周嘉豪，劉 兵

(1.同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，200092 上海；2.上海大學(xué) 體育學(xué)院，200444 上海)

1992年“紅山口會(huì)議”確立了中國足球要走職業(yè)化道路的改革方向，標(biāo)志著我國足球改革正式拉開大幕。隨后的1994年4月“萬寶路杯”全國足球甲A聯(lián)賽奏響了我國足球職業(yè)化的序曲。2015年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中國足球改革發(fā)展總體方案》，提出“三步走”戰(zhàn)略，將足球發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。隨著國家對(duì)足球發(fā)展的重視，職業(yè)足球改革(以下簡稱足球改革)逐步走向深水區(qū)。不容忽視的是，我國職業(yè)足球依然面臨中超俱樂部虧損、管辦分離不徹底、人才培養(yǎng)斷檔、足球文化薄弱、男足世界排名靠后等諸多問題。參與足球改革的各主體之間利益難以協(xié)調(diào)、互相推諉、缺乏合力，政策背離體育職業(yè)化方向或缺乏連貫性，也從側(cè)面說明我國足球改革仍未理出正確的發(fā)展思路，改革依然任重而道遠(yuǎn)。本文從非均衡國家治理模式的角度進(jìn)行反思，以幫助我國職業(yè)足球扭轉(zhuǎn)困境。

1 國家治理模式的均衡性與當(dāng)前非均衡治理的表征

治理是一個(gè)與傳統(tǒng)的依賴政府單向度垂直管理的“統(tǒng)治”模式相區(qū)別的概念，意味著政府通過掌舵、協(xié)調(diào)的方式來行使公共權(quán)力。近二三十年來，西方治理理論強(qiáng)調(diào)去政府干預(yù)、市場(chǎng)化運(yùn)作、善治以及諸治理主體間的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國政府有一定影響。一般認(rèn)為，國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益，維護(hù)公共秩序[1]。黨的十八屆三中全會(huì)提出了要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但是國家治理的制度模式是多樣的，如何找到并堅(jiān)持一套符合我國國情的國家治理模式，是構(gòu)建治理體系與強(qiáng)化治理能力的前提條件，更是改革時(shí)代的中心任務(wù)與解決足球改革等微觀問題的抓手。

張慧君、景維民從歷史的發(fā)生邏輯來闡述國家治理模式，認(rèn)為西方國家的國家治理模式在市民階層、公民社會(huì)興起之后發(fā)生了改變：一方面是市場(chǎng)和公民社會(huì)的自治組織治理能力增強(qiáng)，另一方面是產(chǎn)生了一個(gè)能制約政府權(quán)力的外在社會(huì)力量。但政府仍然發(fā)揮著自身積極作用，特別是中國改革的成功經(jīng)驗(yàn)證明了一個(gè)具有強(qiáng)大制度供給能力的“強(qiáng)政府”對(duì)制度轉(zhuǎn)型保持有效調(diào)控，從而保障轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性[2]。馬德普將國家治理模式劃分為個(gè)人中心主義模式、國家中心主義模式與社會(huì)中心主義模式，而我國國家治理模式的變革實(shí)際上就是從國家中心主義模式向國家、社會(huì)和個(gè)人協(xié)同治理的模式轉(zhuǎn)變，由單一性邁向綜合性[3]。曾慶捷認(rèn)為治理范式的歷史背景在中西方差異巨大，當(dāng)今中國國家治理的主導(dǎo)模式依然受集權(quán)化的科層制為主導(dǎo)角色的“壓力型體制”“項(xiàng)目治國”和“運(yùn)動(dòng)式治理”影響[4]。綜上所述，國家治理模式實(shí)際是政府、市場(chǎng)、社會(huì)與公民之間相互耦合所形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式。

任劍濤在研究舉國體制與超大型項(xiàng)目時(shí)把國家治理中依賴超大型項(xiàng)目統(tǒng)合一切個(gè)人與組織訴求、糅合市場(chǎng)效益與公眾愿望的做派理解為一種失衡狀態(tài)，事實(shí)上壓抑了市場(chǎng)的分散治理與社會(huì)自治需求，違背了現(xiàn)代國家治理的可持續(xù)發(fā)展原則[5]。筆者也認(rèn)為當(dāng)前我國國家治理模式是非均衡的，這表現(xiàn)為政府、市場(chǎng)、社會(huì)與公民關(guān)系的不和諧，以及上述主體在國家治理的參與失范——治理的權(quán)責(zé)絕大部分依然屬于政府，政府部門用分配財(cái)政資源的手段處理公共事務(wù)，強(qiáng)調(diào)自上而下的控制，而市場(chǎng)、社會(huì)與個(gè)人參與不足。具體表現(xiàn)為，一方面行政機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)部門、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織與公民個(gè)體缺乏配合，傳統(tǒng)革命型權(quán)威體制、全能主義政府形態(tài)與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、釋放社會(huì)治理能力的轉(zhuǎn)型思路相對(duì)立，有著較強(qiáng)的路徑依賴。另一方面地區(qū)不平衡性帶來的改革風(fēng)險(xiǎn)與利益群體的多元化、博弈的不公平帶來的改革阻力交織在一起，導(dǎo)致各主體缺乏對(duì)話協(xié)商。這一切都反映在職業(yè)足球這一項(xiàng)高度復(fù)雜、社會(huì)化的運(yùn)動(dòng)事業(yè)中，國家治理模式的失衡對(duì)整個(gè)足球系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生著巨大阻滯作用。

2 參與足球改革的不同主體及相互關(guān)系

足球改革的主體是指對(duì)足球改革工作策劃、協(xié)調(diào)、落實(shí)的參與者。借鑒前人的研究成果，依據(jù)不同的社會(huì)屬性，對(duì)參與足球改革的各主體進(jìn)行劃分(表1)。為了應(yīng)付國際足聯(lián)“各國政府不得干涉足球”的規(guī)定，中國足協(xié)和國家體育總局足球運(yùn)動(dòng)管理中心實(shí)行“一套班子、兩塊牌子”的辦法，實(shí)則中國足協(xié)仍未與體育總局脫離。2015年3月國務(wù)院出臺(tái)的《中國足球改革總體方案》將足球運(yùn)動(dòng)管理中心撤銷，并按照政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則成立新的足協(xié)，規(guī)定“足協(xié)與國家體育總局脫鉤”[6]，但時(shí)任足協(xié)主席蔡振華曾表示“脫鉤不脫離”，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督、財(cái)政支持等方面不脫離，因此足協(xié)仍管理中超公司與各俱樂部。

表1 中國職業(yè)足球改革的參與主體

地方政府及其體育部門分別接受上級(jí)政府和體育總局的領(lǐng)導(dǎo)，與屬地的俱樂部產(chǎn)生深層次的交集關(guān)系。當(dāng)前所有的職業(yè)足球俱樂部在被冠以地名的那一刻起，就不再僅僅關(guān)乎和代表某投資方、某企業(yè)的利益和形象，其更是所在城市甚至地域的精神象征，這種地域文化層面的認(rèn)同被各種符號(hào)所彰顯與放大。地方黨政部門通常會(huì)協(xié)助、扶持職業(yè)足球俱樂部，與其共同承擔(dān)凝聚地域民眾認(rèn)同感的任務(wù)。

贊助商、投資商與俱樂部、中超公司等贊助投資對(duì)象發(fā)生經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，以收獲市場(chǎng)效應(yīng)。在各參與主體中，職業(yè)俱樂部與其他參與主體的聯(lián)系最多。俱樂部與政府的聯(lián)系：積極配合政府的政策，承擔(dān)起一部分城市公共服務(wù)職能，并竭力維護(hù)好與政府的關(guān)系。俱樂部與足協(xié)的聯(lián)系：遵守足協(xié)的規(guī)章制度，服從足協(xié)的管理，踐行足協(xié)要求的職業(yè)化目標(biāo)，支持、配合足協(xié)的其他任務(wù)，如為國家隊(duì)輸送球員。俱樂部與企業(yè)的聯(lián)系：俱樂部高層加入中超公司任職董事，參與公司共同治理；簽約贊助商并依法履行合約。俱樂部與社會(huì)的聯(lián)系：吸納并引導(dǎo)球迷觀眾，為運(yùn)動(dòng)員和教練員的職業(yè)生涯提供平臺(tái)，服務(wù)社區(qū)，接受媒體采訪、監(jiān)督等。職業(yè)足球俱樂部的角色可概括為國家體育政策的落實(shí)者、足協(xié)規(guī)則的遵守者、賽事的參與者、青訓(xùn)與國家隊(duì)人才的儲(chǔ)備者、城市公眾形象的維護(hù)者、公共服務(wù)的提供者、職業(yè)從業(yè)人員的雇傭者?？梢哉f，職業(yè)足球俱樂部要處理的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于商業(yè)業(yè)務(wù)，其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任不可謂不繁重。

表2 中國職業(yè)足球改革的參與主體

在足球改革中，各個(gè)主體的地位和作用是不平衡的。還可以按不同角色劃分，將各主體分為責(zé)任者、執(zhí)行者和參與者，對(duì)其之間的關(guān)系進(jìn)行分析(表2)。足球改革的困境與國家治理模式有著一定的相關(guān)性。以中央政府、體育總局和足協(xié)為代表的權(quán)威部門牢牢把握著足改的核心權(quán)力，是改革話語權(quán)的掌握者和資源的分配者。足球俱樂部的角色更多是一個(gè)被動(dòng)執(zhí)行者，其要擔(dān)當(dāng)多重社會(huì)使命，落實(shí)改革的大政方針，其創(chuàng)新動(dòng)力受到了環(huán)境的制約?，F(xiàn)階段其他參與主體對(duì)足球改革的作用較小。政府與足協(xié)是責(zé)任者，而市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人等其他主體起到執(zhí)行和參與的作用。

3 國家治理模式非均衡化的具體表現(xiàn)

3.1 尚未明確職業(yè)足球的發(fā)展動(dòng)機(jī)

上世紀(jì)90年代以來，職業(yè)足球產(chǎn)業(yè)充斥著大量非職業(yè)化的因素，曾引起了一些爭(zhēng)議，因此關(guān)注職業(yè)足球發(fā)展的動(dòng)機(jī)尤為必要。職業(yè)足球發(fā)展的首要?jiǎng)訖C(jī)是追求商業(yè)利益，滿足市場(chǎng)的需求。但目前職業(yè)足球并非是投資人單純的經(jīng)濟(jì)利益工具，而是涵蓋著政治利益的政商交易行為，比如投資人通過投資足球俱樂部擴(kuò)大行業(yè)影響力和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，進(jìn)而獲得與政府交易的話語權(quán)。如果能維持這種友好互利關(guān)系，投資人便可得到發(fā)展的各項(xiàng)便利條件及無形資產(chǎn)。這種不純粹的職業(yè)化根源于我國體育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)定位偏差，也就是將其作為造血的生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)，而不是西方盛行的消費(fèi)型經(jīng)濟(jì)。其他如國家隊(duì)和全運(yùn)會(huì)等征調(diào)、集訓(xùn)行為，亦對(duì)足球職業(yè)聯(lián)賽產(chǎn)生了較大沖擊?？傊鞘袌?chǎng)因素的過度涉入，客觀上損害了俱樂部與球員的經(jīng)濟(jì)利益。

3.2 足協(xié)組織能力與管理效能不足

中國足協(xié)負(fù)責(zé)人兼有多重身份，亦民亦官亦商，權(quán)力關(guān)系復(fù)雜。中國足協(xié)亦非孤立運(yùn)作，與體育總局、中超公司、福特寶公司等企業(yè)形成了“政府—社團(tuán)—企業(yè)”關(guān)系網(wǎng)。作為官方行業(yè)協(xié)會(huì)，足協(xié)和政府機(jī)構(gòu)脫鉤不徹底、監(jiān)管不到位，法人治理結(jié)構(gòu)混亂[7]。此外，足協(xié)人員數(shù)量有限。相較于日本、韓國足協(xié)的150人與120人左右，長期以來中國足協(xié)編制內(nèi)工作人員只有60多人，業(yè)務(wù)部門也只有十多個(gè)，法務(wù)部門曾經(jīng)只有3人。近年來隨著改革的深入，專業(yè)化分工有所加強(qiáng)，人員與部門得到初步擴(kuò)充，對(duì)青訓(xùn)與職業(yè)化經(jīng)營不斷重視，不過其組織能力與管理效能還有待進(jìn)一步提高。

3.3 各參與主體缺乏有效聯(lián)系與合作

職業(yè)足球是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，政府主導(dǎo)模式造成俱樂部、球員、贊助商、城市社區(qū)、媒體等其他參與主體行動(dòng)能力不足。政府主導(dǎo)著職業(yè)足球的改革方向，培植發(fā)展各主體力量，統(tǒng)攝并調(diào)度支持資源，逐步完善職業(yè)足球市場(chǎng)環(huán)境和秩序。但另一方面，由于行業(yè)主管部門的能力缺陷與行政壟斷的存在，各參與主體之間缺乏有效聯(lián)系與合作。政府遲遲不放權(quán)，又無法較好地引導(dǎo)、規(guī)范市場(chǎng)，滋生出了如賭球、黑哨和球場(chǎng)暴力等現(xiàn)象，大大延遲了足球運(yùn)動(dòng)健康的職業(yè)化進(jìn)程。

4 原因分析與發(fā)展對(duì)策

4.1 政府層面：政府的非市場(chǎng)手段治理

足球的職業(yè)化改革實(shí)際上是對(duì)舉國體制遺留問題的革除。舉國體制在認(rèn)同上并未失去支持，一方面是一些運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目創(chuàng)造或還將延續(xù)競(jìng)技體育的輝煌成績，一些運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)行職業(yè)化的時(shí)機(jī)還不太成熟，一些運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目已經(jīng)取得頂尖水平而喪失職業(yè)化改革的動(dòng)力，需要總體維持原有路徑；另一方面是國家體育總局、中國奧委會(huì)等機(jī)構(gòu)在輿論宣傳上占據(jù)著優(yōu)勢(shì)地位。筆者認(rèn)為舉國體制是對(duì)常規(guī)治理的補(bǔ)充，是用非市場(chǎng)的手段實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的資源動(dòng)員與調(diào)配，在國家能力不足、經(jīng)濟(jì)落后、社會(huì)組織程度低凝聚力弱的特定時(shí)代起到了積極作用，但是如果長期不當(dāng)運(yùn)用則會(huì)造成成本—收益的不對(duì)等，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)之間、央地之間、公私之間、勞資之間的利益矛盾。

唯金牌論、運(yùn)動(dòng)式治理與項(xiàng)目式治理顯然不適應(yīng)現(xiàn)代國家治理體系的構(gòu)建。關(guān)于足球改革，應(yīng)破除舉國體制產(chǎn)生的阻礙力量：一是消除奧運(yùn)戰(zhàn)略下全運(yùn)會(huì)機(jī)制對(duì)職業(yè)足球的干擾。金牌榜作為地方體育局官員升遷的重要考核標(biāo)準(zhǔn)，誘發(fā)出一條畸形的利益鏈條。二是加強(qiáng)政府對(duì)職業(yè)運(yùn)動(dòng)員權(quán)益保障，完善制度、傾斜政策來保障職業(yè)球員退役后的生活。三是戒除“體制迷信”和急功近利思想，明確國家隊(duì)建設(shè)與職業(yè)聯(lián)賽運(yùn)營的良性互動(dòng)關(guān)系，以穩(wěn)定的政策規(guī)則保障各主體參與足球的積極性，逐步減少規(guī)則以外的其他人為因素的干預(yù)。四是加強(qiáng)立法，完善球員等市場(chǎng)主體的產(chǎn)權(quán)制度，提倡全社會(huì)、全行業(yè)對(duì)足球領(lǐng)域的監(jiān)督。

4.2 市場(chǎng)、社會(huì)層面：市場(chǎng)與第三部門失靈

一強(qiáng)兩弱的“國家—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系構(gòu)成了我國國家治理的不均衡狀態(tài)，讓政府牢牢地攥緊足球治理之權(quán)力，不愿意、不放心將一部分權(quán)力交給市場(chǎng)和社會(huì)。足球改革實(shí)際上還面臨市場(chǎng)失靈與第三部門失靈的問題。市場(chǎng)失靈是指市場(chǎng)配置資源不能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)不明晰、市場(chǎng)主體不成熟、市場(chǎng)體系不健全。而第三部門失靈指第三部門偏離了服務(wù)于社會(huì)公益或共益的宗旨，奉行功利主義的信念、行為，給消費(fèi)者、社會(huì)帶來負(fù)效應(yīng)[8]。具體體現(xiàn)為我國社會(huì)組織內(nèi)部治理不完善、經(jīng)費(fèi)汲取能力不足、公信力不高[9]。上述的共性問題也反映在足球改革身上。

首先，大力提倡職業(yè)化發(fā)展思路，建立與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相符的職業(yè)聯(lián)賽體系，有限度地開放國內(nèi)職業(yè)市場(chǎng)，引入外資，開展股權(quán)合作。發(fā)揮市場(chǎng)力量為職業(yè)足球吸納高水平的人才資源。做大職業(yè)足球產(chǎn)業(yè)，分好足球蛋糕，保障投資者的合法權(quán)益。其次，加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)。黨的十九大報(bào)告指出：“提高社會(huì)治理社會(huì)化、專業(yè)化水平”[10]，這為足球改革指明了方向。特別要提高足協(xié)的專業(yè)服務(wù)能力，擴(kuò)大足協(xié)專業(yè)化的人才隊(duì)伍，打造科學(xué)合理的部門架構(gòu)，將足協(xié)工作重心逐步移到職業(yè)化發(fā)展的相關(guān)事務(wù)上來，多傾聽市場(chǎng)與社會(huì)的呼聲，為市場(chǎng)與社會(huì)主體的參與治理鋪平道路，讓利益表達(dá)渠道更加順暢。

4.3 個(gè)人層面：個(gè)體意識(shí)與自我治理不足

改革開放以來，社會(huì)轉(zhuǎn)型劇烈，傳統(tǒng)觀念與個(gè)體意識(shí)之間的關(guān)系面臨重構(gòu)。當(dāng)市場(chǎng)分工取代傳統(tǒng)社會(huì)家族分工、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的行政—單位分工時(shí)，中國社會(huì)及公民未能很好適應(yīng)，依附于國家權(quán)力而喪失自我治理的理性精神與能力?！爸袊鴤鹘y(tǒng)社會(huì)由于家的過分發(fā)達(dá)，以致沒有能夠產(chǎn)生如西方的個(gè)人主義，壓制了個(gè)體的獨(dú)立性。”[11-12]對(duì)個(gè)人意識(shí)的壓制會(huì)限制個(gè)人創(chuàng)造力、想象力的發(fā)揮，對(duì)個(gè)人利益缺乏尊重將會(huì)制造個(gè)人與集體的緊張關(guān)系，降低集體的凝聚力。我國第一批職業(yè)足球球員大多數(shù)是由傳統(tǒng)體工隊(duì)模式培養(yǎng)的，不少體工隊(duì)坐落于封閉的島嶼上，如上海的崇明島、廣州的二沙頭島、重慶的廣陽壩等，封閉的訓(xùn)練環(huán)境壓制了球員的個(gè)性化發(fā)展，不利于球員的綜合素質(zhì)發(fā)展。

為此，應(yīng)大力弘揚(yáng)職業(yè)化彰顯體育本源的價(jià)值，促進(jìn)人的個(gè)性自由和健全發(fā)展，倡導(dǎo)平等、公平、自由、法治的契約精神，協(xié)調(diào)好傳統(tǒng)的親情觀念、集體主義的奉獻(xiàn)精神與個(gè)人的權(quán)利意識(shí)的關(guān)系，反對(duì)以改革之名行逆職業(yè)化之實(shí)。

5 結(jié)語

我國國家治理的模式并未緊跟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變遷而調(diào)整，呈現(xiàn)出市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人等主體治理能力不足、參與度低的非均衡特點(diǎn)，反映到足球領(lǐng)域表現(xiàn)為舉國體制的路徑依賴、社會(huì)組織能力弱、各主體間合作度低以及職業(yè)運(yùn)動(dòng)員素質(zhì)欠缺等，這些因素綜合在一起阻礙了我國職業(yè)足球的改革。只有把足球改革融入整體治理格局中加以研判，才能找到病因，對(duì)癥下藥。要對(duì)國家治理模式不斷優(yōu)化、均衡化，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要，合理地調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人之間的關(guān)系，逐步化解各參與主體的矛盾，提高治理能力和效率。