吳亞平/陜西飛機工業(yè)（集團）有限公司

近年來，科技發(fā)展日新月異，國防科研投入快速增長，有力促進了軍工企業(yè)科研能力建設(shè)，但伴隨著科研項目不斷增多，規(guī)模不斷擴大，科研經(jīng)費的管理問題也日益突出?？蒲薪?jīng)費墊支現(xiàn)象越來越普遍，墊支金額越來越大，不僅影響了科研項目的順利進行，也嚴重影響了軍工企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。因此，如何有效管理科研經(jīng)費墊支，已經(jīng)成為軍工企業(yè)經(jīng)營管理的重點管控內(nèi)容之一。本文根據(jù)工作實踐，對科研經(jīng)費的墊支成因和管理對策進行了闡述和分析，希望借此對科研項目管理者提供一些參考。

一、科研經(jīng)費墊支的影響

科研經(jīng)費是指企業(yè)為發(fā)展新型武器裝備、改進提高現(xiàn)役武器裝備作戰(zhàn)性能而承制國家部委、人民軍隊、國防科工局等上級機關(guān)歸口管理的國防武器裝備研制等科研項目而開展科學研究及相關(guān)活動所發(fā)生的經(jīng)費，其資金來源于專項撥款和企業(yè)自籌兩部分［1，2］。科研經(jīng)費墊支是指企業(yè)在開展項目研發(fā)過程中，根據(jù)項目研制合同或批復(fù)的經(jīng)費預(yù)算范圍，實際收到的經(jīng)費撥款不能滿足項目成本支出所形成的項目赤字［3］。若合同或預(yù)算經(jīng)費已全額撥入到位，赤字再無后續(xù)經(jīng)費彌補，則科研經(jīng)費墊支轉(zhuǎn)化為科研經(jīng)費超支?？蒲薪?jīng)費墊支，對企業(yè)內(nèi)部而言，將會擠占生產(chǎn)經(jīng)營資金，加劇企業(yè)資金緊張局面。大額的經(jīng)費墊支，還將需要企業(yè)啟動銀行貸款、集團財務(wù)公司等籌融資活動，從而增加企業(yè)財務(wù)負擔和經(jīng)營風險，對企業(yè)經(jīng)濟運行質(zhì)量、效益和科研生產(chǎn)活動都將產(chǎn)生不利影響［3］。另一方面，站在企業(yè)外部視角，科研經(jīng)費墊支規(guī)模若嚴重超出了軍方等相關(guān)方的預(yù)期，則企業(yè)治理能力、內(nèi)部管控水平以及財務(wù)核算的合規(guī)合理性都將可能受到質(zhì)疑，進而影響企業(yè)品牌形象與競爭能力，對新項目申報、項目超概算、產(chǎn)品定調(diào)價等工作都將帶來不利影響。

二、科研經(jīng)費墊支成因分析

造成科研經(jīng)費墊支的原因很復(fù)雜，客觀上受國家政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、市場環(huán)境等因素影響，主觀上受企業(yè)技術(shù)水平、管理水平等因素影響，本文從以下幾方面予以分析：

（一）經(jīng)費概（預(yù)）算缺乏全面性

科研項目是開展探索性和創(chuàng)新性的活動，其技術(shù)難易程度、研制周期長短、工作量與經(jīng)費需求等都存在著不確定性。通常情況下，企業(yè)承擔的重點型號項目研制周期都在三年以上，在此期間，國家財政與稅務(wù)政策、市場材料物資與勞動力資源供求狀況、企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、銀行匯率及通貨膨脹率等國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展動態(tài)以及科技發(fā)展水平都將直接或間接地影響科研項目的資金投入。而企業(yè)在申報科研項目立項時，在其內(nèi)部現(xiàn)有的價格體系缺乏相關(guān)支撐數(shù)據(jù)，在其外部也難以找到可借鑒的成本資料，經(jīng)濟計量基礎(chǔ)極其薄弱，很難對科研項目的經(jīng)費需求進行準確的預(yù)算或估算。同時，在實際操作中，科研項目申報時由于時間倉促或者企業(yè)內(nèi)部管理分工等原因，經(jīng)費概（預(yù)）算常常由項目主要技術(shù)人員直接編制并上報，與財務(wù)人員缺乏深入溝通，技術(shù)人員精通業(yè)務(wù)，但對項目預(yù)算和財務(wù)管理缺乏專業(yè)性，對科研經(jīng)費管理的特殊性規(guī)定更缺乏了解，往往憑借部分人員的經(jīng)驗進行預(yù)估。參考資料不足、測算依據(jù)不充分加上預(yù)算編制人員的專業(yè)局限性，造成科研項目經(jīng)費概（預(yù)）算可能不一定科學、合理、全面與準確，與科研項目實際投入可能產(chǎn)生嚴重偏離，投入大于概（預(yù)）算的經(jīng)費缺口就會形成科研經(jīng)費墊支現(xiàn)象。

（二）技術(shù)狀態(tài)變更，工作任務(wù)與經(jīng)費預(yù)算不匹配

科研項目的技術(shù)狀態(tài)采用“兩報兩批”進行管理，“一批”是在項目立項時，此時，項目方案是相對粗化的初步方案，未完全固化，在研制過程中隨著項目推進，根據(jù)委托方意見或者實際研制需要，會不斷增加、修改各項技術(shù)指標和要求；在“二批”時（項目定型前），所有修改、完善、增加的內(nèi)容都將作為技術(shù)狀態(tài)全部納入研制總要求，作為定型評審的內(nèi)容。但在實際操作中，由于“重技術(shù)、輕財務(wù)”，經(jīng)常是只談技術(shù)不談錢，“技術(shù)”與“財務(wù)”兩張皮，科研任務(wù)變化了，經(jīng)費預(yù)算卻未進行相應(yīng)調(diào)整，從而造成科研任務(wù)與經(jīng)費需求脫節(jié)，合同價款與實際研制任務(wù)發(fā)生價值背離，造成科研經(jīng)費墊支現(xiàn)象。更為嚴重的是，相關(guān)調(diào)整事項，由于未建立相關(guān)證據(jù)鏈記錄，造成技術(shù)狀態(tài)調(diào)整無依據(jù)，經(jīng)費來源無保障，對后續(xù)相關(guān)評審工作和經(jīng)費審查、超概申報都留下了巨大隱患，科研經(jīng)費墊支能否得到補償面臨風險。

（三）資金撥付與研制工作任務(wù)不同步

1.項目提前啟動

國防軍工企業(yè)與一般制造企業(yè)不同，其承擔的科研任務(wù)常常是國家根據(jù)當前軍事戰(zhàn)略需求和軍隊建設(shè)需要安排的，研制成果直接關(guān)系國家安全和軍事實力，往往由國家直接給企業(yè)下達指令性計劃，企業(yè)必須按節(jié)點按時完成。但由于科研工作是研究創(chuàng)新活動，很多項目在國際上受技術(shù)封鎖，國內(nèi)尚屬首次研制，缺乏參照物，其技術(shù)難度、資金需求均難以把握，主管部門需要進行多輪技術(shù)論證和經(jīng)費審核評審后方能辦理立項批復(fù)，進而與企業(yè)簽訂經(jīng)濟合同，導(dǎo)致項目立項、經(jīng)費概（預(yù)）算及合同簽訂工作艱難又漫長。為了保障科研任務(wù)按計劃節(jié)點順利推進，企業(yè)往往在收到相關(guān)會議精神后，即提前啟動，緊鑼密鼓地開展研制工作。兵馬未動、糧草先行，企業(yè)必須先行籌資墊支研制。

2.研制期間，工作任務(wù)通過階段（或節(jié)點）考核后才能撥付經(jīng)費

一般情況下，科研項目在立項或簽訂合同時，先撥付部分啟動資金，后續(xù)則按階段（或節(jié)點）撥付經(jīng)費，即要求項目通過某階段（節(jié)點）考核后才能撥付該節(jié)點經(jīng)費，意味著該節(jié)點任務(wù)企業(yè)必須先行墊支完成，考核合格后才能撥付經(jīng)費。

3.超概補償工作滯后

科研經(jīng)費超概申報工作通常在項目研制任務(wù)基本完成后才能進行且報審過程繁瑣而漫長，在項目超概未得到批復(fù)、經(jīng)費未予撥付之前，項目經(jīng)費墊支只能長期掛賬。

（四）管理問題

近年來，科研項目的各類檢查與審計暴露出諸多項目管理問題，這些問題在一定程度上也會造成科研項目的經(jīng)費墊支行為，主要表現(xiàn)在：

1.項目管理粗放，把關(guān)不嚴，列支不合規(guī)、不合理支出，虛增、挪用、擠占項目成本，造成項目經(jīng)費不合理墊支。主要表現(xiàn)在費用支出不符合政策規(guī)定、費用支出與項目不相關(guān)、費用支出缺乏經(jīng)濟合理性、超范圍超標準列支項目成本等。

2.不能及時簽訂研制合同，費用界限不清晰，企業(yè)缺乏經(jīng)費管控目標與方向。當前的科研經(jīng)費管理辦法對部分費用的列支缺乏明確性規(guī)定，如項目提前啟動發(fā)生的立項前費用如何確認與處理、科研與生產(chǎn)交叉投入的情況下企業(yè)自制工裝費用如何劃分科研與生產(chǎn)界線、何時開始五五分攤等問題一直得不到權(quán)威解釋，這就需要借助合同予以補充。實際工作中，項目合同常常滯后簽訂，企業(yè)實際歸集的項目成本超出認定的范疇，將會形成企業(yè)賬面不合理墊支。

3.采用“先簽后補”的模式確定科研項目價款。部分科研項目的委托方基于項目研制的諸多不確定性，本著謹慎性原則先與企業(yè)簽訂一份較低的非固定價款合同，后續(xù)隨著項目研制工作的逐步推進，根據(jù)實際情況再簽訂補充合同或采用超概補償?shù)哪Ｊ?。在這種情況，意味著企業(yè)必須墊支資金保障研制工作的進行。

4.科研、生產(chǎn)高度交叉，邊設(shè)計邊試制、高比例的投產(chǎn)備料方式，很大程度上也加劇了企業(yè)墊支規(guī)模。在實際操作中，由于項目委托方對項目研制成果（產(chǎn)品）需求急，在有限時間內(nèi)可能還將達到批量規(guī)模，受企業(yè)生產(chǎn)能力影響，為保障交付周期，企業(yè)常常是邊設(shè)計邊試制，并根據(jù)估計，提高備料和投產(chǎn)比例，如投2保1、投5保2等，這種方式往往由企業(yè)自行籌集資金墊支投入。

5.非市場化或者說非完全市場化的操作模式，也會增加項目成本列支，形成或加劇科研經(jīng)費墊支。由于軍品任務(wù)的特殊性，受國際政治形勢及相關(guān)保密限制，很多外購?fù)鈪f(xié)廠商缺少競爭對手，長期處于壟斷地位，導(dǎo)致企業(yè)議價能力很弱或基本不具備議價能力，無形中就抬高了企業(yè)對外采購成本。同時，長期以來，科研經(jīng)費決算采用完成成本法、軍品審價采用成本加成法，也導(dǎo)致企業(yè)缺乏成本控制動因，可能會形成不必要的支出和浪費，由此形成或加劇科研經(jīng)費墊支。

三、科研經(jīng)費墊支的管理對策

（一）強化科研經(jīng)費預(yù)算管理

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，一個科研項目經(jīng)費能否得到有效保障和高效使用，離不開一套科學合理的經(jīng)費預(yù)算體系?？蒲薪?jīng)費預(yù)算管理貫穿科研項目立項、執(zhí)行、財務(wù)驗收和監(jiān)督檢查的全過程。在項目立項環(huán)節(jié)，報送的預(yù)算資料是項目經(jīng)費概算的第一手資料，應(yīng)充分考慮國內(nèi)外環(huán)境、物價變動、研制周期等因素，搜集充足證據(jù)，并征求相關(guān)部門意見，加以反復(fù)審核，必要時，應(yīng)履行“三重一大”審批流程［3］，盡可能保證經(jīng)費預(yù)算全面、充足、可行、合理，切不可盲目樂觀、擅自對外倉促報送。因為，概算一經(jīng)批復(fù)下達，必須嚴格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整［1］，如確需調(diào)整，必須履行嚴格的調(diào)整程序。實踐證明，調(diào)概工作相當艱難而且漫長。

為此，應(yīng)在項目設(shè)立之初即建立相應(yīng)的項目管理團隊，在項目管理團隊中配置項目總會計師和項目財務(wù)經(jīng)理，項目總會計師全面分管項目財務(wù)管理工作，項目財務(wù)經(jīng)理從項目立項開始介入，全程參與，在“技術(shù)”與“財務(wù)”之間架設(shè)一座溝通橋梁，以促進科研管理水平得到有效提高。

（二）加強科研項目管理體系建設(shè)，強化科研經(jīng)費全過程管控

科研項目管理是一個系統(tǒng)工程，成本費用管控貫穿項目研制的整個過程，企業(yè)應(yīng)以設(shè)計為源頭，樹立全員成本控制理念，對項目實施全價值鏈（全過程、全方位、全要素）管控。

首先，必須實行主管領(lǐng)導(dǎo)負責制，確保管理層級的權(quán)威性，有效分解落實任務(wù)；其次，根據(jù)實際情況，抽調(diào)專業(yè)骨干成立項目管理核心團隊，協(xié)同分工、各負其責，建立并實施經(jīng)費管理追蹤問責機制；第三，要以科研項目為對象確定項目費用目標，基于項目工作分解結(jié)構(gòu)制定成本分解結(jié)構(gòu)，逐級分解控制，定期進行風險預(yù)測和糾偏工作，對項目研制過程中經(jīng)費預(yù)算、核算、決算進行全過程、全方位、全要素管理與控制。

（三）加強項目任務(wù)與經(jīng)費的匹配性管理，建立項目技術(shù)變更與經(jīng)費概算聯(lián)動機制

項目立項階段，企業(yè)應(yīng)嚴把決策關(guān)，對項目研制方案進行充分論證，細化項目經(jīng)費預(yù)算編制工作。首先，以設(shè)計為源頭，經(jīng)濟指標與技術(shù)指標并重。即設(shè)計系統(tǒng)應(yīng)對項目的技術(shù)指標、性能指標及經(jīng)濟指標開展全面分析，有效權(quán)衡費用與效能，確保項目設(shè)計方案可行且經(jīng)濟、高效；其次，依據(jù)項目工作分解結(jié)構(gòu)，緊密結(jié)合技術(shù)、經(jīng)濟、進度，充分考慮指標要求、國內(nèi)外市場環(huán)境變化及物價變動等因素，詳細編制項目經(jīng)費預(yù)算，確保預(yù)算編制內(nèi)容全面，測算充分，配置合理。

項目研制過程中，應(yīng)嚴格按照批復(fù)的研制內(nèi)容開展工作，并建立健全各項原始記錄［3］。因項目委托方需求變化導(dǎo)致研制內(nèi)容和經(jīng)費需求增加，企業(yè)應(yīng)嚴格履行內(nèi)部決策審批程序，并加強與項目委托方的溝通與協(xié)調(diào)，就變更的工作內(nèi)容和經(jīng)費需求與項目委托方達成一致意見，力爭以通知、紀要、協(xié)議等書面形式，明確任務(wù)的必要性及經(jīng)費需求與來源，確保項目任務(wù)與項目經(jīng)費有理有據(jù)，相互匹配，為后續(xù)超概申報打下鋪墊，并適時啟動概算調(diào)整工作。

（四）謹慎啟動項目研制，督促合同簽訂與經(jīng)費撥付進度

通常情況下，企業(yè)應(yīng)在收到項目立項批復(fù)、合同協(xié)議或項目主管部門書面認可的會議紀要、工作計劃等文件依據(jù)后方可啟動項目研制。確需提前啟動研制工作的，應(yīng)按“三重一大”有關(guān)要求履行決策程序。并組織委托方及相關(guān)單位召開項目提前啟動評審會，評審?fù)ㄟ^后方可開展研制工作，經(jīng)費使用應(yīng)從嚴從緊把控，謹防大額墊支，并將提前啟動研制內(nèi)容納入項目概算論證范圍［3］。

對于項目立項后，研制合同遲遲不能簽訂的情況，企業(yè)務(wù)必建立詳實的原始記錄，嚴格規(guī)范各項審批流程，確保直接費用的列支有真實合理的業(yè)務(wù)內(nèi)容，間接費用的分攤合理合規(guī)，且符合相關(guān)性和一貫性原則［3］。同時，加強與委托單位的溝通，積極反映項目進展和經(jīng)費使用情況，督促合同早日簽訂，并按項目研制進度（節(jié)點、里程碑等）撥付經(jīng)費，緩解企業(yè)墊支現(xiàn)象。

（五）規(guī)范科研經(jīng)費核算，提高科研經(jīng)費管理水平

1.強化合規(guī)化管理，防范不合理墊支

近年來，國家對科研經(jīng)費管控日益加強，并不斷加大違規(guī)懲處力度。企業(yè)應(yīng)順應(yīng)形勢，不斷加強科研管理人員的政策法規(guī)培訓與交流，強化底線意識教育，建立健全日常財務(wù)審核、項目團隊審批和內(nèi)部審計“三道防線”，從科研會議管理、材料物資領(lǐng)用、研制成本結(jié)轉(zhuǎn)、工資與管理費用等間接費用分攤等所有涉及科研經(jīng)費使用的環(huán)節(jié)規(guī)范財務(wù)收支行為，嚴肅財經(jīng)紀律，精細會計核算，確?？蒲薪?jīng)費使用合規(guī)、高效，防范違規(guī)使用、挪用、擠占科研經(jīng)費，形成不合理經(jīng)費墊支。

2.優(yōu)化流程，降低消耗

企業(yè)應(yīng)不斷梳理并優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，完善工時與材料定額管理，積極開展“降本增效”活動，對于高比例投入方案應(yīng)進行科學論證，盡量減少過量投入，防止材料物資的積壓或閑置，造成資金長期墊支無法回籠。同時，更應(yīng)謹防受設(shè)計能力限制或設(shè)計變更等因素影響，高比例投入的材料物資無法滿足使用要求而面臨批量報廢，大額墊支轉(zhuǎn)化為超支，由企業(yè)自行消化。

（六）積極運用國家政策，及時清理完工項目

實際操作中，科研經(jīng)費超概補償很難且有限，很多項目得不到超概補償或取得超概補償?shù)匀徊荒軓浹a實際墊支，為防止資產(chǎn)質(zhì)量下降，企業(yè)在充分利用自身損益能力的同時還應(yīng)積極運用稅前抵扣、加計扣除等稅收優(yōu)惠、清產(chǎn)核資等國家政策規(guī)定，及時消化清理完工項目，降低或緩解墊支壓力，防范潛虧風險。

四、對科研經(jīng)費墊支管理的幾點建議

鑒于國防科研項目，軍工企業(yè)不能完全按照市場供求關(guān)系通過市場競爭開展活動，很大程度上是因履行國家政治使命而承擔，供求關(guān)系單一，企業(yè)缺乏議價能力。由此，國家與企業(yè)應(yīng)相互換位思考，共同解決經(jīng)費與任務(wù)的矛盾，特提出以下建議：

（一）采取有效補償措施，促進軍工企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

當前國際形勢嚴峻，習近平新時代中國特色社會主義思想明確了黨在新時代的強軍目標，為激勵企業(yè)創(chuàng)新活力，促進企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，基于當前的科研經(jīng)費管理辦法，對于企業(yè)合理的提前啟動或項目研制中撥款不能及時到位造成的企業(yè)先期投入的籌融資費用以及研制批產(chǎn)品交付時的狀態(tài)整治費用和售后服務(wù)費，國家應(yīng)給予有效的補償。

（二）下放科研經(jīng)費預(yù)算調(diào)劑權(quán)，提高間接費用比重

長期以來，科研經(jīng)費管理強調(diào)剛性約束，對間接費用分攤有嚴格的規(guī)定，為滿足合規(guī)性要求，企業(yè)可能放棄合理性需要，造成浪費、低效現(xiàn)象。根據(jù)“放、管、服”管理思路，筆者認為，科研經(jīng)費管理中應(yīng)適當放權(quán)，允許企業(yè)對部分經(jīng)費預(yù)算調(diào)劑使用，鼓勵企業(yè)實施績效激勵機制，激發(fā)科研人員自主節(jié)約項目直接成本，從而有利于企業(yè)創(chuàng)新管理模式，提高項目管理水平，最終實現(xiàn)科研項目目標成本管控。

（三）研制周期長的大型科研項目，應(yīng)分階段簽訂合同，并適當考慮項目機動費用（價差預(yù)備費）

對于研制周期較長的大型科研項目（標準根據(jù)企業(yè)具體情況確定），為避免企業(yè)大額墊支，筆者認為，應(yīng)參照歷史綜合數(shù)據(jù)或?qū)＜以u審意見，由項目委托單位與企業(yè)分階段簽訂非固定價款合同或借款協(xié)議，并借鑒建設(shè)項目預(yù)算編制方法，適當考慮項目機動費用（價差預(yù)備費），一定程度上可有效保障項目研制按照研制進度（節(jié)點或里程碑等）得到資金補償，降低企業(yè)經(jīng)費墊支。待項目研制結(jié)束，委托社會中介機構(gòu)對項目財務(wù)決算進行審計，確認項目經(jīng)費總額并進行差額結(jié)算。

（四）適當放寬預(yù)算編制周期，縮短審批路徑

在實際操作中，項目預(yù)算編制通常要求周期緊，且審批過程繁瑣。筆者認為，項目預(yù)算關(guān)乎項目整體目標的實現(xiàn)，其內(nèi)容復(fù)雜、涉及面廣、流程鏈條長，項目承擔單位與項目委托單位都應(yīng)予以高度重視。可在預(yù)算編制前期，先由項目承擔單位與項目委托單位進行直接溝通，經(jīng)反復(fù)迭代，在吃透編報要求，盡可能細化相關(guān)標的任務(wù)后，再通過上級部門層層審核把關(guān)，最后通過集團批準后報送。一方面，項目委托單位跟進編制過程，可方便協(xié)調(diào)編制周期；另一方面精簡審批流程，可增加編報時間，力爭預(yù)算編制更加全面、準確，降低或杜絕錯報、漏報造成的經(jīng)費墊支。

五、結(jié)束語

創(chuàng)新是企業(yè)生存與發(fā)展的重要源泉，軍工企業(yè)應(yīng)加強市場意識，擺脫“等、靠、要”的依賴思想，充分發(fā)揮自身價值創(chuàng)造能力，減緩科研經(jīng)費需求與國家財力可能的矛盾。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)科技領(lǐng)域“放管服”改革要求，優(yōu)化科研經(jīng)費管理［2］，2019年2月，財政部、工業(yè)和信息化部、國防科工局陸續(xù)下發(fā)了國防科研經(jīng)費管理辦法（財防〔2019〕12 號、財防〔2019〕18 號），企業(yè)務(wù)必認真研究，深刻領(lǐng)會國家對科研經(jīng)費管理觀念的改變，結(jié)合自身實際，扎實有效承接和落實相關(guān)精神，進一步做好科研經(jīng)費管理工作。