馮姍姍 羅萍嘉 FENG Shanshan, LUO Pingjia

資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型是城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路，而空間規(guī)劃是實現(xiàn)資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型的重要途徑。2019年5月《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）印發(fā)，標志著國土空間規(guī)劃體系構建工作正式全面展開，逐步實現(xiàn)“多規(guī)合一”目標。在新時期空間規(guī)劃變革的大背景下，如何響應規(guī)劃體系變革的同時，解決資源型城市轉(zhuǎn)型面臨的特殊問題，是政府及學者關注的重點。本文以徐州市為例，將其轉(zhuǎn)型過程劃分為3個階段，并對每個階段中規(guī)劃所發(fā)揮的作用進行總結，繼而從空間、制度、知識及操作層面，剖析傳統(tǒng)規(guī)劃體系下“多規(guī)并存”帶來的城市轉(zhuǎn)型困境，展望新的國土空間規(guī)劃體系下資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型的具體策略。

1 徐州市生態(tài)轉(zhuǎn)型的背景

以生態(tài)文明建設為契機的生態(tài)轉(zhuǎn)型是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的基礎。資源型城市的生態(tài)轉(zhuǎn)型是指城市發(fā)展方向、發(fā)展目標、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展模式從傳統(tǒng)資源依賴的粗放發(fā)展模式向著符合生態(tài)學原理與規(guī)律的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[1]。徐州市是江蘇省唯一的煤炭資源型城市，煤炭賦存面積達1 400 km2，有近130年的煤炭開采歷史。20世紀90年代之前，礦區(qū)與主城區(qū)空間呈現(xiàn)礦城分離的二元結構，自2005年后，城市空間快速擴張，礦城空間關系愈加緊密（見圖1），城市周邊近3萬hm2的采煤塌陷地生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化（見圖2），嚴重影響了城市空間的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

黨的十八大以來，深受環(huán)境之困的徐州努力踐行新發(fā)展理念，迎來由“黑”變“綠”的生態(tài)逆轉(zhuǎn)。2010年，徐州市首先以創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市為目標，加快生態(tài)轉(zhuǎn)型之路，城市生態(tài)修復全方位開展。截至2019年，修復42處、253 hm2采石宕口，建成全國首座宕口遺址公園——東珠山宕口公園[2]104（見圖3a），京滬高鐵沿線26個宕口整治融入沿途優(yōu)美風景；2008年以來累計治理采煤塌陷地和工礦廢棄土地1.2萬hm2，新增耕地近5 000 hm2，建成潘安湖、九里湖、督公湖等城市濕地公園[3]（見圖3b、圖3c），成為全國資源枯竭型城市生態(tài)修復再造的典范。大量的礦區(qū)廢棄地重新融入城市生態(tài)空間，城市森林覆蓋率上升至30%，在江蘇省排名第一，也因此在2015年被命名為“國家生態(tài)園林城市”，2018年以最高綜合得分獲得“聯(lián)合國人居環(huán)境獎”。在從“一城煤灰半城土”到“一城青山半城湖”的轉(zhuǎn)變中，除了政府起到舉足輕重的作用外，城市空間規(guī)劃也發(fā)揮了重要的引導和管控作用。

圖1 徐州市礦城空間關系演變

圖2 徐州市煤礦礦井及采煤塌陷地分布圖

2 徐州市生態(tài)轉(zhuǎn)型的階段

2.1 轉(zhuǎn)型起步期（2001—2010年）: 政策激活生態(tài)轉(zhuǎn)型新引擎

早在2001年，中央政府已經(jīng)開始關注我國資源型城市的可持續(xù)發(fā)展問題。以國土資源部啟動國家投資土地開發(fā)整理項目為契機，徐州市完成了一批優(yōu)秀的土地復墾試點和示范區(qū)建設，但治理目標相對零散，復墾為耕地的目標較為單一。2007年政府首次在《徐州市城市總體規(guī)劃（2007—2020）》中提出建設“現(xiàn)代化區(qū)域中心城市和山水園林城市”的發(fā)展定位，開始了徐州城市轉(zhuǎn)型的探索，加大力度進行“退二進三”的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。2008年《中共江蘇省委、江蘇省人民政府關于加快振興徐州老工業(yè)基地的意見》的出臺，猶如一針強心劑，進一步推進轉(zhuǎn)型進程。政策將解決采煤塌陷地和關閉破產(chǎn)礦山土地利用問題放到首要位置，政府同年立即組織摸底徐州都市區(qū)內(nèi)的采煤塌陷地現(xiàn)狀、數(shù)量、分布和權屬，并聯(lián)合高校完成《徐州礦區(qū)采煤塌陷地規(guī)劃》，強調(diào)在礦城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，將礦地再利用納入城市發(fā)展的總目標。

這一階段城市轉(zhuǎn)型處于起步期，政策引導起到積極作用，礦區(qū)土地和采煤塌陷地治理以增加耕地面積為主要目標，城市土地集約節(jié)約利用取得成效，但大面積的采煤塌陷地的利用尚未納入城市總體規(guī)劃中，一些塌陷地沉陷較深、回填難度大，被劃定為城市“限建區(qū)”。盡管如此，由塌陷地修復為城市濕地的案例開始零星出現(xiàn)，如賈汪城南公園、商湖公園等，潘安湖、九里湖等大型塌陷濕地公園規(guī)劃也在醞釀中。

圖3 徐州市生態(tài)修復典型案例

2.2 轉(zhuǎn)型推進期（2011—2016年）: 以生態(tài)轉(zhuǎn)型帶動經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型

2011年徐州市被界定為全國69個資源枯竭城市之一，是全省唯一的資源枯竭城市，開啟了轉(zhuǎn)型發(fā)展的黃金時期。2013年《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》出臺，進一步明確了對于衰退型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的支持。作為徐州市煤礦發(fā)源地的賈汪區(qū)，2011年至今接受了中央及省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付補助資金達22.31億元[2]105，政府從恢復青山綠水入手，以生態(tài)轉(zhuǎn)型帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型，按照“宜游則游、宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜工則工”的原則，創(chuàng)新“村莊異地搬遷、基本農(nóng)田整理、采煤塌陷地復墾、生態(tài)環(huán)境修復、濕地景觀開發(fā)”五位一體的生態(tài)整治新模式，先后實施潘安湖、小南湖、商湖、月亮湖等塌陷地治理工程82個、面積約4 600 hm2。同時，徐州從市域?qū)用娣e極響應城市生態(tài)轉(zhuǎn)型建設，2012年通過《徐州市生態(tài)市建設規(guī)劃（2011—2015）》實施方案，同年又編制了《徐州市重要生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃（2011—2020）》，以指導城市生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃。

這一階段對于城市轉(zhuǎn)型的目標又進一步提升。2014年，在《徐州市城市總體規(guī)劃（2007—2020年）》第一輪修訂中，強調(diào)將徐州建設為淮海經(jīng)濟區(qū)充滿競爭力的區(qū)域性中心城市。同時礦城空間關系進一步融合，2015年制定的《賈汪區(qū)徐賈一體化空間發(fā)展戰(zhàn)略研究》，明確了賈汪“融入主城區(qū)，建設副中心”的總體戰(zhàn)略，以及建設“徐州后花園”的總體目標[4]。2016年10月，徐州市最后一座煤礦旗山煤礦關閉，標志著徐州正式進入無煤時代。由于轉(zhuǎn)型起步早，在政府的積極推動下，徐州市避免了資源詛咒帶來的嚴重后果，初步形成生態(tài)城市的雛形。這一階段，潘安湖、九里湖等城市濕地公園建設日趨成熟，取得巨大生態(tài)、社會效益，帶動了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

2.3 轉(zhuǎn)型深化期（2017年至今） : 生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、社會及人居環(huán)境的全面轉(zhuǎn)型

經(jīng)過上一階段的建設，徐州城市生態(tài)轉(zhuǎn)型的發(fā)展目標和空間格局已經(jīng)明確，2017年完成《徐州市總體規(guī)劃（2007—2020年）》的二次修訂，積極貫徹國家“一帶一路”戰(zhàn)略，進一步強化中心城市的輻射帶動作用。7月12日，徐州市被列為第三批“城市雙修”試點城市，以此為契機，徐州市城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進入深化期。政府開展了全方位的城市生態(tài)修復和修補，除了采煤沉陷地、采石宕口治理，全面實施清水廊道工程，增加綠色空間，進行棚戶區(qū)和老舊小區(qū)整治，編制了《下淀片區(qū)老工業(yè)區(qū)更新規(guī)劃》 《徐州市慢行交通系統(tǒng)規(guī)劃》 《徐州市軌道交通規(guī)劃》等專項規(guī)劃。同年12月，習近平總書記到徐州調(diào)研，肯定了徐州生態(tài)轉(zhuǎn)型的成果。這一階段從關注規(guī)模擴張的增量發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)殛P注市民生活質(zhì)量的存量發(fā)展，以生態(tài)恢復為契機，帶動對產(chǎn)業(yè)、社會、人居環(huán)境問題的綜合解決。

2018年3月自然資源部的成立，標志著我國以機構體制改革為起點，開始構建國家空間規(guī)劃體系。徐州也以此為契機，探索新時代新空間的新規(guī)劃方法，目前徐州市國土空間規(guī)劃正在編制中，統(tǒng)籌推進“三線”劃定和“多規(guī)合一”，資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性雙評價、綜合交通研究、城市特色與風貌、生態(tài)修復與國土空間整治、空間發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展動力轉(zhuǎn)型等重要專題研究正在同步開展。

3 傳統(tǒng)規(guī)劃體系下煤炭資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型規(guī)劃困境剖析

3.1 空間層面: 礦區(qū)轉(zhuǎn)型陷于“無規(guī)可依”的境地

資源生產(chǎn)空間與主城區(qū)空間往往是相互分離的，大部分礦區(qū)位于集中建成區(qū)之外。我國傳統(tǒng)空間規(guī)劃體系對非集中建設用地管控缺失，是導致眾多煤礦區(qū)缺乏空間規(guī)劃引導的直接原因。原城市規(guī)劃部門的控制性詳細規(guī)劃的調(diào)控與管理重點在建成區(qū)范圍內(nèi)，對城市非建設用地的空間規(guī)劃幾乎是空缺的[5]，而原國土部門的土地利用總體規(guī)劃在價值取向、編制內(nèi)容和運作機制方面都存在局限性，在具體運作過程中通常采取被動管理、總量計劃控制和允許易地開墾等管理方式，屬于一類“數(shù)字”型指標管控規(guī)劃。礦區(qū)土地復墾及治理是原國土資源部的職責范疇，但由于土規(guī)本身的局限性，導致對位于城市邊緣或周邊的煤礦區(qū)及采煤塌陷地缺乏系統(tǒng)的評價和控制，以及科學的規(guī)劃指導和有效管理。

以徐州市為例，徐州市都市區(qū)29個國營煤礦中，只有少數(shù)煤礦位于城市建成區(qū)邊緣，其余都集中在城市外圍的東部和西部?！缎熘菔泄さV廢棄地復墾調(diào)整利用專項規(guī)劃（2012—2015年）》中提出規(guī)劃期間土地復墾目標為“以工礦廢棄地綜合整治、調(diào)整利用為平臺，徐州市復墾工礦廢棄地2 367.59 hm2，可新增耕地量2 115.31 hm2”。這類規(guī)劃對總量進行了控制，但缺失具體定位的空間坐標，因此針對礦區(qū)編制了基于不同利益體的各類非法定規(guī)劃。由于缺乏法源支撐，造成“規(guī)劃眾多”，但仍“無規(guī)可依”的局面。

圖4 “三規(guī)并存”的傳統(tǒng)規(guī)劃體系示意圖

3.2 制度層面: 空間資源權屬分割導致轉(zhuǎn)型目標的偏差

傳統(tǒng)規(guī)劃體系中多類規(guī)劃并存（見圖4），各規(guī)劃管理部門的規(guī)劃管理訴求與目標不甚一致，導致多個規(guī)劃掣肘，難以發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，本質(zhì)上是空間資源權屬分割和爭奪的表現(xiàn)。煤炭城市面臨“耕地保護”“城市建設”“礦產(chǎn)開采”“自然資源保護”等多方面的土地利用訴求及壓力，對于空間資源的爭奪表現(xiàn)尤為明顯[6]。原城市規(guī)劃部門立足于建設規(guī)模的擴大、人居環(huán)境的營造，而原國土部門則以“保耕地總量”為目標，各自的管制意圖和對象、領域范疇以及管制方式方法存在差異，甚至存在差異圖斑，直接影響到空間治理效率。

原國土資源部門對于包括煤礦區(qū)在內(nèi)的全域土地具有近似“壟斷”的職能權限，但在礦地生態(tài)修復過程中往往涉及其他不同的平行管理部門，比如塌陷區(qū)水系梳理及水利設施的改善是水利局的職責；農(nóng)業(yè)漁業(yè)用途的塌陷地歸屬農(nóng)業(yè)委員會管理；塌陷濕地公園的建設、植被選擇及栽種是市政園林局的工作范圍。這些部門分別依托編制相應的部門專項規(guī)劃或項目計劃來進行規(guī)劃實施或管理，部門之間往往缺乏協(xié)調(diào)，信息交流不暢、統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑不一、規(guī)劃管控區(qū)域重疊或空白，工程之間缺乏協(xié)作，導致資金投入效率低、資源浪費。

3.3 知識層面: 生態(tài)恢復規(guī)劃的生態(tài)實效缺失

煤炭資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型首先要解決伴隨開采活動而來的生態(tài)問題，采煤塌陷、矸石山、工業(yè)廣場顯著改變了礦區(qū)的地形地貌，更嚴重的是地下水污染及漏斗區(qū)的形成、植被退化等深層次的景觀生態(tài)危機，尤其是20世紀90年代小煤窯數(shù)量的急劇增長，不規(guī)范的開采行為加大了對于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀基礎數(shù)據(jù)收集的難度。而在傳統(tǒng)的規(guī)劃體系下，各類規(guī)劃對土地的生態(tài)環(huán)境調(diào)查、水文現(xiàn)狀、植被狀況調(diào)查及評價不足，對采煤塌陷預測等地貌變化沒有全面持續(xù)的監(jiān)測，礦區(qū)基礎資料和數(shù)據(jù)的詳實度、準確度和精確度都難以保證。如，土地復墾方案的制定，偏重于對局部土地的工程類治理，強調(diào)“復墾質(zhì)量制定不宜低于原（或周邊）土地利用類型的土壤質(zhì)量與生產(chǎn)力水平”，較少從增加生物多樣性等生態(tài)角度考量。

此外，眾多學者或機構開展了資源型城市生態(tài)損害評價、景觀生態(tài)評價等研究或規(guī)劃。這類規(guī)劃針對采礦活動引發(fā)的退化生態(tài)系統(tǒng)進行研究，是對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞程度、礦區(qū)損毀土地的修復利用結構、生態(tài)系統(tǒng)的構建組合方式的關注與深入。雖然研究對于生態(tài)修復工程規(guī)模和布局在時間、空間上的合理安排有積極作用，但這些生態(tài)評價及規(guī)劃難以與法定規(guī)劃銜接，法定規(guī)劃與生態(tài)規(guī)劃“兩張皮”的現(xiàn)象普遍存在。

3.4 操作層面: 地上、地下利益關系復雜導致規(guī)劃實施困難

礦、城在行政體制上條塊分割、各自為政的分離狀態(tài)，是資源型城市空間二元結構的典型特征，礦城之間存在一道無形的邊界。此外，礦區(qū)同一地塊存在地上和地下兩個不同的權利主體[7]，雙方利益訴求不同，典型的便是礦山企業(yè)與塌陷失地農(nóng)民之間的矛盾。傳統(tǒng)規(guī)劃體系下多類規(guī)劃并存，缺乏統(tǒng)一的空間管制、協(xié)同管理的基礎平臺，進一步將規(guī)劃實施推向復雜的利益博弈關系中。

另外，采礦用地的退出方式也是影響規(guī)劃落地實施的重要因素。包括征用農(nóng)地、工業(yè)廣場等在內(nèi)的采礦用地，是國家通過征用集體用地獲取的國有土地，由于我國對采礦企業(yè)土地權屬管理法規(guī)尚不細致，沒有明確采礦用地權退出的不同情況及對應方法。同時，大多未穩(wěn)沉塌陷地的土地所有權和使用權仍屬于村鎮(zhèn)集體。這些區(qū)域在土地損毀后容易涉及拆遷補償過程，觸及個人或村集體利益，村民與組、村之間對權屬非常敏感，而后在開展塌陷土地生態(tài)修復治理后，土地權屬的調(diào)整也影響到部分村民的利益，因此村民具有抵觸情緒?？傊?，復雜的土地權屬和利益關系給規(guī)劃落地帶來障礙。

4 面向國土空間規(guī)劃體系的資源型城市生態(tài)轉(zhuǎn)型規(guī)劃思考

2018年3月，我國自然資源部成立。2019年《若干意見》正式印發(fā)，標志著我國各級政府構建國土空間規(guī)劃體系的工作全面展開。此次改革將土地利用規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”[8]。面向新的國土空間規(guī)劃體系的建立，轉(zhuǎn)型期的煤炭資源型城市需要結合自身發(fā)展特征，立足轉(zhuǎn)型面臨的實際問題，在總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃“三類”規(guī)劃的基礎框架上，有針對性地搭建國土空間規(guī)劃體系框架（見圖5）。在新的體系中，試圖從以上幾個層面來解讀新規(guī)劃體系對于解決傳統(tǒng)規(guī)劃局限性的新途徑。

圖5 煤炭資源型城市國土空間規(guī)劃體系構建框架

4.1 國土空間規(guī)劃的全域覆蓋: 實現(xiàn)礦、城、鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃

新的國土空間規(guī)劃體系，將重心放在城鎮(zhèn)建設用地以外的研究上，將加強對集中建成區(qū)以外地區(qū)的建設管控，結束了之前位于建成區(qū)之外的工礦用地及采煤塌陷“無規(guī)可依”的狀態(tài)。因此，煤炭資源型城市國土空間規(guī)劃，作為覆蓋全域、全要素控制的規(guī)劃，要求打破礦、城、鄉(xiāng)界限，在城鄉(xiāng)背景下統(tǒng)籌考慮礦區(qū)空間，建立統(tǒng)一的城市轉(zhuǎn)型目標，綜合考慮采煤塌陷地及工礦廢棄地的新用途，理順塌陷村莊搬遷和新農(nóng)村建設的關系，解決礦區(qū)生態(tài)修復、城市生態(tài)建設、礦產(chǎn)資源開采與開發(fā)建設矛盾等問題。

此外，新的規(guī)劃體系強調(diào)充分發(fā)揮要素集聚效應，盤活存量土地資源。這意味著需要對煤炭資源型城市外圍大量閉礦后的建設用地進行全面調(diào)查和統(tǒng)計，建立完善的退出機制及分類處置方法，改變資源型城市原有粗放的土地利用模式，減少城鎮(zhèn)外空間低效利用建設用地，同時對城市建成區(qū)內(nèi)棕地或閑置用地規(guī)模及類型進行摸底，鼓勵城鎮(zhèn)空間建設用地有機更新。

4.2 統(tǒng)一生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略: 明確“三區(qū)三線“, 劃定部門事權邊界

國土與規(guī)劃部門的合并，標志著新的規(guī)劃體系要求從規(guī)劃編審內(nèi)容、管理機構、體制機制、技術規(guī)范、人員隊伍等方面進行多個規(guī)劃部門的整合和優(yōu)化，強調(diào)“一級政府一級事權”，強調(diào)部門之間形成合力，清晰劃定部門管理事權邊界，解決煤炭資源型城市以往空間資源權屬分割不清帶來的規(guī)劃“打架”、約束統(tǒng)領作用不強、行政效能不高的問題。在統(tǒng)一坐標體系下，按照統(tǒng)一的用地分類標準，明確各類開發(fā)與保護的邊界，形成全域用地布局一張圖，確保各類用地的邊界管制、用途管制與部門管理職責協(xié)調(diào)一致。

煤炭資源型城市受到“采礦”與“城市建設”給城市生態(tài)空間帶來的巨大壓力，在新的國土空間規(guī)劃體系中，生態(tài)空間保護邊界被明確劃定，要求各級政府在2020年前完成“三線”（生態(tài)保護紅線，永久基本農(nóng)田保護紅線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）劃定工作。因此，對于資源型城市，生態(tài)修復和生態(tài)保護同等重要，應在城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)3類空間界限劃定的基礎上，大力開展采煤塌陷地、采石宕口、城市河道等方面的生態(tài)修復工作，通過棕地復綠、塌陷濕地構建的方式，擴大城市生態(tài)空間，提升城市生態(tài)功能和生物多樣性。

4.3 “雙評價”支撐下的規(guī)劃體系: 夯實規(guī)劃基礎、統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺

新的國土空間規(guī)劃必須以“雙評價”為基礎展開編制。所謂“雙評價”，是由資源環(huán)境承載力評價以及國土空間開發(fā)適宜性評價兩部分構成。這一強制性的要求夯實了規(guī)劃的基礎研究，強調(diào)規(guī)劃之前要“摸清家底、深入評價”[9]。對于轉(zhuǎn)型期煤炭資源型城市而言，尤其需要重視礦區(qū)及采煤塌陷地周邊生態(tài)環(huán)境資源方面的基礎調(diào)查和評價，如開展土地資源壓力、水資源開發(fā)利用、生態(tài)系統(tǒng)健康度和生態(tài)系統(tǒng)功能等方面的評價。

除此之外，每個煤炭資源型城市應立足自身轉(zhuǎn)型規(guī)劃需求，以全國第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎，建立國土空間基礎信息平臺，將礦產(chǎn)資源開采、開采后采煤塌陷預測范圍、城市棕地分布等數(shù)據(jù)集合，建立綜合地上和地下信息的“礦地一體化”的動態(tài)數(shù)據(jù)庫及綜合監(jiān)管信息平臺，逐步實現(xiàn)空間規(guī)劃“一張圖”，以及數(shù)據(jù)共享和信息交互，全面推進新建和歷史遺留礦區(qū)土地綜合整治。

4.4 清晰的規(guī)劃分級管控體系: 政府、市場、社會共贏下的協(xié)同治理

煤炭資源型城市在進行礦城融合、工人村改造、塌陷地生態(tài)恢復等規(guī)劃實施過程中，涉及多個主體的利益平衡，而新的國土空間規(guī)劃體系“五級三類”的分級管控體系，解決了橫向部門相互協(xié)調(diào)、縱向?qū)蛹壪嗷ャ暯拥膯栴}，同時新規(guī)劃要求倡導“開門編規(guī)劃”，鼓勵上下結合、社會協(xié)同、公眾參與、專家介入的規(guī)劃實施過程，進一步明確政府—市場—社會之間的規(guī)劃事權劃分[10]。煤炭資源型城市政府，尤其需要以緩解礦地矛盾、促進城市轉(zhuǎn)型為目標，實現(xiàn)政府與礦山企業(yè)、市場、社會多方的共同治理，激發(fā)礦山企業(yè)主動性，讓企業(yè)、社會力量積極參與到城鄉(xiāng)各類存量資源的流轉(zhuǎn)盤活事業(yè)中，加大對礦業(yè)廢棄地等進行自行改造和微改造的支持力度，激發(fā)多元化的高品質(zhì)空間實施新路徑，鼓勵新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投資模式，允許農(nóng)民自主開展塌陷土地復墾。

5 結語

2019年國土空間規(guī)劃編制工作的全面展開，標志著我國迎來了空間規(guī)劃歷史上重要的轉(zhuǎn)折點，新的規(guī)劃體系從根本上結束了多類規(guī)劃并存的局面。本文以轉(zhuǎn)型期的煤炭資源型城市徐州市為例，通過對比傳統(tǒng)規(guī)劃體系和新國土空間規(guī)劃體系的差異性，從空間、制度、知識、操作的層面闡述了新規(guī)劃體系下生態(tài)轉(zhuǎn)型的規(guī)劃策略，然而不同資源類型、不同發(fā)展階段的資源型城市具有不同的空間發(fā)展特征及轉(zhuǎn)型問題，國土空間規(guī)劃也應該堅持問題和目標導向，有針對性地組織編制工作。今后，對于資源型城市國土空間規(guī)劃體系建構的特殊要求，還需要立足實際，從規(guī)劃編制、規(guī)劃實施、法律法規(guī)、技術標準等方面進一步深入研究。