孫元君

摘? ?要： 近年來，中東地區(qū)的持續(xù)動(dòng)蕩導(dǎo)致難民潮洶涌不止，為恐怖分子的跨境流動(dòng)提供了新的機(jī)會(huì)，這不僅不利于難民的保護(hù)，而且使反恐形勢(shì)變得更加復(fù)雜，探尋能夠從源頭上預(yù)防和阻止恐怖分子對(duì)難民身份利用以及難民向恐怖主義轉(zhuǎn)化的措施成為國(guó)際社會(huì)當(dāng)前所面臨的一大難題。對(duì)此，國(guó)際社會(huì)要在厘清難民潮與恐怖主義之間的關(guān)系，明確難民與恐怖分子互相轉(zhuǎn)化的原因的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范難民甄別機(jī)制，建立公平合理的難民責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)際難民治理與反恐合作，促進(jìn)庇護(hù)國(guó)內(nèi)難民的社會(huì)融入，以期實(shí)現(xiàn)打擊恐怖主義和保障難民基本權(quán)利的雙贏。

關(guān)鍵詞： 難民涉恐; 難民保護(hù); 國(guó)際反恐; 國(guó)際合作

中圖分類號(hào)： D815.6? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2020.01.016

Abstract： In recent years， the continued turmoil in the Middle East has resulted in an endless wave of refugees， which has provided new opportunities for cross-border movement of terrorists. This not only is not conducive to the protection of refugees， but also makes the counter-terrorism situation more complicated. Measures to prevent the use of refugee status by terrorists and the transformation of refugees into terrorism have become a major problem facing the international community. In response to this， the international community must further clarify the refugee screening mechanism， establish a fair and reasonable refugee responsibility sharing mechanism， and strengthen international refugee governance on the basis of clarifying the relationship between refugee flows and terrorism， and clarifying the reasons for refugees and terrorists mutual transformation. It is essential to cooperate with counter-terrorism to promote the social integration of refugees in asylum， with a view to achieving a win-win situation in combating terrorism and guaranteeing refugees basic rights.

Key words： refugees involved in terrorism;refugee protection;international counter-terrorism;global cooperation

一、問題的提出

2017年，戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂和暴力使得全球難民數(shù)量再創(chuàng)新高。聯(lián)合國(guó)難民署在2018年6月18日發(fā)布的年度《全球趨勢(shì)報(bào)告》中指出，截至2017年底，全球共有超過6，850萬人被迫流離失所，僅2017年一年間，共有近1，620萬人首次或再次被迫離開家園。在6，850萬流離失所者中，因戰(zhàn)亂或受到迫害而流亡國(guó)外的難民總數(shù)達(dá)2，540萬人，與2016年相比，人數(shù)增加了近290萬，成為聯(lián)合國(guó)難民署所目睹的最大年度增量。同時(shí)，截至2017年12月31日，正在等待確認(rèn)其難民身份的尋求庇護(hù)者人數(shù)由30萬激增至310萬。[1]因此，對(duì)難民給予充分和必要的人道主義救助是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。然而，大量難民的涌入?yún)s給接收國(guó)帶來了一系列的安全問題。2017年7月德國(guó)艾哈邁德“駭人襲擊”案、9月倫敦地鐵爆炸案等事件的發(fā)生使得難民潮因恐怖主義的利用而導(dǎo)致的難民保護(hù)與國(guó)際反恐兩者之間的矛盾日益顯現(xiàn)：一方面，中東地區(qū)的持續(xù)動(dòng)蕩使得無家可歸的難民數(shù)量有增無減，這亟須世界各國(guó)加大對(duì)難民的接收和救濟(jì);另一方面，恐怖分子假借難民身份制造恐怖襲擊又嚴(yán)重威脅著接收國(guó)的國(guó)家安全，迫使各國(guó)實(shí)施難民收緊政策。

片面強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)際人權(quán)的保護(hù)而對(duì)難民不加任何限制的接收，無疑為恐怖分子濫用難民身份跨境流動(dòng)，加大恐怖主義的國(guó)際滲透大開方便之門。相反，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)際反恐而對(duì)難民接收進(jìn)行嚴(yán)格限制甚至拒絕，無疑是對(duì)難民基本權(quán)利的侵害，是對(duì)國(guó)際人權(quán)的踐踏。鑒于此，在國(guó)際反恐背景下，如何兼顧有效打擊恐怖主義和難民基本權(quán)利的切實(shí)保障是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)需要認(rèn)真思考的問題。筆者認(rèn)為，在國(guó)際反恐背景下，打擊恐怖主義與難民基本權(quán)利保護(hù)具有同等重要的地位。加強(qiáng)對(duì)難民的審查和識(shí)別，將恐怖分子排除在難民之外，改善接收國(guó)難民的生活境況，加強(qiáng)難民的社會(huì)融入，是解決兩者之間矛盾，實(shí)現(xiàn)兩者平衡的有效途徑。

基于以上論述，筆者擬在厘清難民與恐怖主義之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，分析難民與恐怖分子互相轉(zhuǎn)化的原因，指出當(dāng)前國(guó)際社會(huì)在防止難民涉恐上所存在的問題并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，希望為國(guó)際社會(huì)緩解難民保護(hù)與反恐之間的緊張關(guān)系提供一點(diǎn)細(xì)微的借鑒。

二、難民潮與恐怖主義之間的關(guān)系

在當(dāng)前國(guó)際反恐大背景下，明確難民潮與恐怖主義兩者間的邏輯關(guān)系是實(shí)現(xiàn)在打擊恐怖主義的同時(shí)不妨礙對(duì)難民基本權(quán)利保護(hù)的根本前提。在筆者看來，難民潮與恐怖主義存在著緊密的邏輯關(guān)系：難民潮助推著恐怖主義，恐怖主義又導(dǎo)致更多的難民，兩者之間相互交織、相互促進(jìn)，惡性循環(huán)。

（一）難民潮助推恐怖主義

1. 恐怖分子冒充難民。難民潮為恐怖分子的跨國(guó)流動(dòng)提供了可乘之機(jī)，一些恐怖分子通過偽造身份證件或者非法獲得的合法護(hù)照或者捏造受到迫害等方法冒充難民身份潛入入境國(guó)制造暴恐襲擊。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要包括：

第一，各國(guó)邊境控制寬嚴(yán)不一，相關(guān)協(xié)定和法規(guī)存在漏洞。特別是強(qiáng)調(diào)人道主義關(guān)懷的歐洲國(guó)家對(duì)難民的入境管控較寬松，為恐怖分子假借難民身份入境提供了機(jī)會(huì)。一方面，冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著加入歐盟的國(guó)家的不斷增加，使得歐盟整個(gè)外部邊界不斷擴(kuò)大，加之各成員國(guó)對(duì)外部邊界的管控政策不一，導(dǎo)致歐盟外部邊界愈來愈得不到有效控制，恐怖分子伺機(jī)進(jìn)入歐盟變得更加容易。另一方面，根據(jù)1985年6月14日由德國(guó)、法國(guó)、荷蘭、比利時(shí)和盧森堡五國(guó)簽署的《關(guān)于逐步取消共同邊界檢查》的規(guī)定，外國(guó)人一旦被批準(zhǔn)進(jìn)入“申根領(lǐng)土”，即可以在簽字國(guó)的領(lǐng)土上自由通行，在各成員國(guó)之間不再對(duì)其進(jìn)行邊境檢查?；诖艘?guī)定，恐怖分往往先利用難民身份通過諸如希臘、意大利、德國(guó)等難民入境手續(xù)比較簡(jiǎn)單的國(guó)家進(jìn)入歐盟，例如，德國(guó)對(duì)難民申請(qǐng)者所采取的是簡(jiǎn)化登記手續(xù)，對(duì)恐怖分子來說，只需在表格中說明離開原屬國(guó)的原因，就可以在各成員國(guó)之間自由穿梭進(jìn)行恐怖主義滲透。

第二，各國(guó)在難民問題上各自為政，缺乏有效協(xié)作，不能建立有效的身份信息共享系統(tǒng)，加大了難民身份甄別的困難。由于各國(guó)之間尚未建立起統(tǒng)一的針對(duì)跨境恐怖分子、偽造或變?cè)焐矸葑C、護(hù)照等嫌疑人員的基本信息和流向的情報(bào)共享系統(tǒng)，致使恐怖分子利用難民身份進(jìn)行跨境行動(dòng)變得更加便利。“打擊恐怖主義涉及各國(guó)司法、執(zhí)法和情報(bào)等敏感部門之間的合作，這種合作一般在雙邊關(guān)系中最有效”，[2]然而，在當(dāng)前難民潮與恐怖主義的錯(cuò)綜復(fù)雜的背景下，對(duì)難民身份的甄選更需要所有國(guó)家拋棄偏見，通力合作。

2. 難民轉(zhuǎn)化為恐怖分子。近年來，難民數(shù)量呈現(xiàn)出井噴式的增長(zhǎng)，難民惡劣的生存環(huán)境使他們對(duì)現(xiàn)狀產(chǎn)生了諸多不滿，進(jìn)而逐漸成為恐怖主義擴(kuò)大勢(shì)力范圍的潛在力量。難民轉(zhuǎn)化為恐怖分子的原因主要包括以下幾點(diǎn)：

第一，部分庇護(hù)國(guó)受傳統(tǒng)國(guó)家觀念影響對(duì)不具有本國(guó)國(guó)籍的難民的冷漠態(tài)度激發(fā)了難民強(qiáng)烈不滿。一方面，盡管庇護(hù)國(guó)為難民建造了難民營(yíng)，但難民營(yíng)作為安置難民的場(chǎng)所，其作用有限，只能滿足難民最基本的人道主義需求。庇護(hù)國(guó)對(duì)難民較少的金錢、就業(yè)、醫(yī)療、教育資助，無法維持難民的基本生活，例如，2011年因敘利亞危機(jī)爆發(fā)而進(jìn)入土耳其的難民每周只能獲得20里拉的補(bǔ)助，此數(shù)額甚至無法滿足他們的飲食需求。[3]另一方面，各庇護(hù)國(guó)通常將難民營(yíng)設(shè)立在其邊境，并對(duì)其中的難民活動(dòng)范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制，而且對(duì)外來難民的政治訴求予以排斥，這使得難民的人身自由和權(quán)力訴求長(zhǎng)期得不到滿足。此外，難民營(yíng)人員復(fù)雜且資源有限，難民營(yíng)自身矛盾沖突不斷，加之庇護(hù)國(guó)對(duì)難民營(yíng)內(nèi)部監(jiān)管欠缺，導(dǎo)致秩序混亂、犯罪頻發(fā)。在這種狀況下，恐怖主義組織通過提供金錢、承諾為他們的家人提供較好的生活保障等方式引誘長(zhǎng)期處于貧困、壓抑下的難民加入其隊(duì)伍，成為恐怖分子。

第二，種族主義、排外主義激發(fā)難民對(duì)庇護(hù)國(guó)強(qiáng)烈的敵視情緒。一方面，歐盟發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、較好的社會(huì)福利以及相對(duì)健全的制度使其成為大多數(shù)難民尋求庇護(hù)的首選地。然而，縱觀歐洲的發(fā)展史，歷來不乏種族主義思潮，盡管二戰(zhàn)后歐洲各國(guó)對(duì)種族主義進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，但種族主義仍然深深植根于部分民眾心中，他們多次舉行反對(duì)政府接納難民的游行示威活動(dòng)，并對(duì)難民營(yíng)發(fā)動(dòng)縱火襲擊等，不僅侵害了難民的尊嚴(yán)更使難民處在巨大的恐慌之中，例如，2019年11月10日上午，希臘反移民組織“馬其頓人聯(lián)盟（United onians）”成員在一處難民營(yíng)附近的季亞瓦塔中心廣場(chǎng)開展通過用烤肉、酒精、挑釁等方式來表達(dá)對(duì)難民不滿的燒烤派對(duì)，意圖激怒難民營(yíng)中的難民。[4]另一方面，在庇護(hù)國(guó)部分難民實(shí)施的性騷擾、強(qiáng)奸、暴恐襲擊等事件的頻發(fā)，致使庇護(hù)國(guó)政府和當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)自身、社會(huì)和國(guó)家安全產(chǎn)生強(qiáng)烈擔(dān)憂，排外情緒高漲。例如，特朗普所頒布的禁止七個(gè)穆斯林國(guó)家公民進(jìn)入美國(guó)的“禁入令”激化了社會(huì)沖突，引發(fā)了美國(guó)內(nèi)外難民的強(qiáng)烈抗議和抵制。[5]此外，某些庇護(hù)國(guó)本身社會(huì)福利、教育、醫(yī)療、就業(yè)等資源有限，難民進(jìn)入后讓原本有限的資源更加緊張，當(dāng)?shù)孛癖娬J(rèn)為這是難民對(duì)其自身資源的爭(zhēng)奪，這在一定程度上也加劇了他們的排外心理。因此，被當(dāng)?shù)孛癖姷呐磐狻⑵缫曅袨榧づ碾y民為了實(shí)施報(bào)復(fù)，自愿加入恐怖組織進(jìn)而對(duì)庇護(hù)國(guó)實(shí)施恐怖行為。

第三，宗教、文化、價(jià)值觀等意識(shí)形態(tài)的沖突使難民無法融入庇護(hù)國(guó)主流社會(huì)，強(qiáng)烈的孤獨(dú)感和不被認(rèn)同感促使著難民從宗教中去尋求自身存在的價(jià)值。因此，他們主動(dòng)加入“伊斯蘭國(guó)”，成為恐怖組織的一員。

（二）恐怖主義和反恐行為產(chǎn)生更多難民

“只要戰(zhàn)亂不止，難民問題就無法根本解決?！盵6]毋庸置疑，戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突導(dǎo)致難民問題層出不窮?？植佬袨?、反恐行為或者以反恐名義發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭(zhēng)使難民數(shù)量不斷增加。

1. 恐怖行為產(chǎn)生難民。伴隨著世界反恐力度的不斷加大，以暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會(huì)恐慌、危害公共安全、侵犯人身財(cái)產(chǎn)和生命安全的恐怖主義的行動(dòng)策略在不斷變化，其襲擊的目標(biāo)越來越多元，已由外交、軍事、政府?dāng)U大到普通平民和公共設(shè)施，其使用的手段也越來越極端和殘忍甚至不擇手段，已由傳統(tǒng)的綁架、劫持人質(zhì)與暗殺等方式逐漸變化為使用自殺式爆炸襲擊、劫持以及生化武器等方式。極大威脅著人們的生命安全，使得大量平民離開原居住地成為難民。2015年11月，聯(lián)合國(guó)難民署高級(jí)專員古特雷斯表示：難民是恐怖主義的第一受害者。

2. 反恐行為或以反恐名義發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)生難民。2001年，美國(guó)針對(duì)塔利班政權(quán)所發(fā)動(dòng)的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)，正式拉開了世界反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的序幕。[7]北約盟國(guó)、歐盟以及阿盟等地區(qū)組織紛紛加入美國(guó)的反恐序列，以暴制暴的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)在對(duì)國(guó)際恐怖主義進(jìn)行了有力打擊的同時(shí)，也產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響，導(dǎo)致難民數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。

一方面，反恐行為或以反恐名義發(fā)動(dòng)的戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致社會(huì)秩序嚴(yán)重混亂，民不聊生，直接產(chǎn)生難民。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，自2001年美國(guó)發(fā)動(dòng)的阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)以來，至2016年年底，約5，166，125名阿富汗人淪為難民。自2014年美國(guó)組建打擊伊斯蘭國(guó)家國(guó)際聯(lián)盟以來，至2016年年底，約5，611，595名伊拉克人和12，643，092名敘利亞人淪為難民。另一方面，反恐行為或者以反恐名義對(duì)某些國(guó)家內(nèi)部事務(wù)的強(qiáng)制干預(yù)招致了恐怖主義的瘋狂報(bào)復(fù)，使得無辜平民置身于水深火熱之中，這又間接導(dǎo)致了難民數(shù)量的增加。其一，以美國(guó)為首實(shí)施的反恐行為或發(fā)動(dòng)的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)使恐怖分子的反美和反西方的情緒高漲，針對(duì)美國(guó)人或西方人的恐怖襲擊事件增多，加之恐怖活動(dòng)具有波及面廣的特點(diǎn)，這嚴(yán)重威脅著某些國(guó)家的社會(huì)安全，加重了難民危機(jī)。其二，美國(guó)對(duì)“伊斯蘭國(guó)”所采取的先縱容后打擊的策略以及歐洲等國(guó)的紛紛效仿加深了恐怖分子的報(bào)復(fù)情緒，使得恐怖組織頻繁策劃和發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。內(nèi)戰(zhàn)初期，美國(guó)和歐盟國(guó)家為了推翻阿薩德政權(quán)，對(duì)同樣以推翻阿薩德政權(quán)為目標(biāo)的“伊斯蘭國(guó)”進(jìn)行縱容和利用，但伴隨著“伊斯蘭國(guó)”勢(shì)力的壯大以及對(duì)伊拉克的占領(lǐng)，使美國(guó)感到其中東的利益受到了挑戰(zhàn)和威脅，因而對(duì)“伊斯蘭國(guó)”展開重?fù)?。[8]與此同時(shí)，因美國(guó)對(duì)“伊斯蘭國(guó)”的軍事打擊和“伊斯蘭國(guó)”的恐怖襲擊報(bào)復(fù)而產(chǎn)生的大量敘利亞和伊拉克難民向歐洲的涌入又對(duì)歐洲的安全產(chǎn)生了沖擊。歐洲國(guó)家為了恢復(fù)敘利亞的國(guó)內(nèi)秩序，掐斷難民產(chǎn)生的源頭，于是也對(duì)“伊斯蘭國(guó)”展開打擊，這再次助推了恐怖主義的報(bào)復(fù)襲擊，最終導(dǎo)致難民有增無減。

三、國(guó)際社會(huì)防控難民涉恐存問題及完善

難民潮的爆發(fā)，在一定程度上助推了恐怖主義的流動(dòng)和擴(kuò)展，使得國(guó)際反恐面臨著更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，與此同時(shí)，也暴露出各國(guó)在難民管理上存在的諸多問題。

（一）國(guó)際社會(huì)在防控難民涉恐上存在的問題

1.缺乏統(tǒng)一的難民甄別機(jī)制。完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范難民甄別機(jī)制，進(jìn)一步明確難民身份的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和否定恐怖分子獲得難民地位的法律依據(jù)，是防止恐怖分子假借難民身份實(shí)施跨境流動(dòng)的關(guān)鍵。然而，現(xiàn)階段的難民潮卻因介入恐怖主義因素而不得不嚴(yán)格對(duì)難民身份的甄選，這與難民人權(quán)保護(hù)并不沖突。

（1）就難民的甄別標(biāo)準(zhǔn)而言，當(dāng)前國(guó)際法在難民甄別標(biāo)準(zhǔn)上存在著一些問題，1951年《關(guān)于難民地位的公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）和1967年《關(guān)于難民地位的議定書》（以下簡(jiǎn)稱《議定書》）中某些規(guī)定不清晰，尤其是《公約》第1條第6款關(guān)于排除難民身份的規(guī)定①使得各國(guó)對(duì)難民的排除標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，為恐怖分子假冒難民身份進(jìn)行跨境流動(dòng)提供了可乘之機(jī)。如上述《公約》第1條第6款下第二項(xiàng)所規(guī)定的“嚴(yán)重的非政治性罪行”，對(duì)于“政治犯罪”，在國(guó)際法中尚未有統(tǒng)一的定義，而且關(guān)于恐怖主義是否屬于政治犯罪在國(guó)際上也無明確答案，眾說紛紜、各執(zhí)己見，這使得各國(guó)對(duì)何種行為屬于政治性行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一，某一罪行在一國(guó)屬于非政治性罪行，而在另一國(guó)可能屬于政治性罪行。一般而言，政治犯罪是指基于政治性目的而實(shí)施的危害國(guó)家安全和利益、觸犯刑事法律的行為。它帶有政治目的，以國(guó)家利益為犯罪客體。而恐怖主義犯罪的犯罪目的具有多樣性特點(diǎn)，通常包含但不限于政治目的、經(jīng)濟(jì)目的、宗教目的等。當(dāng)恐怖分子基于政治目的，通過對(duì)不特定人群開展恐怖襲擊以向一國(guó)政治當(dāng)局進(jìn)行威脅時(shí)，此時(shí)對(duì)該國(guó)人權(quán)和社會(huì)秩序的侵害就構(gòu)成對(duì)國(guó)家利益的侵害，進(jìn)而構(gòu)成政治性犯罪。如此，根據(jù)《公約》第1條第6款的規(guī)定，屬于政治性罪行的恐怖分子是否可以被理解為不符合排除難民身份的要求，即，可以獲得難民身份。

（2）就難民的甄別程序而言，當(dāng)前國(guó)際上對(duì)難民身份的甄別程序中存在著面試官員數(shù)量不足、判斷不一;程序粗糙、缺乏具體化等問題。首先，就甄別程序中的面談而言，難民身份是否被承認(rèn)在很大程度上取決于面試官的決定，然而，當(dāng)前聯(lián)合國(guó)難民署中專門負(fù)責(zé)難民甄別的人員有限且大多屬于短期合作，面對(duì)數(shù)量眾多的難民量小力微，面對(duì)巨大的工作量身心疲憊，容易導(dǎo)致誤判，使得對(duì)恐怖分子排查變得更加困難。此外，各個(gè)國(guó)家從事難民甄別的面試官的素質(zhì)水平、專業(yè)能力不一，導(dǎo)致難民排除標(biāo)準(zhǔn)存在著很大差異，為恐怖分子假借難民身份進(jìn)行跨境流動(dòng)提供了條件。其次，就難民身份的認(rèn)定程序而言，當(dāng)前先甄別后排除的程序存在著使混在難民群體中的恐怖分子趁機(jī)制造恐怖襲擊的弊端。1979年聯(lián)合國(guó)難民署方案執(zhí)行委員會(huì)在第15號(hào)《難民國(guó)際保護(hù)決議》指出：在大規(guī)模涌入中，尋求庇護(hù)者應(yīng)該至少得到臨時(shí)庇護(hù)，但是尚未明確臨時(shí)庇護(hù)的內(nèi)容。1980年，難民署執(zhí)行委員會(huì)在第19號(hào)決議中，專門就臨時(shí)庇護(hù)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了闡述，例如不推回原則。1951年《公約》第32條和第33條對(duì)不推回原則也作了相應(yīng)的規(guī)定。①不推回原則不允許被保留或克減，這一原則已經(jīng)被國(guó)際社會(huì)普遍接受。根據(jù)這些規(guī)定，各國(guó)對(duì)到達(dá)其邊境的申請(qǐng)庇護(hù)者通常采取的是允許他們?cè)诒徽J(rèn)定是否符合難民條件期間逗留于該國(guó)邊境并提供臨時(shí)庇護(hù)。這一做法雖然體現(xiàn)了對(duì)國(guó)際難民的人道主義保護(hù)，但卻為混于難民中的恐怖分子在逗留期間對(duì)被申請(qǐng)庇護(hù)國(guó)實(shí)施恐怖活動(dòng)提供了可乘之機(jī)。

2. 缺乏公平合理的國(guó)際難民責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。難民問題屬于全球性問題，任何國(guó)家都可能成為難民的來源國(guó)、過境國(guó)或接收國(guó)。因此，建立相對(duì)合理公平的國(guó)際難民分擔(dān)機(jī)制，形成規(guī)范有序的國(guó)際難民治理秩序是防止恐怖因素介入難民大潮中的重要措施。然而，難民的大規(guī)模涌入給過境國(guó)或者接收國(guó)帶來的經(jīng)濟(jì)、安全等問題迫使現(xiàn)階段的許多國(guó)家不得不實(shí)施難民縮緊甚至拒收政策，使部分難民產(chǎn)生了強(qiáng)烈不滿，基于報(bào)復(fù)等心理加入恐怖主義行列。此外，各國(guó)在難民政策上各行其是，聯(lián)合國(guó)也未充分發(fā)揮其應(yīng)有的協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)各國(guó)的作用，導(dǎo)致國(guó)際難民問題治理呈現(xiàn)出一種無序的狀態(tài)，為恐怖主義介入難民提供了一定的條件。

3. 國(guó)際網(wǎng)絡(luò)反恐合作有待加強(qiáng)。網(wǎng)絡(luò)的普及和發(fā)展在極大促進(jìn)人類社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也帶了許多問題。網(wǎng)絡(luò)的隱蔽性、虛擬性等特點(diǎn)使其成為恐怖主義逃避國(guó)際反恐力量監(jiān)管的“護(hù)身符”，為恐怖主義實(shí)施極端思想的跨國(guó)宣傳，制造恐怖氛圍;虛構(gòu)或放大被壓迫境遇，建構(gòu)圣戰(zhàn)士形象，拉攏邊緣難民群體提供了極大的便利。[9]在難民與恐怖主義交織的大背景下，加強(qiáng)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)反恐合作乃是防止難民被恐怖組織所利用的重要途徑。盡管國(guó)際社會(huì)越來越重視網(wǎng)絡(luò)反恐的國(guó)際合作，并就治理網(wǎng)絡(luò)恐怖主義已達(dá)成基本共識(shí)，但國(guó)際網(wǎng)絡(luò)反恐合作效果不佳，仍存在著諸多問題。首先，部分國(guó)家在打擊恐怖主義時(shí)采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。例如，我國(guó)《反恐怖主義法》第18條②要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商、運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行反恐協(xié)助的規(guī)定，被西方國(guó)家指責(zé)是對(duì)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、自由的侵犯，而事實(shí)上，西方國(guó)家早已經(jīng)在反恐法律中做出了此類似規(guī)定。此外，針對(duì)我國(guó)的新疆的民族分裂勢(shì)力，美國(guó)卻站在民主、自由和人權(quán)的道德制高點(diǎn)上譴責(zé)中國(guó)政府并設(shè)立“自由亞洲電臺(tái)”對(duì)其進(jìn)行資助。可見，部分國(guó)家奉行的本國(guó)利益至上的原則為國(guó)際網(wǎng)絡(luò)反恐合作設(shè)置了障礙。其次，國(guó)際社會(huì)尚未形成專門針對(duì)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的統(tǒng)一公約，相關(guān)規(guī)定僅限于《關(guān)于網(wǎng)絡(luò)犯罪的公約》，而其他的關(guān)于網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的規(guī)定則分散在聯(lián)合國(guó)安理會(huì)決議和其他雙邊或多邊條約中。這使得各國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的界定以及此類犯罪的證據(jù)收集、移送等缺少共識(shí)，阻礙了國(guó)家間的網(wǎng)絡(luò)反恐合作。再次，各國(guó)網(wǎng)絡(luò)反恐情報(bào)合作有待加強(qiáng)。情報(bào)在網(wǎng)絡(luò)反恐中的地位舉足輕重，促進(jìn)各國(guó)網(wǎng)絡(luò)反恐情報(bào)信息的共享，及時(shí)發(fā)現(xiàn)涉恐信息并予以遏制，有利于防止網(wǎng)絡(luò)恐怖主義進(jìn)一步擴(kuò)散，避免更多難民被利用。但是當(dāng)前的對(duì)網(wǎng)絡(luò)恐怖主義情報(bào)信息的收集還主要通過網(wǎng)絡(luò)輿情來分析，而且，大部分恐怖組織所租用的服務(wù)器都在境外，致使境內(nèi)公安機(jī)關(guān)等無法提取存儲(chǔ)在境外服務(wù)器上的數(shù)據(jù)，[10]缺乏跨區(qū)域網(wǎng)絡(luò)涉恐情報(bào)信息收集與共享機(jī)制。

（二）國(guó)際難民涉恐防控措施的完善

為了彌補(bǔ)國(guó)際社會(huì)在防控難民涉恐問題上存在的不足，進(jìn)一步完善相關(guān)措施，更好地促進(jìn)打擊恐怖主義與保護(hù)難民基本權(quán)利之間平衡實(shí)現(xiàn)，筆者嘗試著提出以下幾點(diǎn)建議：

1. 規(guī)范難民甄別機(jī)制。

（1）嚴(yán)格難民甄別標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國(guó)難民署可以借鑒美國(guó)的相關(guān)做法。美國(guó)是世界上最大的傳統(tǒng)移民國(guó)家，包括難民在內(nèi)的國(guó)際移民是美國(guó)人口之源和發(fā)展動(dòng)力之一。難民法在美國(guó)具有較高的地位，遠(yuǎn)較于其他國(guó)家的難民法成熟，[11]值得借鑒。其在難民身份的排除上，在1990年《美國(guó)移民和國(guó)籍法》（2002年修訂）第208條第2款第2項(xiàng)①中做出了相對(duì)較明確的規(guī)定。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)難民署可以對(duì)《公約》第1條第6款這一模糊不清的條款重新進(jìn)行補(bǔ)充修改或另外進(jìn)行法律解釋，以此來為各國(guó)難民身份的排除提供一個(gè)相對(duì)明確的普遍性衡量標(biāo)準(zhǔn)。具體來說，可以嘗試對(duì)“政治性犯罪”加以明確說明，并對(duì)“政治性犯罪”包括哪些類型進(jìn)行詳盡列舉?；蛘?，可以直接在第1條第6款之下再加上第4和第5項(xiàng)：“（丁）該人曾經(jīng)參與恐怖行動(dòng)。如果申請(qǐng)人所屬原籍國(guó)的迫害原因已經(jīng)不存在，被尋求庇護(hù)國(guó)可遣返申請(qǐng)人回所屬原籍國(guó);（戊）該人是間諜、從事過恐怖活動(dòng)或表現(xiàn)出嚴(yán)重安全威脅”，并且對(duì)從事恐怖活動(dòng)進(jìn)行法律解釋，例如，可以規(guī)定“從事恐怖活動(dòng)”包括進(jìn)行煽動(dòng)、準(zhǔn)備、計(jì)劃恐怖活動(dòng)，進(jìn)行與恐怖活動(dòng)有關(guān)的收集情報(bào)、籌集資金、提供物資等。

（2）嚴(yán)格難民甄別程序。首先，對(duì)于甄別程序中的面談，聯(lián)合國(guó)作為協(xié)調(diào)各國(guó)行動(dòng)的中心，應(yīng)充分發(fā)揮其維護(hù)國(guó)際和平與安全;發(fā)展國(guó)際間的友好關(guān)系;開展國(guó)際合作，解決國(guó)際的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和人道主義性質(zhì)等問題的作用，為此，聯(lián)合國(guó)難民署可以增加難民甄別面試官的數(shù)量并成立面試官數(shù)據(jù)庫，而且面試官必須要有淵博和最新的難民法、外國(guó)人法等知識(shí)，具有豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)、嫻熟的提問技巧和敏銳的洞察力。對(duì)于難民法并不發(fā)達(dá)、缺乏專業(yè)的難民甄別面試官的國(guó)家可以從聯(lián)合國(guó)難民署成立的面試官數(shù)據(jù)庫中抽選。此外，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)也要發(fā)揮其帶頭作用，在協(xié)調(diào)各國(guó)利益的前提下可建議或呼吁聯(lián)合國(guó)難民署設(shè)立統(tǒng)一的難民地位申請(qǐng)復(fù)議或訴訟機(jī)構(gòu)并規(guī)定相應(yīng)的申訴程序，例如，可借鑒法國(guó)成立國(guó)家級(jí)難民權(quán)益法院的做法，設(shè)立國(guó)際難民權(quán)益法院。當(dāng)難民的難民地位申請(qǐng)被其尋求庇護(hù)的國(guó)家拒絕并且已用盡相應(yīng)救濟(jì)時(shí)，可以向國(guó)際難民權(quán)益法院上訴。其次，對(duì)于難民的甄別環(huán)節(jié)，可以將其細(xì)分為接受甄別和流動(dòng)甄別兩個(gè)環(huán)節(jié)。[12]為了進(jìn)一步在難民中排查恐怖分子或防止難民在避難國(guó)生活的過程中轉(zhuǎn)化為恐怖分子，在對(duì)難民進(jìn)行接收甄別的基礎(chǔ)上，還要對(duì)難民在該國(guó)或者該聯(lián)盟（特指歐盟）范圍內(nèi)不同區(qū)域間的流動(dòng)進(jìn)行進(jìn)一步甄別，建立庇護(hù)國(guó)內(nèi)部難民身份共享系統(tǒng)，對(duì)境內(nèi)的曾經(jīng)在來源國(guó)有過犯罪記錄或者是品行不端的難民進(jìn)行跟蹤觀察，防止被恐怖分子所利用。再次，對(duì)于難民身份的認(rèn)定程序，可以將先甄別后排除的難民身份認(rèn)定程序改為先排除后甄別，即先判斷申請(qǐng)庇護(hù)者是否屬于被排除的情形，如果屬于，則直接予以排除;如果不屬于，則進(jìn)入下一步，即再判斷其是否符合難民身份。先排除后甄別的程序可以直接將混在難民群體中的恐怖分子予以排除，這在一定程度上降低了恐怖分子在庇護(hù)國(guó)邊境逗留期間制造恐怖事件的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，或許有人認(rèn)為先排除后甄別的程序有違國(guó)際人道主義，但筆者認(rèn)為此二者并不沖突，這恰恰是對(duì)難民的諸如人身安全等基本權(quán)利的有力保障。

2. 建立公平合理的國(guó)際難民責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。聯(lián)合國(guó)應(yīng)充分發(fā)揮其在國(guó)際上的作用，在難民接收和救濟(jì)上可以借鑒歐盟的難民安置配額方案，呼吁在國(guó)際社會(huì)建立有差別的責(zé)任承擔(dān)原則，即根據(jù)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、宗教、環(huán)境、人口數(shù)量、失業(yè)率、已經(jīng)收容的難民數(shù)量以及該國(guó)行為是否與難民產(chǎn)生之間具有因果關(guān)系，來確定各國(guó)應(yīng)承擔(dān)的難民接受和救濟(jì)配額，如果某國(guó)拒絕接收難民，則向該國(guó)征收一定比例的經(jīng)濟(jì)罰款。具體而言，一方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、人口多的國(guó)家，為其規(guī)定較輕的難民接收配額;另一方面，對(duì)于與難民來源國(guó)的文化、宗教相似的國(guó)家，可以在考慮該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上將其作為確定難民接收國(guó)中的優(yōu)先考慮對(duì)象。此外，如果某一國(guó)難民的產(chǎn)生是由其他國(guó)家對(duì)該國(guó)內(nèi)政的干涉等導(dǎo)致的，那么此干涉他國(guó)內(nèi)政的國(guó)家無論出于何種理由都應(yīng)該承擔(dān)接收此來源國(guó)難民的責(zé)任，而且其承擔(dān)的責(zé)任要重于其他國(guó)家，這不僅可以從根源上減少戰(zhàn)爭(zhēng)難民、種族與宗教等難民的數(shù)量，而且可以間接減少恐怖分子對(duì)難民的利用。

3. 建立難民信息共享系統(tǒng)，加強(qiáng)國(guó)際網(wǎng)絡(luò)反恐合作。一方面，在難民潮與恐怖主義交織的大背景下，加強(qiáng)對(duì)真正難民身份的識(shí)別，促進(jìn)各國(guó)之間難民信息共享，建立難民信息共享數(shù)據(jù)庫，對(duì)剝離難民中的恐怖主義因素，保障真正難民的基本權(quán)利發(fā)揮著極其重要的作用。為此，可以借鑒歐盟的建立歐指紋溫?cái)?shù)據(jù)庫的做法，由聯(lián)合國(guó)難民署出臺(tái)《難民指紋數(shù)據(jù)庫條例》，規(guī)定在難民領(lǐng)域建立指紋數(shù)據(jù)庫，由難民來源國(guó)、過境國(guó)、接收國(guó)分別收集難民的指紋，并聯(lián)通難民的基本身份信息和流向信息等傳送到聯(lián)合國(guó)難民數(shù)據(jù)庫，以供各國(guó)進(jìn)行難民身份的查詢和比對(duì)。此外，還可專門設(shè)立難民涉恐風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，對(duì)曾經(jīng)在來源國(guó)有過犯罪行為的難民進(jìn)行定期涉恐風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為難民接收國(guó)是否給予申請(qǐng)庇護(hù)者難民地位提供參考。另一方面，為了防止恐怖勢(shì)力通過網(wǎng)絡(luò)引誘和招募邊緣難民群體，需要各國(guó)摒棄反恐雙重標(biāo)準(zhǔn)，從整個(gè)國(guó)際安全的大局出發(fā)，通力合作，共同打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義。首先，國(guó)際社會(huì)需加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)反恐立法交流，積極推動(dòng)在聯(lián)合國(guó)層面出臺(tái)專門針對(duì)網(wǎng)恐怖主義的決議，為各國(guó)之間或區(qū)域之間的網(wǎng)絡(luò)反恐合作提供約束和指導(dǎo)，降低各國(guó)國(guó)內(nèi)法、區(qū)域性公約國(guó)際性公約之間的矛盾與沖突，防止某些國(guó)家以國(guó)際公約或區(qū)域公約損害本國(guó)利益為由拒絕加入網(wǎng)絡(luò)反恐合作。其次，國(guó)際網(wǎng)絡(luò)反恐情報(bào)信息共享機(jī)制的構(gòu)建可以借鑒上合組織的相關(guān)做法，建立“安全信息交換網(wǎng)絡(luò)”，為各國(guó)網(wǎng)絡(luò)涉恐調(diào)查提供便利，對(duì)有關(guān)涉恐信息進(jìn)行識(shí)別和跟蹤并加以整合，促使各國(guó)網(wǎng)絡(luò)涉恐信息的互通有無，及時(shí)阻止恐怖主義思想的跨區(qū)域傳播，減輕恐怖因素向難民群體的滲透。

4. 接收國(guó)應(yīng)促進(jìn)難民的社會(huì)融入。接收國(guó)對(duì)難民基本權(quán)利的保護(hù)不僅僅是滿足其最基本的生存需要，更重要的是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)其對(duì)接收國(guó)的社會(huì)融入。接收國(guó)應(yīng)加大對(duì)難民的重視，摒棄種族歧視主義思想，將難民與本國(guó)公民同等對(duì)待，提升其社會(huì)存在感，防止難民因無法融入主流社會(huì)而滋生極端思想，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為恐怖分子。為此，各接收國(guó)可以從以下幾個(gè)方面來提高難民的社會(huì)融入：第一，要注重并加強(qiáng)對(duì)難民語言和工作技能的培訓(xùn)，提高他們的語言交流能力和工作能力，鼓勵(lì)和支持難民就業(yè)，為他們安排合適的工作崗位，使他們能夠自食其力;第二，要消除因國(guó)籍、種族不同而存在的教育上的差別待遇，設(shè)立專門針對(duì)難民兒童和青少年教育的教育基金，切實(shí)保障他們的受教育權(quán)，縮小與本國(guó)兒童和青少年之間的教育差距，緩和或消滅文化沖突;第三，要虛心聽取難民的意見和要求，并對(duì)他們的訴求給予積極回應(yīng);同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)難民營(yíng)秩序的監(jiān)管，為難民創(chuàng)造一個(gè)安全舒適的避難環(huán)境，提高他們對(duì)接收國(guó)的認(rèn)同感和歸屬感。

四、結(jié)語

國(guó)際難民數(shù)量的不斷增加為恐怖主義借助難民群體進(jìn)行跨境流動(dòng)、擴(kuò)大其勢(shì)力范圍提供了契機(jī)?？植乐髁x產(chǎn)生難民，難民轉(zhuǎn)化為恐怖主義，兩者的相互交織使國(guó)際難民保護(hù)和國(guó)際反恐變得更加復(fù)雜。如何在盡可能保護(hù)難民權(quán)利的同時(shí)，防止恐怖主義向難民領(lǐng)域的滲透是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)亟待解決的問題。為了更好的實(shí)現(xiàn)難民保護(hù)與打擊恐怖主義兩者之間的平衡，世界各國(guó)應(yīng)通力合作，加強(qiáng)在難民治理和保護(hù)上的相互交流和借鑒，不斷提高自己的難民保護(hù)和治理水平。同時(shí)，各國(guó)應(yīng)進(jìn)一步深化反恐領(lǐng)域的合作，共同打擊恐怖主義。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]