而不嚴(yán)的問(wèn)題。

三、環(huán)境保護(hù)地方立法權(quán)下移風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策

（一）突出環(huán)境保護(hù)地方立法主體主導(dǎo)作用。始終堅(jiān)持發(fā)揮地方人大在環(huán)境保護(hù)地方立法中的主導(dǎo)作用，是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)地方立法所必須堅(jiān)持的基本原則之一。環(huán)境保護(hù)地方立法所涉及的問(wèn)題眾多，部門利益復(fù)雜，在各個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)的難度較大，因此，突出地方人大在環(huán)境保護(hù)地方立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用，是保障環(huán)境保護(hù)地方立法穩(wěn)步向前的內(nèi)在要求。首先，是在環(huán)境保護(hù)地方立法的立項(xiàng)環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用，合理安排地方環(huán)保立法項(xiàng)目，加強(qiáng)地方環(huán)保立法的科學(xué)性和可行性;其次，是在環(huán)境保護(hù)地方立法起草環(huán)節(jié)的主導(dǎo)性，人大法工委可以在地方環(huán)保立法的過(guò)程中提前介入，避免部門利益的沖突導(dǎo)致立法有效性難以實(shí)現(xiàn);最后，是在環(huán)境保護(hù)地方立法的審議中的主導(dǎo)作用，在保證地方環(huán)保立法質(zhì)量的前提下，必須敢于質(zhì)疑，避免由經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)所帶來(lái)的對(duì)于地方環(huán)境的不良影響。

（二）提升環(huán)境保護(hù)地方立法質(zhì)量。針對(duì)環(huán)境保護(hù)地方立法不作為與立法重復(fù)現(xiàn)象，需要從內(nèi)部與外部找到解決問(wèn)題的途徑。首先，在地方環(huán)境保護(hù)立法人才隊(duì)伍建設(shè)上，在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部，需要解決人才短板問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)有環(huán)境保護(hù)委員會(huì)這一機(jī)構(gòu)是地方人大可以仿照設(shè)立的，在組織內(nèi)部培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提升立法機(jī)構(gòu)本身立法的環(huán)境保護(hù)專業(yè)程度;其次，積極利用第三方組織機(jī)構(gòu)的智慧，是從外部提升環(huán)境保護(hù)地方立法質(zhì)量的方法，將高校專業(yè)師資力量和環(huán)保機(jī)構(gòu)人員的建議充分考慮，選擇性地納入地方環(huán)境保護(hù)立法的過(guò)程中。

與此同時(shí)，在環(huán)境保護(hù)地方立法的制定中，可分為程序性立法和實(shí)質(zhì)性立法，程序性立法的重復(fù)性在一定程度上是不可避免的，但是實(shí)質(zhì)性立法在遵循以上原則和地方立法權(quán)的正當(dāng)行使前提下，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，突出地方特色，針對(duì)性地解決地方環(huán)境問(wèn)題，提升地方環(huán)保立法質(zhì)量。

（三）探索備案審查與司法審查相結(jié)合的可能性。環(huán)境保護(hù)地方立法的審查方式可以借鑒英美法三國(guó)的域外經(jīng)驗(yàn)，以下將以域外違憲審查模式的經(jīng)驗(yàn)分析我國(guó)備案審查與司法審查模式相結(jié)合的可能性。首先，英國(guó)的違憲審查由于其對(duì)民主的信仰，主要包含法律解釋和不一致宣告，在此基礎(chǔ)上，不一致宣告不能否認(rèn)議會(huì)法案的效力，在一定程度上與我國(guó)的人民代表大會(huì)立法權(quán)和法院的司法建議權(quán)類似，法院在針對(duì)議會(huì)的相關(guān)法案有異議時(shí)，只有建議權(quán)，而不存在與強(qiáng)違憲審查國(guó)家一樣直接宣告議會(huì)法案無(wú)效的權(quán)力，最終英國(guó)的違憲審查還是在民主信仰下，對(duì)議會(huì)主權(quán)有一定的保護(hù)，針對(duì)我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)地方立法審查，也可以充分利用法律解釋技巧，在不違背憲法原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮基層立法的民主監(jiān)督作用。其次，美國(guó)的違憲審查制度審查范圍比較廣，除立法外還有行政行為，在向美國(guó)違憲審查經(jīng)驗(yàn)借鑒過(guò)程中，是否應(yīng)該有限縮小審查范圍，僅在法律法規(guī)范圍內(nèi)作合理的擴(kuò)充，因?yàn)槲覈?guó)的司法審查在針對(duì)行政行為部分時(shí)，所采用的方式是對(duì)其他規(guī)范性文件的附帶性審查，如果將備案審查與司法審查相結(jié)合，是否可以將地方性法規(guī)作為行政訴訟司法附帶性審查的所擴(kuò)張包含的內(nèi)容之一，在此基礎(chǔ)上，如何避免地方立法權(quán)下移和附帶性司法審查范圍擴(kuò)張所產(chǎn)生的雙重風(fēng)險(xiǎn)，成為域外經(jīng)驗(yàn)借鑒的難點(diǎn)。最后，對(duì)比法國(guó)的合憲性先決機(jī)制，我國(guó)的憲法和法律委員會(huì)更傾向于作為人大內(nèi)部的自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)的機(jī)制，不作為獨(dú)立的憲法審查機(jī)關(guān)。法國(guó)的合憲性先決機(jī)制中的通過(guò)解釋立法將法律法規(guī)合憲化在我國(guó)的備案審查過(guò)程中可以借鑒。但是，成立專門組織進(jìn)行備案審查，是否可以視為審查進(jìn)一步獨(dú)立的一個(gè)過(guò)程，在我國(guó)建立合憲性先決機(jī)制是否可行是目前需要探討的問(wèn)題之一。

綜上所述，探索將備案審查與司法審查相結(jié)合的監(jiān)督方式，借鑒域外違憲審查的經(jīng)驗(yàn)，探索中國(guó)特色的環(huán)境保護(hù)地方立法監(jiān)督機(jī)制。

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