任燕燕

摘要：2019年1月1日起各行政事業(yè)單位正式施行的新《政府會計(jì)制度》，徹底改革了我國傳統(tǒng)行政事業(yè)單位會計(jì)核算方法，從單純收付實(shí)現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)橐允崭秾?shí)現(xiàn)為主的預(yù)算會計(jì)和以權(quán)責(zé)發(fā)生制為主的財(cái)務(wù)會計(jì)并行，兩種核算方式適度分離又相互補(bǔ)充，為我國編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，對于黨的十九大提出的建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要的政策支撐作用，與此同時，事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理模式發(fā)生較大變化，從內(nèi)部控制視角下如何合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，值得探索，本文就事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理這一層面進(jìn)行分析，并結(jié)合實(shí)際情況提出意見和建議。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;事業(yè)單位;預(yù)算管理;業(yè)財(cái)融合

事業(yè)單位預(yù)算管理是公共財(cái)政預(yù)算的重要組成內(nèi)容，事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理和內(nèi)部控制有著緊密聯(lián)系，兩者在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作中都扮演著重要角色。預(yù)算管理是事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)管理的核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位財(cái)政管理內(nèi)部控制的重要方式。另外，事業(yè)單位的內(nèi)部控制對于預(yù)算管理機(jī)制的貫徹和落實(shí)增添了新的動力。財(cái)政管理內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估就是建立在預(yù)算管理體系之上的，預(yù)算管理的績效考評又是內(nèi)部控制監(jiān)督的重要內(nèi)容。預(yù)算管理制度就是內(nèi)部控制思想的落實(shí)，兩者在公共資源配置、提升財(cái)政管理質(zhì)量等有著高度一致性。

一、相關(guān)理論的研究

隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的出臺，針對事業(yè)單位的內(nèi)控制度進(jìn)行了詳盡的說明，預(yù)算管理正式被納入到內(nèi)部控制管理之中，為后續(xù)工作的開展提供了理論支撐。事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系的落實(shí)，就是為了更好的實(shí)現(xiàn)自身的戰(zhàn)略目標(biāo)，針對內(nèi)部環(huán)境進(jìn)行分析，積極的識別、控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。完整的事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)需要從編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、核算等多個角度進(jìn)行分析。全面預(yù)算是事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成，使用了量化手段提升了內(nèi)控質(zhì)量。內(nèi)控制度作為全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)，對于預(yù)算管理的落實(shí)有著支撐價值。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與預(yù)算管理機(jī)制的關(guān)系

（一）內(nèi)部控制和預(yù)算管理的目標(biāo)有相關(guān)性

事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證經(jīng)營活動的合法性，保證資金管理的安全性和有效性，確保財(cái)務(wù)管理的賬目信息是真實(shí)完整的，盡可能的預(yù)防腐敗問題的出現(xiàn)。預(yù)算管理就是幫助事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最小化，合理保障績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，兩者的目標(biāo)存在一致性特征。預(yù)算管理可以促進(jìn)內(nèi)部控制的落實(shí)，將資產(chǎn)管理、預(yù)算收支、債務(wù)管理以及非稅收管理有機(jī)的串聯(lián)起來，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位資源整合的目的。內(nèi)部控制可以保證預(yù)算管理工作的順利落實(shí)，保障財(cái)務(wù)的安全真實(shí)。事業(yè)單位的內(nèi)部控制和預(yù)算管理實(shí)施目標(biāo)具有明顯的關(guān)聯(lián)性，兩者可以相互協(xié)作、相互促進(jìn)。

（二）內(nèi)部控制是完善預(yù)算管理的重要支撐

預(yù)算管理有助于事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，也是事業(yè)單位管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要措施。當(dāng)前事業(yè)單位的預(yù)算管理過程中，經(jīng)常出現(xiàn)預(yù)算編制不合理、預(yù)算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問題，對于預(yù)算工作的落實(shí)造成阻礙。實(shí)施預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，創(chuàng)設(shè)出良好的內(nèi)部控制環(huán)境，不斷的健全內(nèi)部控制設(shè)計(jì)方案，通過要素調(diào)整保證控制效果，有效的降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提升預(yù)算管理執(zhí)行力，降低預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題的概率，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)控制度在預(yù)算管理制度的保障價值。

（三）預(yù)算管理是提升內(nèi)部控制執(zhí)行力的重要途徑

財(cái)務(wù)預(yù)算管理屬于管理職能，在事業(yè)單位的內(nèi)部管理過程中有著十分重要的控制作用。針對預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等內(nèi)部控制業(yè)務(wù)，維護(hù)財(cái)政管理工作的正常運(yùn)行。預(yù)算管理制度決定了內(nèi)部控制的效果，同時預(yù)算管理有效的降低了事業(yè)單位的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位預(yù)算管理遇到的問題

（一）預(yù)算編制科學(xué)性不足

預(yù)算編制是預(yù)算管理制定的最基礎(chǔ)的內(nèi)容，要想保證預(yù)算管理的順利執(zhí)行，就要從科學(xué)的預(yù)算編制入手。在實(shí)際的事業(yè)單位管理過程中，因?yàn)榫幹祁A(yù)算涉及內(nèi)容比較多，專業(yè)性比較強(qiáng)，對于預(yù)算編制組織人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了很高的要求。（1）部分單位領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，意識不強(qiáng)，組織不力，認(rèn)為預(yù)算編制主要是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，而忽略了應(yīng)根據(jù)國家、省市的政策導(dǎo)向和重點(diǎn)工作規(guī)劃，合理統(tǒng)籌單位未來一年各部門的重點(diǎn)工作任務(wù)，降低了預(yù)算編制的科學(xué)性。（2）部分單位仍然采用的是增量預(yù)算、減量預(yù)算的編制方法，雖然非常的簡單便捷，但是對于非正常因素的認(rèn)知不足。這種預(yù)算方法主觀性非常的強(qiáng)，極易造成預(yù)算管理效率低下的問題。

（二）預(yù)算管理脫離了內(nèi)控制度

事業(yè)單位的內(nèi)部控制要從全方位、全過程、全覆蓋、全成本的角度，貫穿在經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動事前防控、事中監(jiān)督、事后評價的每一個環(huán)節(jié)之中。預(yù)算編制過程中單位內(nèi)部各部門間溝通協(xié)調(diào)是否充分，預(yù)算編制與資產(chǎn)配置是否相結(jié)合、與具體工作是否相對應(yīng);是否按照批復(fù)的額度和開支范圍執(zhí)行預(yù)算，進(jìn)度是否合理，是否存在無預(yù)算、超預(yù)算支出等問題;決算編報(bào)是否真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時等，每個環(huán)節(jié)都離不開內(nèi)部控制的理念。部分事業(yè)單位的內(nèi)部控制和預(yù)算管理出現(xiàn)了明顯的脫節(jié)，比如（1）預(yù)算編制時，由于編制人員考慮不充分、受專業(yè)知識、時間緊迫等所限，同時，缺乏相應(yīng)的審核機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算在實(shí)際執(zhí)行時，出現(xiàn)重大偏差;（2）預(yù)算績效目標(biāo)的填報(bào)隨意性較強(qiáng)，或者缺乏全局性、專業(yè)性，進(jìn)而導(dǎo)致在最終預(yù)算績效評價時，實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和績效效果與目標(biāo)不一致，從而導(dǎo)致內(nèi)部控制和預(yù)算管理效率低下，影響了預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)合法性以及預(yù)算績效的效果實(shí)現(xiàn)，甚至損害了事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（三）預(yù)算管理信息化水平有待提升

隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，數(shù)字化信息化在各個行業(yè)的廣泛運(yùn)用，有效的提升了辦公效率，大數(shù)據(jù)“廉價、迅速、優(yōu)化”，通過結(jié)合大數(shù)據(jù)和高性能的分析，可以幫助單位降低成本、提高效率、開發(fā)新產(chǎn)品、做出更明智的業(yè)務(wù)決策，無疑有重要意義。（1）部分事業(yè)單位仍然采用傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，數(shù)據(jù)、資料都是從原始的紙質(zhì)單據(jù)上獲取的，一些管理軟件只能用于單機(jī)辦公，數(shù)據(jù)的綜合管理與綜合決策技術(shù)較為落后，缺乏協(xié)調(diào)和規(guī)劃，不能夠?qū)A(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、統(tǒng)計(jì)和分析，未能真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的管理，信息建設(shè)層次不高。不僅嚴(yán)重影響辦事效率，而且影響數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確性，同時對于后續(xù)的保存、利用形成了阻礙。（2）另一方面，由于信息化手段利用不充分，存在預(yù)算編制依據(jù)不充分，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，而預(yù)算執(zhí)行中，效率不高、合理性不足，在后期預(yù)算結(jié)果的分析利用上不充分，滿意度不高等問題。

（四）預(yù)算管理中業(yè)財(cái)融合不夠

2016年財(cái)政部發(fā)布的《管理會計(jì)基本指引》對業(yè)財(cái)融合概念做了明確的解釋，“單位應(yīng)用管理會計(jì)，應(yīng)遵循融合性原則，財(cái)務(wù)應(yīng)嵌入單位相關(guān)領(lǐng)域，層次，環(huán)節(jié)，以業(yè)務(wù)流程為基礎(chǔ)，利用管理會計(jì)工具方法，將財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)有機(jī)融合”。（1）事業(yè)單位目前的財(cái)務(wù)管理工作還是比較傳統(tǒng)的，更多的是在業(yè)務(wù)活動后進(jìn)行的，履行的財(cái)務(wù)監(jiān)督也是“亡羊補(bǔ)牢”式的，沒有做到事前預(yù)警;（2）財(cái)務(wù)人員不懂業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)人員也不懂財(cái)務(wù)的現(xiàn)象比較普遍，都無法占到更高層面，了解單位發(fā)展規(guī)劃，更好地提升服務(wù)價值。比如：單位在立項(xiàng)之初，是業(yè)務(wù)人員的工作，不與財(cái)務(wù)人員溝通，以至于到立項(xiàng)成功后，才發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算編制有問題、資金支付計(jì)劃等問題。（3）在預(yù)算執(zhí)行過程中，業(yè)務(wù)人員只負(fù)責(zé)完成實(shí)際業(yè)務(wù)，預(yù)算執(zhí)行中資金支付進(jìn)度，被認(rèn)為是財(cái)務(wù)的職責(zé)等，都反映了由于業(yè)財(cái)融合不夠，導(dǎo)致預(yù)算管理存在問題。

四、內(nèi)控視角下事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理問題的改進(jìn)措施

（一）優(yōu)化和創(chuàng)新預(yù)算編制的流程

預(yù)算編制是事業(yè)單位預(yù)算管理的基礎(chǔ)性內(nèi)容，也是事業(yè)單位內(nèi)控工作的有力支撐。（1）將預(yù)算編制工作列為單位年度重點(diǎn)工作。院年度預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行中的重大變更與調(diào)整，應(yīng)作為單位“三重一大”事項(xiàng)進(jìn)行集體決策。（2）不斷優(yōu)化和完善預(yù)算編制流程制度，結(jié)合實(shí)際情況選擇最恰當(dāng)?shù)念A(yù)算編制方案，結(jié)合歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，充分發(fā)揮當(dāng)前實(shí)際數(shù)據(jù)的價值，逐步的降低人為因素對預(yù)算管理的影響，從而更好的實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。（3）加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)不斷提升人員專業(yè)素養(yǎng)。

（二）依據(jù)內(nèi)控制度來促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的落實(shí)

事業(yè)單位的預(yù)算管理是內(nèi)部控制的重要組成部分，要將預(yù)算管理和內(nèi)部控制有機(jī)的結(jié)合起來。（1）制訂并落實(shí)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督制度。結(jié)合實(shí)際情況，對于預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行科學(xué)分析。對于預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)嚴(yán)重偏差的，就要從實(shí)際出發(fā)對于預(yù)算按照相應(yīng)程序進(jìn)行調(diào)整。（2）制訂完善的問責(zé)制度。一旦出現(xiàn)大的預(yù)算管理偏差，追究相關(guān)責(zé)任人。（3）執(zhí)行定期通報(bào)制度，針對預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算績效考核優(yōu)秀的部門及人員進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)，保證預(yù)算管理監(jiān)督職能的正常發(fā)揮，進(jìn)一步的提升預(yù)算管理的透明度。

（三）搭建完善的預(yù)算考核體系

創(chuàng)新預(yù)算管理方式，注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。針對預(yù)算績效考核，2019年國家就出臺了《人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的實(shí)施意見》《全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》等，各單位嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)范，應(yīng)積極完善預(yù)算考核體系。傳統(tǒng)的事業(yè)單位預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)太過寬泛，預(yù)算管理的約束性不足。要針對預(yù)算管理的細(xì)節(jié)和流程進(jìn)行優(yōu)化，包括風(fēng)險(xiǎn)防范指標(biāo)、流程指標(biāo)，從而更好的展示出預(yù)算管理評價體系的成效。（1）首先，要在事業(yè)單位的預(yù)算管理中形成追蹤制度，依靠制度的建立對于事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理內(nèi)容進(jìn)行全過程管理。（2）其次，促進(jìn)預(yù)算管理信息分析機(jī)制建設(shè)。如果在預(yù)算管理過程中發(fā)現(xiàn)問題，就要積極的分析、探索問題的原因，及時的進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。

（四）提升預(yù)算管理的信息化程度

所有單位經(jīng)濟(jì)活動都要納入信息系統(tǒng)之中，有效降低人為因素的影響，從而保證預(yù)算管理信息的安全性和有效性。事業(yè)單位的預(yù)算管理設(shè)計(jì)的內(nèi)容非常多，實(shí)際的數(shù)據(jù)信息處理有著很大的難度。選擇信息化管理措施，為事業(yè)單位的預(yù)算管理和內(nèi)部控制效率提升打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。事業(yè)單位的信息化預(yù)算管理不僅是各種數(shù)據(jù)的共享，還要針對預(yù)算管理流程進(jìn)行監(jiān)督。為促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算管理信息化建設(shè)進(jìn)程，建議從以下幾個層面進(jìn)行分析：（1）在事業(yè)單位內(nèi)部形成完整的預(yù)算信息化管理體系，提升事業(yè)單位內(nèi)部管理水平和效率。（2）對預(yù)算管理信息化體系進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整，對于預(yù)算管理的內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)拓展，比如預(yù)算數(shù)據(jù)自動錄入，對預(yù)算全過程支持，縱向環(huán)節(jié)上，形成預(yù)算編制、執(zhí)行到控制的反饋機(jī)制，橫向上，包括業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算，并提供組織機(jī)構(gòu)等自定義預(yù)算。建立與預(yù)算管理接口的報(bào)銷系統(tǒng)，通過支出管理實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的實(shí)時監(jiān)控，重點(diǎn)關(guān)注三公經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等的規(guī)范性，確保費(fèi)用報(bào)銷準(zhǔn)確完整。（3）積極的進(jìn)行預(yù)算管理信息化的宣傳和開展培訓(xùn)，確保人員能夠熟練掌握各種信息化工作方法，為預(yù)算管理效率提升做好準(zhǔn)備。同時，財(cái)務(wù)人員主動拓寬財(cái)務(wù)職能，深入業(yè)務(wù)流程，主動融合業(yè)務(wù)，事后核算與監(jiān)督向事前預(yù)測與預(yù)警、事中控制與溝通的角色轉(zhuǎn)換。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部控制和預(yù)算管理的宣傳工作

采用多種宣傳方式，逐步提升事業(yè)單位對于內(nèi)部控制和預(yù)算管理的重視程度。通過提升事業(yè)單位對于內(nèi)部控制的認(rèn)知，為內(nèi)部控制效率的提升打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時，通過提升人員的能力和素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理效率的提升，促進(jìn)內(nèi)部控制和預(yù)算管理的有機(jī)融合，避免管理資源浪費(fèi)的情況。樹立正確的管理理念，積極的糾正事業(yè)單位管理層面的錯誤認(rèn)知。事業(yè)單位要通過各種形式進(jìn)一步提升內(nèi)部控制和預(yù)算管理的綜合能力，認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)的管理知識，保證行政事業(yè)單位人員明確內(nèi)部控制和預(yù)算管理之間的聯(lián)系，為全面化管理的落實(shí)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時，要針對事業(yè)單位的內(nèi)部控制和預(yù)算管理的內(nèi)容進(jìn)行分析，創(chuàng)設(shè)出良好的學(xué)習(xí)環(huán)境。營造預(yù)警氛圍，使相關(guān)崗位人員處處有風(fēng)險(xiǎn)意識、預(yù)警意識、并深刻認(rèn)識到“權(quán)力在哪里，風(fēng)險(xiǎn)就在哪里”“慢作為、亂作為、不作為都是風(fēng)險(xiǎn)”，強(qiáng)化“按程序執(zhí)法、按制度辦事、按崗位負(fù)責(zé)”意識。

（六）調(diào)動人員的工作積極性

事業(yè)單位要通過由上到下的管理模式的執(zhí)行，保證全面預(yù)算管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時，營造自下而上全員學(xué)習(xí)的氛圍，充分調(diào)動工作人員的積極性，逐步提升事業(yè)單位內(nèi)部控制和預(yù)算管理效率。（1）加強(qiáng)職工職業(yè)道德教育，提高職工自我修養(yǎng)的自覺性是調(diào)動職工積極性的關(guān)鍵。（2）建立相應(yīng)的激勵機(jī)制，強(qiáng)化事業(yè)單位的預(yù)算管理制定環(huán)節(jié)，充分的發(fā)揮各部門自身的價值。對于事業(yè)單位的運(yùn)行過程進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督，促進(jìn)部門之間的溝通交流，避免事業(yè)單位預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提升事業(yè)單位的預(yù)算管理水平。

五、結(jié)束語

綜上所述，針對內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理機(jī)制的探究是十分必要的。明確事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與預(yù)算管理機(jī)制的關(guān)系，為后續(xù)工作的開展打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。結(jié)合內(nèi)部控制視角下事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算管理遇到的問題進(jìn)行討論，制定出更具針對性的應(yīng)對措施，優(yōu)化和創(chuàng)新事業(yè)單位預(yù)算編制的流程，依據(jù)內(nèi)控制度來促進(jìn)預(yù)算管理的落實(shí)，搭建完善的預(yù)算考核體系，提升預(yù)算管理的信息化程度，強(qiáng)化內(nèi)部控制和預(yù)算管理的宣傳工作，調(diào)動人員的工作積極性，將全面預(yù)算與內(nèi)部控制滲透到各部門各崗位各員工的日常工作中，才能有效改善預(yù)算管理工作、提高內(nèi)部控制管理的質(zhì)量，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理對單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的控制力，促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)水平的發(fā)展與提高。

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