【摘 要】 本文根據(jù)城鎮(zhèn)化進程中我國失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀，分析了制約失地農(nóng)民就業(yè)的主要因素。提出加快縣域經(jīng)濟發(fā)展、加大培訓(xùn)力度、增加資金投入、鼓勵扶持自主創(chuàng)業(yè)、提高服務(wù)質(zhì)量等有效舉措推動失地農(nóng)民實現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)。

【關(guān)鍵詞】 城鎮(zhèn)化;失地農(nóng)民;高質(zhì)量就業(yè);對策

伴隨快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程，越來越多的農(nóng)民因種種原因失去賴以生存的土地，成為失地農(nóng)民。失地農(nóng)民主要分布在快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，他們種田無地，就業(yè)缺崗，難以真正融入城鎮(zhèn);同時也面臨著安置補償、轉(zhuǎn)移就業(yè)、社會保障等諸多現(xiàn)實問題。其中，就業(yè)是民生之本，城鎮(zhèn)化發(fā)展在大量征用農(nóng)村土地的過程中，能否吸納失地農(nóng)民就業(yè)是解決失地農(nóng)民生活出路的關(guān)鍵，也是我國城鎮(zhèn)化進程中亟待解決的重大問題。

關(guān)于失地農(nóng)民就業(yè)問題的研究，自20世紀90年代以來已有諸多進展。從研究區(qū)域看，既有關(guān)注上海、蘇州等較發(fā)達地區(qū)，也有關(guān)注鄭州、昆明等中西部地區(qū)，還有關(guān)注雄安新區(qū)、鄭州高新區(qū)等新城新區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)情況。[1]從研究角度看，有考察失地農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量的，有關(guān)注失地農(nóng)民就業(yè)能力提升的，有強調(diào)失地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)型的。[2]從研究方法看，多采用問卷調(diào)查的方法展開，如趙蒙成等（2018）制作調(diào)查問卷獲取數(shù)據(jù)，以此分析蘇州失地農(nóng)民的就業(yè)質(zhì)量。[3]從研究成因看，主要是征地制度的缺陷、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革落后、社會保障制度不夠健全、失地農(nóng)民自身素質(zhì)不高等因素導(dǎo)致。[4]從研究對策看，劉?。?018）指出通過樹立正確就業(yè)觀念、構(gòu)建就業(yè)培訓(xùn)體系、加強政策引導(dǎo)等舉措實現(xiàn)失地農(nóng)民就業(yè)路徑的重構(gòu)。[5]

一、我國失地農(nóng)民及其就業(yè)現(xiàn)狀

目前，有研究估計我國失地農(nóng)民已超過6000萬，且以每年300萬人的速度遞增。各地區(qū)失地農(nóng)民的就業(yè)形勢不盡相同，一般而言，東部沿海地區(qū)好于中西部地區(qū)，主要在于東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好，就業(yè)機會多;人口相對集中有利于發(fā)展服務(wù)行業(yè);土地補償金較高，可以成為創(chuàng)業(yè)的啟動資金。而中西部地區(qū)普遍缺少這些有利條件，導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動力流出。從全國層面來看，不同地區(qū)農(nóng)民失去土地的原因存在差異，大部分是由于城鎮(zhèn)化用地（包括商品房、商務(wù)樓建設(shè)）等原因造成失地。關(guān)于征地補償款，各地區(qū)由于土地的區(qū)位和質(zhì)量不同，標準不一，如山東省濟南市市區(qū)土地被劃分為四類，一類土地區(qū)片價為17.6萬元/畝，二類土地區(qū)片價為13.6萬元/畝，三類土地區(qū)片價為10.4萬元/畝，四類土地區(qū)片價為7.4萬元/畝。

由于大部分失地農(nóng)民文化素質(zhì)較低，缺乏非農(nóng)性質(zhì)的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，又無資金創(chuàng)業(yè)，就業(yè)渠道單一，加上年齡普遍在40-60歲之間，容易受到年齡等條件限制，短期內(nèi)很難找到合適的就業(yè)崗位。針對失地農(nóng)民，不同地區(qū)相關(guān)部門普遍開展了一定的技能培訓(xùn)，但整體效果不佳。失地農(nóng)民往往選擇在本地就業(yè)，主要從事一些偏重偏累的體力勞動。有一些失地農(nóng)民在本地沒有找到合適的工作，其中一些年齡較低的就選擇外出打工，為了節(jié)省成本和精力，外出打工的農(nóng)民單身一人的比例較高，由此導(dǎo)致我國農(nóng)村留守的多為婦女、兒童和老人，常被戲稱為“386199”部隊。而這些外出打工的農(nóng)民由于技能水平不高，常常從事建筑、裝修、搬運、餐飲等行業(yè)，就業(yè)的穩(wěn)定性和收入都不高。由此可以確定，失地農(nóng)民的整體就業(yè)狀況不甚理想。

目前從中央到地方，對失地農(nóng)民問題不可謂不重視，不少地方已相繼建立了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度和大病醫(yī)療保險制度，也出臺了一些促進失地農(nóng)民再就業(yè)的政策措施。黨的十九大報告更是明確指出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道;實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。然而，部分失地農(nóng)民過去大多從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，失去了田地依賴，加上年齡、文化、體力、技能等的限制，轉(zhuǎn)移就業(yè)較為困難，尤其是中老年齡段的農(nóng)民，更難找到契合的工作。即使是就近找到一份有收入的工作，大多也不穩(wěn)定;有的經(jīng)常無所事事，甚至依靠政府補助救濟;有的認為就業(yè)是政府的事，自主就業(yè)的意識較差。

二、失地農(nóng)民就業(yè)的制約因素

1、整體素質(zhì)偏低，轉(zhuǎn)移就業(yè)難度大

隨著教育發(fā)展、社會進步，失地農(nóng)民素質(zhì)較過去大有提高，但總體素質(zhì)仍然較低。特別是年齡偏大的失地農(nóng)民多是初中及以下文化程度，而經(jīng)過正規(guī)職業(yè)技能、農(nóng)村農(nóng)業(yè)實用性技術(shù)、創(chuàng)業(yè)等培訓(xùn)并擁有相關(guān)技能證書的人則更少，在人才競爭中處于劣勢，只能從事勞動密集型行業(yè)（如建筑業(yè)、裝修業(yè)、打零工等）或做小本生意，素質(zhì)與用工單位需求不相適應(yīng)，以致產(chǎn)生“就業(yè)難”與“招工難”的結(jié)構(gòu)性矛盾，轉(zhuǎn)移就業(yè)難度大，即使就業(yè)了，質(zhì)量和穩(wěn)定性也不高。

2、就業(yè)熱情度不高，社會公共服務(wù)存在不足

大量失地農(nóng)民存在“等、靠、要”的思想，過多依賴政府、集體。就業(yè)觀念陳舊，不顧實際情況，擇業(yè)過程盲目攀高，總希望離家近一點，效益好一點，工作輕一點，管理松一點，通俗的講就是想要工作清閑、雙休日、離家近、工資高等，導(dǎo)致現(xiàn)實與理想存在較大矛盾。還有部分失地農(nóng)民滿足現(xiàn)狀，精神松懈，缺乏上進心、緊迫感、危機意識。對企業(yè)急需的一線操作人員，認為該工作臟苦累，待遇不夠高，不愿意應(yīng)聘?！耙桓邇傻汀爆F(xiàn)象導(dǎo)致“三難”并存，即就業(yè)期望高、文化水平低、勞動技能低導(dǎo)致三類農(nóng)民群體“就業(yè)難”：年齡偏大的、被征地前完全依賴土地為生的、中年婦女就業(yè)難。部分村社涉及劃地安置，家中多數(shù)有鋪面、住房出租，租金不菲，部分人員不想就業(yè)。而大部分失地老人有社保，年輕人負擔(dān)不重，無后顧之憂，沒有迫切就業(yè)的愿望。雖然技能不強，但仍不愿參加政府相關(guān)部門安排的培訓(xùn)。

3、培訓(xùn)實用性、針對性較弱，培訓(xùn)質(zhì)量不高

目前農(nóng)村勞動力培訓(xùn)工作由農(nóng)業(yè)部門和人社部門等多頭管理，存在職能分散、資源配置不合理的問題。同時，培訓(xùn)內(nèi)容實用性、針對性不強，導(dǎo)致培訓(xùn)質(zhì)量偏低，培訓(xùn)與就業(yè)脫節(jié)、失業(yè)農(nóng)民參加培訓(xùn)積極性不高等問題。且對失地農(nóng)民后期的職業(yè)發(fā)展情況關(guān)注度很低，培訓(xùn)后獲得的合格證書難以得到企業(yè)認可，成為一紙空文。

4、缺乏自主創(chuàng)業(yè)的基本要素，創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系不健全

創(chuàng)業(yè)是更高質(zhì)量的就業(yè)。缺資金、缺技術(shù)、缺項目、缺服務(wù)是制約當前失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的重要因素。一部分人對市場經(jīng)濟知識和專業(yè)技術(shù)知識（特別是種養(yǎng)殖實用性專業(yè)技術(shù)）掌握得不多、不深，對市場把握不夠，對國家政策掌握不全、不透;一部分人缺少創(chuàng)業(yè)資金;一部分人雖然有一定資金且創(chuàng)業(yè)意識較強，但由于找不到合適的項目，手中的資金難以有效轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)業(yè)資本;還有一部分存在“小富即安”的思想，現(xiàn)階段對被征地農(nóng)民普遍采取一次性貨幣安置的方式，當補償金直接發(fā)到被征地農(nóng)民手中后，有些人只顧眼前利益或使用不當，真正將這筆錢用于發(fā)展和投資從事個體經(jīng)營的只占很少一部分，自主創(chuàng)業(yè)的意識和能力較低。同時，尤其在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，創(chuàng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)和機制不夠健全，咨詢、培訓(xùn)、輔導(dǎo)、創(chuàng)意、策劃、援助等服務(wù)機構(gòu)，無論是數(shù)量還是質(zhì)量都難以滿足實際需求。針對失地農(nóng)民申請小額貸款的創(chuàng)業(yè)活動，銀行興趣不大，失地農(nóng)民普遍反映貸款額度較小、手續(xù)繁雜、擔(dān)保要求較高，對他們的吸引力較低。

5、企業(yè)用工要求偏高，忽視本地失地農(nóng)民

目前吸納就業(yè)的主體是民營企業(yè)，約占80%以上，但不少民營企業(yè)規(guī)模較小，仍存在勞動報酬偏低、勞動強度較高、員工養(yǎng)老醫(yī)療保障不足等情況，不少企業(yè)希望獲得土地、稅收等優(yōu)惠政策后才愿招收失地農(nóng)民就業(yè)，無形中造成新的壓力。加上有些企業(yè)招工時對學(xué)歷、年齡等有嚴格限制，片面追求高素質(zhì)、年輕化，舍近求遠去外地招聘人員，造成相當一部分本地適用勞動力被排斥在合適的崗位之外，出現(xiàn)“有人沒事做，有事沒人做”的現(xiàn)象，如安徽淮南礦區(qū)導(dǎo)致土地塌陷的煤炭企業(yè)往往給予失地農(nóng)民資金補貼，而不愿意提供就業(yè)崗位，其為了管理便利，多愿意招收外來人口，而非本地人。

6、基層平臺工作能力有限，就業(yè)保障隊伍不夠穩(wěn)定

現(xiàn)有的工作網(wǎng)絡(luò)、機構(gòu)與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)工作的實際需要存在差距?；鶎悠脚_，尤其是村級平臺，基礎(chǔ)工作薄弱，工作人員素質(zhì)參差不齊，缺乏足夠的時間、精力掌握勞動力供求的動態(tài)信息，在很大程度上制約了公共就業(yè)服務(wù)水平的提高?；鶎觿趧颖Ｕ鲜聞?wù)所工作量大，專管員收入較低，就業(yè)保障隊伍不穩(wěn)定，流動性較強。

三、推動失地農(nóng)民高質(zhì)量就業(yè)的對策建議

1、加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，擴大就業(yè)需求

在加快產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的背景下，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，結(jié)合地方特色和資源優(yōu)勢，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和新農(nóng)村建設(shè)為抓手，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟，推動就地城鎮(zhèn)化，促進產(chǎn)城集聚，擴大對失地農(nóng)民等本地區(qū)勞動力的非農(nóng)就業(yè)需求。拓展就業(yè)崗位，把新開發(fā)的社區(qū)就業(yè)崗位重點用于安置就業(yè)困難人員。做好勞務(wù)開發(fā)工作，加強與用人單位的聯(lián)系，積極尋求用工信息。及時發(fā)布就業(yè)信息，為失地農(nóng)民提供必要的政策指導(dǎo)、就業(yè)信息和服務(wù)。發(fā)揮好就業(yè)援助窗口的作用，健全再就業(yè)援助體系，幫助失地農(nóng)民盡快就業(yè)。

2、加大培訓(xùn)力度，提高培訓(xùn)質(zhì)量

失地農(nóng)民素質(zhì)能力的高低與就業(yè)的難易密切相關(guān)。應(yīng)結(jié)合失地農(nóng)民的年齡、文化程度、性別、求職意愿等不同特點，進一步加大失地農(nóng)民培訓(xùn)工作力度，尤其是“4050”人員，落實免費培訓(xùn)的各項政策規(guī)定，切實圍繞企業(yè)和失地農(nóng)民的實際需求開展培訓(xùn)，提高持證率和就業(yè)競爭能力，如印發(fā)培訓(xùn)券，想學(xué)美容美發(fā)的失地農(nóng)民直接到指定的理發(fā)店交上培訓(xùn)券，理發(fā)店開展培訓(xùn)，到時政府將資金補貼給理發(fā)店，實現(xiàn)有針對性的培訓(xùn)。幫助失地農(nóng)民挖掘潛力，改變落后、陳舊觀點，增強自信，引導(dǎo)他們從事適合自身的工作，如保潔、家政、母嬰護理、縫紉、園藝、刺繡等工作。鼓勵他們創(chuàng)業(yè)，采取定單培訓(xùn)和定向培訓(xùn)等方式，提高培訓(xùn)后的就業(yè)率，實現(xiàn)職業(yè)培訓(xùn)與企業(yè)用工需求有效結(jié)合，培訓(xùn)、招工、就業(yè)一條龍的良性運行機制。

3、多渠道籌措資金，增加就業(yè)資金投入

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加快推進，失地農(nóng)民群體將進一步增加，用于促進失地農(nóng)民就業(yè)所需的資金勢必要增加，地方財力相對有限，建議從土地出讓金中按一定比例提取失地農(nóng)民就業(yè)和社會保障專項資金，切實保障失地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)。同時急需省市部門進一步加大失地農(nóng)民安置和就業(yè)資金轉(zhuǎn)移支付力度，如河北省人社廳2017年從省級創(chuàng)業(yè)扶持資金中安排1500萬元用于雄安新區(qū)被征地農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作。鼓勵支持社會組織、機構(gòu)進入失地農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、培訓(xùn)等領(lǐng)域，實現(xiàn)多主體發(fā)展，緩解資金難題，如被企業(yè)吸納或靈活就業(yè)的，可享受社會保險補貼;在公益性崗位的，可享受社會保險補貼和公益性崗位補助。

4、強化政策扶持，鼓勵引導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)

國家實施“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略，創(chuàng)業(yè)對就業(yè)具有倍增效應(yīng)。要制定優(yōu)惠扶持政策，鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。同時，切實加強失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，通過發(fā)放小額擔(dān)保貸款，為失地農(nóng)民提供工商、稅務(wù)政策咨詢，對其開業(yè)、工商和稅務(wù)登記及年檢工作進行一對一的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，被人社部門認定為就業(yè)援助對象的失地農(nóng)民，從事個體經(jīng)營的，可享受稅收優(yōu)惠政策。通過多種手段培育創(chuàng)業(yè)主體，提升失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)能力，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢，鼓勵引導(dǎo)失地農(nóng)民從實際出發(fā)進行創(chuàng)業(yè)。

5、創(chuàng)新服務(wù)方式，提高就業(yè)服務(wù)質(zhì)量

失地農(nóng)民就業(yè)效果的提高離不開良好的就業(yè)服務(wù)水平。目前，“縣、鄉(xiāng)、村”三級就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，下一步可以充分依托三級就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立完善的就業(yè)信息系統(tǒng)，進一步宣傳相關(guān)就業(yè)扶持政策、勞動權(quán)益政策、社會保障政策，讓就業(yè)困難農(nóng)民用好相關(guān)政策，企業(yè)了解采用相關(guān)政策。同時，提高基層平臺業(yè)務(wù)員素質(zhì)，在做好常態(tài)化就業(yè)信息收集、發(fā)布和推薦的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新就業(yè)服務(wù)方式，建立長效援助機制，采用村企對接、鎮(zhèn)企對接等方法，對就業(yè)援助對象進行動態(tài)管理，提高就業(yè)服務(wù)效果，將就業(yè)服務(wù)做到農(nóng)村、做到失地農(nóng)民家門口，促進失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)。

四、結(jié)論與展望

國際經(jīng)驗與理論研究都已經(jīng)證明，城鎮(zhèn)化是推動一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的動力，城鎮(zhèn)化率在30%-70%，是一個國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的最快時期。自20世紀末以來，我國已經(jīng)從由以工業(yè)化單引擎推動經(jīng)濟增長發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橛晒I(yè)化與城鎮(zhèn)化雙引擎推動經(jīng)濟增長。我們有理由相信，今后幾十年仍將是我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期，我國要達到次發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化水平，將會產(chǎn)生更多的失地農(nóng)民，[6]該問題不可輕視，妥善解決失地農(nóng)民的生計尤其是就業(yè)問題事關(guān)城鎮(zhèn)化甚至整個國家的發(fā)展?，F(xiàn)階段我國要實現(xiàn)高質(zhì)量、高層次的城鎮(zhèn)化，重要一環(huán)就是積極探索更先進、更有效的失地農(nóng)民就業(yè)措施，在政府、企業(yè)、失地農(nóng)民乃至更多社會主體的共同努力下，將解決失地農(nóng)民就業(yè)問題落到實處，變“就業(yè)難”為“就業(yè)不難”，借此推動鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的最終實現(xiàn)。

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【作者簡介】

王春萌（1990—）女，漢族，山東東營人，經(jīng)濟學(xué)博士，中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟.

本文為中共山東省委黨校（山東行政學(xué)院）創(chuàng)新工程科研支撐項目（編號：2019CX037）